VII SA/Wa 2233/22

VII SA/Wa 2233/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek /sprawozdawca/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1272/23 - Wyrok NSA z 2024-07-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 59 ust.1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2022 r. nr KOC 950/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 stycznia 2022 r. nr 5/BIA/22, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz N. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "organ" lub "Kolegium") decyzją z 11 sierpnia 2022 r. nr KOC 950/Ar/22, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w W.(dalej jako "skarżący" lub "inwestor"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent") z 18 stycznia 2022 r. nr 5/[...]/2022 odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, z garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach: nr [...], nr [...], część dz. nr [...]z obrębu [...] (pod kubaturę) oraz na działkach: część dz. nr [...], nr [...], część dz. nr [...], nr [...], część dz. nr [...] z obrębu [...] oraz nr nr [...], część nr [...], część dz. [...]z obrębu [...] (pod infrastrukturę), położonych w rejonie ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżąca w dniu 21 października 2020 r. (data wpływu do Prezydenta) wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, z garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną na przedmiotowych działkach.
Prezydent decyzją z 18 stycznia 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji i zauważył, że przedmiotowy teren znajduje się na obszarze, dla którego wygasł obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a przy którego sporządzaniu nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Tymczasem dz. nr [...]stanowi użytki: LsVI-lasy, RIVa, RV-grunty orne. Choć skarżąca inwestycją objęła część tej działki, nie obejmując nią gruntu oznaczonego jako grunt leśny w granicach terenu planowanej inwestycji, to inwestycja ta nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.z.p.", zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1." Prezydent zauważył, że przepis ten koresponduje z uregulowaniami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.), w tym art. 7 ust. 1 i ust. 2. W przypadku zatem, gdy teren planowanej inwestycji nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ww. ustawy, strona występująca z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może uzyskać pozytywną decyzję, jeśli teren, na którym ma być realizowana inwestycja w ogóle nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Skoro z informacji z rejestru gruntów wynika, że dla części dz. nr [...]nadal jako użytek gruntowy pozostaje las - oznaczenie gruntu LsV, to brak było możliwości ustalenia dla inwestycji warunków zabudowy, wobec niespełnienia jednej z przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i podniosła, że odmowa ustalenia warunków zabudowy z uwagi na objęcie terenem inwestycji tylko części działki ewidencyjnej jest niezasadna.
Kolegium decyzją z 11 sierpnia 2022 r. utrzymało decyzję Prezydenta w mocy i wskazało, że we wniosku wszczynającym postępowanie wskazano jako teren inwestycji dz. nr [...], nr [...] i część dz. nr [...]- pod kubaturę. Podstawową natomiast zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy, jest zasada ustalania tych warunków w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Celem postępowania jest bowiem ocena, czy dana działka może zostać zabudowa w sposób odpowiadający zamierzeniom inwestora. Jeżeli zatem decyzja o warunkach zabudowy ma potwierdzić w sposób wiążący legalność albo nielegalność określonej inwestycji w konkretnym miejscu przy wykorzystaniu danych pochodzących z ewidencji gruntów oraz dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, to powinno być to uczynione przy uwzględnieniu precyzyjnie oznaczonych działek przewidzianych do zabudowy lub innego zagospodarowania. Właściwe rozstrzyganie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymaga więc tego, by pojęcia "teren inwestycji" nie formułować w oderwaniu od używanych w systemie prawa takich pojęć jak: "nieruchomość gruntowa", "działka gruntowa" lub "działka ewidencyjna". Dlatego przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p. obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie. W rezultacie trzeba przyjąć, że określone prawnie granice działki gruntowej lub oznaczonych działek ewidencyjnych determinują sposób określenia granic terenu inwestycji, będącej przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Kolegium na poparcie powyższego stanowiska przywołało orzeczenia sądów administracyjnych, zgodnie z którymi ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza bowiem jedynie, że na konkretnej działce gruntu wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Kolegium zauważyło, że objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest wprawdzie niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego, a część nie, bądź część działki objęta decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw). Jednakże nie stanowi to reguły, a dotyczy sytuacji wyjątkowych. Kolegium podzieliło w konsekwencji stanowisko Prezydenta odnośnie do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jak bowiem wynika z przedłożonych dokumentów, planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., tj. teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Zamierzona inwestycja ma być zlokalizowana na gruncie (dz. nr 6), który jest w części gruntem leśnym, objętym ochroną ustaloną przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dlatego jest nieruchomością, która wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne (art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Dla terenu tego brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z rejestru gruntów dz. nr [...]stanowi lasy oraz grunty rolne. Zastosowany zabieg inwestora z wydzieleniem części tej działki jako teren inwestycji stanowi obejście przepisów prawa, w celu zrealizowania zabudowy na działce obejmującej teren leśny, który podlega ochronie wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie rozstrzyga się natomiast, na której części działki będzie w efekcie końcowym wybudowany obiekt, taka konkretyzacja następuje dopiero na etapie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając organom naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360) w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pojęcie terenu użyte w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczących decyzji o warunkach zabudowy, w tym w art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 u.p.z.p., należy utożsamiać z pojęciem działki ewidencyjnej, a także że istnieją przeszkody do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów nakazuje uznanie, że możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu obejmującego część działki, bowiem z żadnego przepisu prawa nie wynika, że teren inwestycji objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi obejmować wyłącznie działki ewidencyjnej w całości.
