VII SA/WA 2068/21

VII SA/Wa 2068/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Joanna Gierak-Podsiadły
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1816/22 - Postanowienie NSA z 2024-02-13
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 1 ust. 2 pkt 6 art. 15 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2022 r. sprawy ze skargi (...) na uchwałę Rady Miasta (...) z dnia (...) maja 2018 r. nr (...) w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów (...) oddala skargę
Uzasadnienie
[...] Spółka Jawna - w oparciu o art. 101 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 poz. 994,1000) – wniosła skargę na uchwałę Rady m. [...] z [...] maja 2018 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów [...] część I - [...] (dalej plan) wskazując, że sprzecznie z prawem i z naruszeniem interesu prawnego skarżącej określono przeznaczenie działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] w Dzielnicy [...] (odpowiednio KW: [...],[...],[...],[...],[...],[...]) zarzuciła naruszenie:
1. art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 7 i pkt 12, art. 6 ust. 1-2, art. 65 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1960 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm. dalej k.c.) w zw. z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w procedurze planistycznej decyzji Prezydenta m. [...] z [...] marca 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków biurowo-usługowych (usługi medyczne, gastronomii i handlu) z garażem podziemnym, infrastrukturą i układem komunikacyjnym (dz. ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i część działki nr [...] z obr. [...]) pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w [...] oraz nadużycie władztwa planistycznego i konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych;
2. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i dowolność wprowadzenia ww. zapisów bez uzasadnienia dla zmiany sposobu korzystania z nieruchomości istotnie ograniczające prawo własności;
3. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezgodność ze studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego m. [...] (dalej studium) poprzez wyłączenie z obszaru "usług" (U.12), na którym m.in. leżą ww. nieruchomości, kilku nieruchomości skarżącej, które ostatecznie przeznaczono pod "usługi publiczne" (UP), podczas gdy w studium (rys. 14) "usługi publiczne" przewidziano na innych terenach: UA - usług administracji, UN - usług nauki, UZ - usług zdrowia, czy UK - usług kultury.
Skarżąca wniosła o: stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 21 ust. 7 i odpowiednio załącznika graficznego, w części w jakiej ustala dla działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obr. [...] w Dzielnicy [...] przeznaczenie o symbolu K2.6 "UP" oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że plan określił dla ww. obszaru przeznaczenie - K2.6 UP - usługi publiczne. Stosownie do § 4 ust. 7 planu dla terenów usług publicznych - UP określono: 1) przeznaczenie podstawowe: usługi publiczne z zakresu: oświaty, w tym szkoły, przedszkola, żłobki i kluby dziecięce, ochrony zdrowia (z wyjątkiem szpitali), pomocy społecznej, w tym placówki opiekuńczo- wychowawcze, kultury, sportu i rekreacji; 2) przeznaczenie dopuszczalne: zieleń urządzona; 3) zakaz lokalizowania funkcji innych niż określone w pkt. 1 i 2; zakaz nie dotyczy funkcji związanych z przeznaczeniem podstawowym, a niewymienionych w pkt. 2, o powierzchni nie przekraczającej 5% powierzchni użytkowej budynku; 4) w zakresie ochrony przed hałasem zaliczono do terenów przeznaczonych pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży; 5) zaliczono do terenów przeznaczonych pod inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym.
Według skarżącej ww. zapisy niezasadnie ograniczyły jej uprawnienia do korzystania z nieruchomości. Organ nie przeprowadził analiz statusu faktycznego i prawnego nieruchomości, przez co arbitralnie, bez ważenia interesów (prywatnego i publicznego), zmienił przeznaczenie tego terenu. Podała, że nieruchomości objęte symbolem UP były sukcesywnie, w latach 2000 - 2008, nabywane przez J. M. Działki nr ew. [...],[...],[...] i [...] w dniu nabycia, znajdowały się, zgodnie z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego m. [...] - uchwałą nr [...] Rady m. [...] z [...] września 1992 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] października 1992 r. Nr [...], poz. [...]), na obszarze MU-18 – tj. funkcji mieszkaniowo- usługowej. Działki nr ew. [...] i [...] nie były objęte planem. Następnie wydano decyzję pozwalającą na budowę dwóch budynków biurowo-usługowych (usługi medyczne, gastronomii i handlu) z infrastrukturą techniczną, a więc skarżąca jest legitymowana do złożenia skargi wobec naruszenia jej interesu prawnego.
