VII SA/Wa 207/21

VII SA/Wa 207/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska /sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Wojciech Sawczuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2229/21 - Wyrok NSA z 2022-12-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 53 ust.4 pkt 8 i ust. 5c, art. 59 ust.1, art.61 ust. 1 pkt 1, 2,4 art 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§ 3, 5,9 ust. 3
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi M.I. i J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. I. i J. K. od decyzji Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] września 2018 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części mieszkalnej budynku mieszkalno-usługowego z przeznaczeniem na cele usługowe (przedszkole, żłobek) wraz z jego rozbudową na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej w [...] przy ul. [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 28 grudnia 2017 r. "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła wniosek, uzupełniony w dniu 8 lutego 2018 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części mieszkalnej budynku mieszkalno-usługowego z przeznaczeniem na cele usługowe (przedszkole, żłobek) wraz z jego rozbudową na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej w [...] przy ul. [...].
Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2018 r. Burmistrz Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał, iż na terenie inwestycji planowana jest zabudowa usługowa (usługi oświaty i wychowania), gdyż inwestor przewiduje zmianę sposobu użytkowania części mieszkalnej budynku mieszkalno-usługowego z przeznaczeniem na cele usługowe (przedszkole, żłobek) wraz z jego rozbudowę. Organ ustalił następujące warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (na podstawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. nr 164, poz. 1588): funkcja terenu - zabudowa usługowa i mieszkaniowo-usługowa, projektowaną zabudowę należy w sposób harmonijny wpisać w otoczenie - miejscową architekturę, kompozycję urbanistyczną i zieleń. Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały ustalone na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do pow. działki - max. 19,27 %, wskaźnik powierzchni biologiczni czynnej - min. 60% powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej - 20,37 m z możliwością zastosowania do 20% tolerancji, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu - max. 4,0 m p.p.t., geometria dachu nad częścią stanowiącą rozbudowę: dwu- lub wielospadowy o równych spadkach przeciwległych połaci dachowych - 30-45° i wysokości głównej kalenicy dachu - max. 7,5 m p.p.t., kierunek głównej kalenicy dachu równoległy lub prostopadły do frontu działki, dopuszcza się nad częścią stanowiącą rozbudowę dach płaski o spadkach do 5°, max. wysokość dachu płaskiego - 4,5 m p.p.t. W punkcie 5.12. decyzji organ wskazał, iż przedmiotowa działka znajduje się w strefie ochrony urbanistycznej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia na terenie tym zakazuje się likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. W pkt 6 decyzji organ wskazał, że teren będzie miał zapewniony dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...] oraz ul. [...] poprzez ul. [...], z której nieruchomość posiada istniejący zjazd publiczny. Należy zapewnić miejsca parkingowe na działce według wskaźnika 3-5/10 zatrudnionych oraz 20/100 dzieci (pismo z dnia 28 lutego 1996 r. [...] Wydziału Komunikacji Urzędu Wojewódzkiego w [...]).
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż dla przedmiotowego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] uchwalony uchwałą z dnia [...] listopada 1994 r. utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Wnioskowana inwestycja nie stanowi celu publicznego określonego w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r, poz. 121 ze zm.). Po dokonaniu analizy urbanistycznej terenu zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) stwierdzono możliwość wydania decyzji. Warunki zabudowy ustalono zgodnie z art. 54 na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, określając wymagania dotyczące nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu według istniejącego zagospodarowania działek sąsiednich na podstawie analizy urbanistycznej wykonanej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Działka posiada dojazd do drogi publicznej. Istniejące w pobliżu i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zabudowy.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. I. i J. K., którzy byli stronami tego postępowania, zarzucając, iż zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym działka objęta wnioskiem znajduje się w terenach przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a ponadto zawyżono powierzchnię zabudowy i zaniżono powierzchnię biologicznie czynną, nie wzięto pod uwagę kwestii położenia działki w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu oraz tego, że działka jest leśna i znajduje się na niej stanowisko archeologiczne. Strony zarzuciły, iż w decyzji dopuszczono dobudowę do istniejącego budynku pawilonu z dachem o spadku 5 stopni, co ich zdaniem, prowadzi do dalszej degradacji i urbanistycznej okolicy, mieszania funkcji mieszkalnej z uciążliwymi usługami i spadku wartości nieruchomości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a konkretnie z treścią art. 61 ust. 1-5 ustawy określającym pozytywne przesłanki wydania takiej decyzji.
Organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wskazując, iż wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ dodał, iż przyjęta przez ustawodawcę zasada kontynuacji funkcji winna być rozumiana szeroko i nie może być traktowana jako zasada opierająca się na bezwzględnym "podobieństwie" w zakresie funkcji i charakterystyki do istniejącej zabudowy. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wytyczył obszar analizowany oraz dokonał analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji, dokonując analizy brał pod uwagę nie tylko działki bezpośrednio sąsiadujące z działkami, na których planowana była inwestycja, ale także inne działki znajdujące się w wytyczonym obszarze analizowanym. W części tekstowej analizy wskazano, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca i bliźniacza oraz mieszkaniowo-usługowa i usługi (w tym materialne: handlu gastronomii, obsługi komunikacyjnej i transportu; usługi niematerialne - kultu religijnego).
Kolegium wskazało, iż - w myśl § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla analizowanego obszaru. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni albo terenu działki, jeżeli wynika to z analizy. Dla działek zabudowanych zabudową usługową lub mieszkaniowo-usługową, znajdujących się w obszarze analizowanym, średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 19,27%. Przy czym, na działkach ew. nr [...] wynosi on 45 %, na działkach ew. nr [...] wynosi 30 %. Przepis § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia pozwala na wyznaczenie wskaźnika zabudowy z odstępstwem od średniego wskaźnika zabudowy, a nie z przekroczeniem maksymalnego wskaźnika zabudowy.
W ocenie Kolegium, ustalenie parametrów planowanej inwestycji nastąpiło zgodne z przepisami powołanego rozporządzenia. Analiza powyższa, w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek, określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestycja spełnia też pozostałe warunki określone w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl art. 60 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Jak wskazano w art. 53 ust. 4 pkt 2 decyzję wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zatem ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, wyrażona w tym ostatecznym postanowieniu, z przepisami wchodzącymi w zakres tego uzgodnienia, jest wiążąca w sprawie.
Kolegium podkreśliło, iż organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwolenie na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki. Normy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostały bowiem wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, mają więc zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego. Zgodność z nimi nie jest zatem wymagana na etapie ustalania przeznaczenia terenu, czy określenia sposobów zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014 r., II OSK 95/13, wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., II OSK 2151/12, z dnia 8 listopada 2013 r., II OSK 1302/12; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r., II OSK 267/11). Zatem organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie są właściwe do rozpoznania kwestii dotyczącej szerokości drogi, bowiem zarzuty, w tym zakresie, zostaną rozpoznane na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę.
Organ podkreślił, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art 64 ust. 1 ustawy) może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie są właściwe do rozpoznania zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania w sąsiednim budynku z powodu ograniczenia dostępu do światła czy hałasu.
W odniesieniu do zarzutu odwołania, Kolegium podkreśliło, że - zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - studium nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie może stanowić podstawy do wydania decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. I. i J. K., zaskarżając ją w całości i zarzucając organowi:
a) nierozpoznanie rzetelnie przez Kolegium merytorycznie odwołania od decyzji Burmistrza Gminy [...],
b) brak w uzasadnieniu decyzji ustosunkowania się do argumentacji odwołujących się.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi wskazali, iż w decyzji Kolegium brak jest odniesienia do wykonania błędnej analizy urbanistycznej, której wyniki są naciągnięte i dopasowane do oczekiwań wnioskodawcy. Skarżący podnieśli, że:
1. W granicach obszaru analizowanego znalazły się działki na terenie zdegradowanym urbanistycznie, znajdującym się po północnej stronie drogi wojewódzkiej nr [...], które nie mają nic wspólnego terenem - dzielnicą willową znajdującą się po południowej stronie drogi zamieszkałą przez ok. 400 osób.
2. Na drodze nr [...] przebiega granica [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i działka inwestora znajduje się w jego obszarze.
3. Nie wzięto pod uwagę zapisów Studium zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r.
4. Nie wzięto pod uwagę, że w/w działka jest działką leśną ze stanowiskiem archeologicznym.
Na skutek tych działań zawyżona została powierzchnia zabudowy a zaniżona powierzchnia biologicznie czynna. Dopuszczono dobudowę do istniejącego budynku pawilonu o powierzchni równej obecnemu parterowi budynku - 200 m2 z dachem o spadku 5 stopni, co zaowocuje budową potworka architektonicznego. Nie została zachowana zasada dobrego sąsiedztwa, według której głównym warunkiem dopuszczenia do realizacji danej inwestycji w ramach dobrego sąsiedztwa jest to, by budynki czy usługi nie miały uciążliwego charakteru. Zmiana sposobu użytkowania i rozbudowa budynku pozwala na zbudowanie dużego przedszkola, nie odpowiadającego skalą okolicznej zabudowie. Obiekt ten będzie miał ponadlokalny charakter. Nie jest to inwestycja publiczna, lecz prywatna inwestycja biznesowa, (przedszkole jest płatne). Decyzja prowadzi do dalszej degradacji urbanistycznej okolicy, mieszania funkcji mieszkalnej z uciążliwymi usługami, spadkiem wartości i sąsiednich nieruchomości przez wzmożonego ruchu samochodowego i emisji hałasu.