W obszernym uzasadnieniu skargi wskazano, że w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest o terenie, a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego. Należy więc zaprzeczyć twierdzeniom Kolegium, że pod pojęciem terenu należy rozumieć wyłącznie obszar pokrywający się z określonymi prawnie granicami działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych, a to z kilku powodów. Po pierwsze, skoro w ramach jednego systemu prawnego ustawodawca posługuje się odrębnie pojęciami terenu i działki ewidencyjnej, to brak jest podstaw, by traktować te pojęcia jako pojęcia o tym samym znaczeniu. Gdyby intencją ustawodawcy było zapewnienie, że decyzja o warunkach zabudowy będzie wydawana wyłącznie w odniesieniu do działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych, wówczas niewątpliwie znalazłoby to odzwierciedlenie w treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem w ustawie tej użyto innego niż działka ewidencyjna pojęcia (teren), ale również nałożono w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. obowiązek oznaczenia granic tego terenu na kopii mapy zasadniczej lub kopii mapy katastralnej. Gdyby teren objęty wnioskiem o warunkach zabudowy miał być oznaczany granicami działek ewidencyjnych, obowiązek taki byłby całkowicie zbędny, gdyż wystarczające byłoby wskazanie działek ewidencyjnych, których dotyczy wniosek. Zatem już literalna wykładnia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wprost wskazuje na możliwość określenia granic terenu objętego wnioskiem w sposób inny niż zgodnie z istniejącymi już granicami działek ewidencyjnych. Co więcej, rozróżnienie pojęć działki i terenu występuje w samej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której choćby w art. 61 ust. 7 pkt 2 wskazuje się, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. W wydanym na tej podstawie rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588 ze zm.), powoływanym dalej jako "rozporządzenie", również posłużono się pojęciem działki albo terenu w przepisach § 1 pkt 2 oraz § 5 ust. 1 i ust. 2. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że zarówno ustawodawca, jak i prawodawca odróżniają te dwa pojęcia. W tej sytuacji pojęcie terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i innych przepisach tej ustawy ma znaczenie autonomiczne i odnosi się do działek ewidencyjnych, ale również do innych dających się wyodrębnić fragmentów gruntów (obejmujących między innymi kilka działek ewidencyjnych lub część działki ewidencyjnej). Kolegium niezasadnie również uznało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki, gdy jej pozostała część stanowi grunt rolny lub leśny, stanowi obejście prawa. Wydanie takiej decyzji nie prowadzi bowiem do pozbawienia gruntu rolnego lub leśnego, w jego granicach, tego charakteru. Przeciwnie, pozwala ten charakter zachować. Granice terenu, na którym miałaby zostać zrealizowana inwestycja, zostały przez skarżącą tak wyznaczone, aby teren ten nie obejmował gruntu (użytku) oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako użytek leśny. Trudno mówić tu o jakimkolwiek obejściu prawa. Wywodzenie z okoliczności rolnego lub leśnego charakteru części działki ewidencyjnej braku możliwości zabudowy jej pozostałej części stanowiłoby rozszerzającą wykładnię przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych i stanowiłoby niewynikające wprost z ustawy ograniczenie prawa własności. Co więcej, możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie dla części działki została potwierdzona przez Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii w odpowiedzi na zapytanie skierowane przez Polski Związek Firm Deweloperskich. Tymczasem przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy było objęcie wnioskiem wyłącznie części dz. nr [...]oraz to, że pozostała część tej działki jest gruntem leśnym. Skarżąca zauważyła ponadto, że obszar dz. nr [...]stanowiący użytek leśny, określony jest na mapach ewidencyjnych wyraźną granicą (konturem), co umożliwia jego jednoznaczne wyłączenie z terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (mapa klasy gruntów w aktach sprawy). Użytek leśny na dz. nr [...]obejmuje przy tym zaledwie ok. 4% jej powierzchni całkowitej, podczas gdy jej pozostała część - 96% mogłaby zostać przeznaczona pod zabudowę. Zdaniem skarżącej, w stanie faktycznym sprawy decyzja o warunkach zabudowy powinna zostać wydana w odniesieniu do części ww. działki, a odmowa jej wydania jest niezgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta z 18 stycznia 2022 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, z garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną na m.in. na działkach: nr [...], nr [...] i część dz. nr [...]z obrębu [...] (pod kubaturę).