Strona wskazała, że inwestycja objęta ww. decyzją jest niezgodna z obecnym planem przewidującym jedynie usługi publiczne i tylko dotyczące oświaty, w tym szkoły, przedszkola, żłobki, kluby dziecięce, ochrony zdrowia (bez szpitali), pomocy społecznej, w tym opiekuńczo- wychowawcze, kultury, sportu i rekreacji. Gmina nie dochowała zatem norm konstytucyjnych w zakresie prawa własności. Zgodnie bowiem z art. 21 Konstytucji RP i art. 140 k.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony przepisami szczególnymi. Art. 64 ust. 3 zaś stanowi, że własność może być ograniczona, ale jedynie w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, czyli zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja planu w sferę własności musi być zatem racjonalna i proporcjonalna do celów, dla których ustanowiono ograniczenia. Przepisami o randze ustawowej, zezwalającymi na ograniczenie prawa własności są m.in. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniająca gminy do uchwalania aktów planistycznych. Kluczowe jest zatem rozważenie, czy takie ograniczenie jest dopuszczalne w świetle przepisów ww. ustawy i innych ustaw, w tym art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Dalej skarżąca przytoczyła art. 3 ust. 1 u.p.z.p. podnosząc, że jest on podstawą tzw. władztwa planistycznego gminy. Niejednokrotnie w toku uchwalania studium i planów dochodzi do kolizji interesów publicznego i prywatnego. Rolą gminy jest ich rozstrzyganie poprzez wyważenie interesu właścicieli nieruchomości i interesu publicznego. W orzecznictwie przyjmuje się, że zachowanie balansu między wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza prymat interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie.
Skarżąca podkreśliła, że nie neguje prawa gminy do ingerencji w prawo własności, jednak bez naruszania zasady proporcjonalności. W tej sprawie przekroczono władztwo planistyczne. Organom gminy wprawdzie przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, niemniej na mocy art. 21 Konstytucji RP ochrona własności jest jedną z zasad ustroju gospodarczego RP, a na mocy art. 64 Konstytucji RP również jednym z podstawowych praw ekonomicznych. Podstawowe znaczenie ma art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – zasada proporcjonalności, tj. zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ograniczenia prawa własności skarżącej na rzecz interesu publicznego w zakresie symbolu UP, mogło być dokonane bez naruszenia prawa wyłącznie wtedy, gdyby nie było innego rozwiązania. Władztwo planistyczne gminy posłużyło natomiast do arbitralnej, nieograniczonej decyzji o prymacie interesu publicznego nad prywatnym, co jest niedopuszczalne, gdyż zgodnie z ww. przepisami, konieczne jest uwzględnienie prawa własności, w tym z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. Na poparcie ww. argumentacji skarżąca przytoczyła orzecznictwo NSA i ponownie wskazała, że interes prywatny, w toku procedury planistycznej, nie został w sposób należyty wyważony. Rada m. [...] nie wykazała podstaw do ingerencji w stan prawny i faktyczny ukształtowany na jej działkach. Nie rozważyła, że skarżąca miała prawo do korzystania z ww. działek na mocy pozwolenia na budowę. Nie wykazała też, że ważyła interesy- publiczne i prywatne- uwzględniając aspekty proporcjonalnej ingerencji w prawo własności.