W ocenie skarżących, również szerokość ulicy [...], jak i jej stan techniczny powodują, że w/w działka nie nadaje się na tego typu inwestycję. Ulica ta, o szer. ok. 4.5 m, nie jest przystosowana do takiego ruchu. Jest to droga gruntowa, zbyt wąska, by się na niej wyminąć lub parkować.
Skarżący podkreślili, że wniosek o rozbudowę przedszkola jest też złamaniem umowy jaka została zawarta z inwestorem przed wyrażeniem przez nich zgody na powstanie kameralnego przedszkola.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla ustalenia warunków zabudowy wymagane jest spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy, w szczególności ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). W ocenie Sądu, warunki przewidziane w tym przepisie zostały w tej spawie spełnione. W skardze podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przez organ zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy) poprzez ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części mieszkalnej budynku mieszkalno-usługowego oraz jego rozbudowy z przeznaczeniem na cele usługowe (przedszkole, żłobek). W ocenie skarżących, tego rodzaju usługi w związku z powiększeniem budynku i zwiększeniem liczby dzieci będą miały bardzo uciążliwy charakter dla nieruchomości sąsiednich. Jest to inwestycja, która nie odpowiada skalą okolicznej zabudowie mieszkaniowej. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, unormowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg kontynuacji funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Wynikająca z tego przepisu ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (zob. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 305/12). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2021 r., II OSK 2385/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że funkcja oświatowa i funkcja usług związanych z opieką nad dziećmi jest powiązana z funkcją mieszkaniową i ma uzupełniający charakter w stosunku do funkcji mieszkaniowej. Rozmiar inwestycji i związana z tym skala tych usług nie może mieć decydującego znaczenia dla przyjęcia, iż kontynuacja funkcji mieszkaniowej (uzupełnionej funkcją usług oświatowych) na danym terenie została zachowana. Dodać należy, iż - wbrew twierdzeniom skarżących - na terenie objętym analizą urbanistyczną występuje również funkcja usługowa i mieszkaniowo-usługowa (usługi handlu, gastronomii, obsługi komunikacji i środków transportu, usługi kultu religijnego i zamieszkania zbiorowego), zatem nie można uznać, że funkcja przewidziana dla planowanej inwestycji będzie w znacznym stopniu odbiegała od istniejącej funkcji tego terenu.
W odniesieniu do twierdzeń skarżących dotyczących uciążliwości planowanych usług przedszkolnych, wskazać należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "usług uciążliwych". W praktyce pojęcie to jest najczęściej utożsamiane z definicją przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.). Przedmiotowa inwestycja nie była zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), które obowiązywało do 10 października 2019 r., a więc w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, ani do przedsięwzięć tego typu, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), które obowiązywało w dacie wydania decyzji przez organ II instancji. Planowane usługi nie stanowią więc usług uciążliwych w sensie prawnym. Uciążliwość faktyczna tego typu inwestycji związana m.in. z potencjalnym hałasem nie stanowi podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dodać należy, iż w punkcie [...] decyzji o warunkach zabudowy wskazano, iż ponadnormatywne oddziaływanie inwestycji nie może wykraczać poza teren działki własnej, pogarszać użytkowania lub ograniczać zainwestowania na działkach sąsiednich.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących ustalenia warunków zabudowy w oparciu o błędną analizę urbanistyczną, wskazać należy, iż zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W tej sprawie analiza taka została przeprowadzona przez uprawnionego urbanistę. Wynika z niej, że front działki od strony ul. [...] ma szerokość 60 m, a więc obszar analizowany wyznaczono w odległości 200 m od granic działki objętej wnioskiem. Takie wyznaczenie obszaru analizowanego jest zgodne z § 3 ust. 2 rozporządzenia, gdyż w przepisie tym jest mowa o "odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki", w tym wypadku minimalna odległość wynosiłaby 180 m. Przyjęcie nieco większego obszaru (o 20 m) w odległości 200 m zostało racjonalnie uzasadnione przez autora analizy, który wskazał, iż tak określony obszar uwzględnia specyfikę zagospodarowania poszczególnych działek w zakresie funkcji i rodzaju (zabudowa usługowa lub zabudowa zawierająca funkcję usługową), a także specyfikę zagospodarowania i użytkowania terenów w postaci powierzchni zabudowanych i powierzchni biologicznie czynnych. W tej sprawie analizie pod kątem ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu poddano działki znajdujące się w obszarze analizowanym zabudowane zabudową mieszkaniowo-usługową oraz zabudową usługową, tworzącą zespół takiej zabudowy skupiony przy ul. [...] i ul. [...] z uwagi na wnioskowaną funkcję usługową planowanej inwestycji. Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że analizie poddano również działki o funkcji usługowej znajdujące się po północnej stronie ul. [...], chociaż ta część terenu nie tworzy urbanistycznej całości ze znajdującym się po południowej stronie tej ulicy osiedlem domów jednorodzinnych. Działki te znajdują się w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, zatem nie mogły one zostać pominięte przy sporządzaniu przedmiotowej analizy, tylko z tego względu, że obszar analizowany rozdziela droga. Brak jest uzasadnionych podstaw do pominięcia tych działek, zwłaszcza w aspekcie możliwej kontynuacji funkcji występujących na tym terenie.