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy decyzja o warunkach zabudowy może odnosić się jedynie do całej działki (lub kilku działek) o określonym numerze ewidencyjnym, czy też może dotyczyć części działki (działek) określonej przez wnioskodawcę, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, dostrzegając rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałe na tym tle, opowiada się za stanowiskiem, zgodnie z którym w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji, tym bardziej, gdy konieczność takiego określenia terenu inwestycji wynika ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy. Te szczególne uwarunkowania to m.in.: uwarunkowania normatywne, kiedy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego, czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 177/18, 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 270/21, 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1351/21, 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 603/21, 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1212/19; https://cbois.nsa.gov.pl); uwarunkowania wynikające z ochrony gruntów rolnych i leśnych, kiedy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek części działki ewidencyjnej nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część jest wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1634/16, 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19, 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2976/20; https://cbois.nsa.gov.pl); uwarunkowania urbanistyczne, kiedy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy, przykładowo, kiedy ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu stanowiącego fragment zabudowanej już działki ewidencyjnej. Przyjęcie natomiast restrykcyjnej zasady, że teren = działka ewidencyjna prowadziłoby do jej obejścia poprzez wydzielanie mniejszych działek w trybie art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899) przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1082/21; https://cbois.nsa.gov.pl). Tym samym Sąd nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego przez organy orzekające w niniejszej sprawie, które to zupełnie pominęły okoliczność, że planowana w niniejszej sprawie inwestycja miałaby objąć dz. nr [...], która jedynie w ok. 4% jej powierzchni całkowitej stanowi użytek leśny, podczas gdy pozostała jej część, tj. ok. 96% mogłaby zostać przeznaczona pod zabudowę.
Na poparcie powyższego stanowiska wskazać dodatkowo należy, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w związku z art. 64 ust. 1) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Natomiast w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W przepisach tych jest więc mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka".
Taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczyć może późniejsza nowelizacja art. 61 u.p.z.p., która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. Polega na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu". Ponadto warte uwagi jest również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2399). Na jego mocy uchylono § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: "na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 wyrazy "frontu działki" zastąpiono wyrazami: "frontu terenu". Sąd administracyjny orzeka wprawdzie według stanu prawnego na dzień wydania spornej decyzji, zatem cytowane wyżej przepisy nie znajdą bezpośredniego zastosowania w sprawie. Pozwalają jednak na ustalenie kierunku wykładni, który będzie zgodny z wolą ustawodawcy. Skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza to, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 712/21; https://cbois.nsa.gov.pl).
Konkludując wskazać należy, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która w niewielkiej części stanowi grunt leśny, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi, że w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy.
Na uwzględnienie zasługują w związku z tym zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organu obu instancji art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji ustali, jakie są granice terenu objętego wnioskiem i na tej podstawie rozważy możliwość ustalenia warunków zabudowy dla określonej przez skarżącego części dz. nr [...]i dz. nr [...], nr [...] (pod kubaturę).
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), na które to koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w wysokości 480 zł, wpis od skargi w wysokości 500 zł oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.