W ocenie skarżących, uwzględnienie tych działek w analizie powoduje zawyżenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz zaniżenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyliczony w analizie urbanistycznej - zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia - wynosi na 19,27 % i taki wskaźnik przyjęto w decyzji o warunkach zabudowy. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalono w decyzji w wysokości min. 60 % powierzchni działki. Z tabeli przedstawionej w analizie wynika, że dla działek znajdujących się po północnej stronie ul. [...] (działki nr [...]) wskaźnik ten wynosi średnio 23,3 %. Nie jest to wskaźnik znacznie przewyższający wskaźnik ustalony w decyzji o warunkach zabudowy, zwłaszcza, że po południowej stronie drogi w niewielkiej odległości od terenu inwestycji znajdują się działki nr [...] (tworzące jedną nieruchomość), na których wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 45%. Nie można więc zgodzić się z zarzutem skarżących, iż organ, ustalając warunki zabudowy w zakresie tych wskaźników, oparł się na błędnie sporządzonej analizie urbanistycznej.
Odnośnie do zarzutu skargi dotyczącego rozbudowy budynku na działce nr [...] o pawilon o powierzchni ok. 200 m2 z dachem o spadku 5 stopni, który będzie stanowił nieestetyczny obiekt architektoniczny, podkreślić należy, że na tym etapie procesu inwestycyjnego organ określa jedynie jakie warunki zabudowy powinny być zachowane dla danej inwestycji przy sporządzaniu projektu budowlanego. Co do planowanych parametrów i charakterystyki obiektu organ jest co do zasady związany wnioskiem inwestora. Jak wskazano w części tekstowej analizy, w związku z tym, że zamierzenie inwestycyjne polegać ma na rozbudowie budynku tylko w poziomie parteru zasadne jest zastosowanie dachu płaskiego o spadkach do 5 stopni lub dachu wielospadowego o spadkach 30-45 stopni. Organ w decyzji o warunkach zabudowy uznał, że realizacja obu tych rodzajów dachów jest dopuszczalna. Rozwiązanie to należy uznać za racjonalne i uzasadnione wynikami analizy, treścią wniosku oraz charakterystyką planowanego obiektu.
W ocenie Sądu, przeprowadzona analiza urbanistyczna spełnia wszystkie wymagania przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Sąd dostrzegł jedynie, że zarówno załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy, jak i załącznik graficzny do analizy urbanistycznej zostały sporządzone na kserokopii fragmentu kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego załączonej do wniosku przez inwestora. Zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000), w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. W ocenie Sądu, uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ z porównania znajdujących się w aktach sprawy dwóch kopii map załączonych do wniosku oraz fragmentów tych map, stanowiących załączniki graficzne do analizy oraz do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że są to te same mapy, tylko ich rozmiar został pomniejszony dla celów sporządzenia analizy - do obszaru analizowanego oraz dla celów sporządzenia części graficznej decyzji – do terenu, którego dotyczy decyzja i terenów sąsiednich.
W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących zgodności inwestycji z przepisami szczególnymi, w tym przepisami o ochronie przyrody, zgodzić się należy z twierdzeniem skarżących, że teren inwestycji znajduje się na obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, iż przedmiotowa działka znajduje się w strefie ochrony urbanistycznej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu wprowadzonego rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Organ wskazał, iż zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia na tym terenie zakazuje się likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Dodać należy, iż Burmistrz Gminy [...] pismem z dnia 26 czerwca 2018 r. zwrócił się o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. Pismo to wpłynęło do organu uzgadniającego w dniu 2 lipca 2018 r., lecz organ ten nie udzielił odpowiedzi. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 60 ust. 1a tej ustawy do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się art. 53 ust. 5b i 5c. Zgodnie z art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Skoro Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nie wyraził swojego stanowiska w tej sprawie w ustawowym terminie, to uznać należy, że decyzja ta została przez ten organ uzgodniona w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy), zatem również w odniesieniu do [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (jako jednej z form ochrony przyrody przewidzianej w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – Dz. U. z 2018 r., poz. 142), na terenie którego znajduje się działka inwestora. Fakt, iż sporna inwestycja znajduje się na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu nie oznacza, że nie może ona zostać zrealizowana, gdyż przepisy szczególne rozporządzenia o utworzeniu tego obszaru żadnych ograniczeń, jeżeli chodzi o możliwość zabudowy tego terenu, nie przewidują.
Nieuzasadniony jest również zarzut skargi dotyczący tego, że działka inwestycyjna "jest działką leśną ze stanowiskiem archeologicznym". Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1) został w tej sprawie zachowany albowiem działka nr [...] nie jest działką rolną ani leśną, jest wyłączona z klasyfikacji gleboznawczej, a więc nie jest wymagana zgoda na zmianę jej przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Z analizy urbanistycznej oraz wypisu z rejestru gruntów wynika, że grunty na tej działce to użytki "B", czyli tereny mieszkaniowe. Natomiast, jeżeli chodzi o zgodność tej inwestycji z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm.), to w tym zakresie - postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. - [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy, wskazując, że działka znajduje się na terenie nie objętym ochroną konserwatorską, pozbawionym obiektów zabytkowych oraz na przedmiotowym terenie nie występują stanowiska archeologiczne. Wprawdzie w części tekstowej analizy wskazano, iż na terenie tym znajdują się stanowiska archeologiczne, lecz w tym zakresie przesądzające jest stanowisko właściwego organu uzgadniającego, które jest wiążące dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie podkreśla się, że postanowienie uzgadniające organu konserwatorskiego ma charakter stanowczy i wiążący, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie ma kompetencji do weryfikacji merytorycznej treści tego postanowienia, szczególnie w zakresie, w jakim stanowisko organu współdziałającego jest konsekwencją realizacji kompetencji uznaniowych lub ocen bazujących na specjalistycznej wiedzy i doświadczeniu tego organu (wyrok NSA z 17 stycznia 2020 r., II OSK 534/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nietrafny jest zarzut skargi dotyczący braku zgodności zaskarżonej decyzji ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z 2000 r., w którym teren tej inwestycji został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie ma obowiązku badania jej zgodności ze studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy), jest to akt określający politykę przestrzenną gminy. Kwestia naruszenia ustaleń studium jest badana przy uchwalaniu planu miejscowego (art. 20 ust. 1 ustawy), lecz nie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Wynika to ze zróżnicowania charakteru prawnych form gospodarowania przestrzenią. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowy instrument prawny gospodarki przestrzennej gminy, gdyż przy jego uchwalaniu gmina dysponuje władztwem planistycznym i ma możliwość przeznaczenia terenów i określenia warunków ich zagospodarowania zgodnie z prowadzoną polityką przestrzenną. Dopiero w przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy). W tego rodzaju decyzji (o warunkach zabudowy albo o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) organ gminy nie stanowi o przeznaczeniu danego terenu, lecz konkretyzuje jedynie warunki zagospodarowania i zabudowy terenu wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. W związku z tym przy ustalaniu warunków zabudowy organ jest związany jedynie przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a nie aktem polityki przestrzennej gminy jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W tej sprawie organy obu instancji prawidłowo uznały, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co stanowiło przesłankę do ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia inwestycyjnego.
Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skarżących dotyczące szerokości i stanu technicznego drogi - ul. [...], co ich zdaniem uniemożliwia realizację przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe gdy teren ma dostęp do drogi publicznej. Przez "dostęp do drogi publicznej: należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Na etapie ustalenia warunków zabudowy organ bada jedynie czy teren ma dostęp do drogi publicznej, a nie jakie są parametry techniczne tej drogi. W tej sprawie ustalono, że teren będzie miał zapewniony dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...] oraz ul. [...] poprzez ul. [...], z której nieruchomość posiada istniejący zjazd publiczny. W tym zakresie należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie są właściwe do rozpoznania kwestii dotyczących szerokości drogi, bowiem zarzuty w tym zakresie powinny być rozpoznane - na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w postępowaniu prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany.
Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.
Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).