Podniosła, że organ winien uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny terenu. Z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień jego przekazania do opiniowania i uzgodnienia. Wadliwe jest zatem wprowadzenie na działkach skarżącej zakazu zabudowy biurowo-usługowej przy pozostającej w obrocie decyzji zezwalającej właśnie na taką budowę. Strona wskazała na wyrok NSA z 30 października 2014 r., sygn. II OSK 922/13, zgodnie z którym określenie w pozwoleniu na budowę warunków realizacji budowy na podstawie warunków wynikających z dotychczasowego stanu prawnego otoczenia tej budowy, stanowi nabytą wartość prawną, która przez wprowadzenie nowych rozwiązań planistycznych, czyli ustanowienie nowego prawa powszechnie obowiązującego, godzi w istotę nabytych praw. Organ nie mógł zatem go znieść - bez szczegółowego uzasadnienia i wyważenia interesu inwestora i publicznego.
W ocenie strony, naruszono też art. 9 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wobec niezgodności ze studium poprzez wyłączenie z jednolitego obszaru "usług" (U.12) i przeznaczenie jedynie pod "usługi publiczne" (UP). Zgodnie zaś z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W studium (rys. 14) "usługi publiczne" przewidziano na innych terenach, które oznaczono: UA - usług administracji, UN - usług nauki, UZ - usług zdrowia czy UK - usług kultury. Dalej strona obszernie przytoczyła orzeczenia NSA wskazujące m.in., że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do planu, ale nie mogą być też ze sobą sprzeczne. Skoro, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach władztwa planistycznego, może zmienić w planie dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych w studium. Inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy jest ono całkowicie odmienne.
W odpowiedzi na skargę Rada m. [...] wniosła o jej oddalenie i przeprowadzenie dowodu z: postanowienia PINB z [...].07.2020 r. nr [...] oraz z [...].05.2021 r. nr [...] na okoliczność wstrzymania robót prowadzonych na podstawie decyzji z [...].03.2011 r. z istotnymi odstępstwami i nałożenia obowiązku złożenia projektu budowlanego zamiennego, co skutkowało wniesieniem skargi w celu wyeliminowania ww. zapisu planu dotyczącego nieruchomości skarżącego, na których prowadzi on inwestycję z uwagi na fakt, że wszczęcie tego postępowania było skutkiem nieposzanowania pozwolenia na budowę.
Organ podniósł, że zgodnie z § 10 ust 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu. Zdaniem organu, decyzja o pozwoleniu na budowę sporządzana na podstawie przepisów odrębnych tj. ustawy prawo budowlane i przepisów do niej wykonawczych jest właśnie takim materiałem, a nie materiałem sporządzanym na potrzeby projektu planu miejscowego, o którym mowa w § 10 ust 1 tego rozporządzenia.
Do projektu planu przystąpiono uchwałą Nr [...] z [...] listopada 2008 r. Adresatem ww. decyzji o pozwoleniu na budowę był A. M., a następnie skarżąca. Wydano ją [...] marca 2011 r., a więc dwa i pół roku po podjęciu uchwały inicjującej, więc organ nie miał obowiązku jej uwzględnienia, chyba, że skarżący lub jego poprzednik prawny wystosował do projektu planu uwagi/ wnioski.
Projekt planu wyłożono do publicznego wglądu od 16.09.2013 r. do 13.10.2013 r. Działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] przeznaczono na przeważającym obszarze pod usługi publiczne (K2.6 UP), a działki nr [...],[...], a działki A. M., nieobjęte skargą, pod poszerzenie drogi (1KDG) i usługi (K2.8U). Skarżący, ani inne osoby nie złożyli wniosków/uwag do projektu planu. Organ uwzględniając prawo własności zgodnie z art. 1 ust 1 pkt 7 upzp wyważał zatem interes publiczny z interesem prywatnym. Wybór działek nastąpił z poszanowaniem: stanu zagospodarowania - spośród działek niezainwestowanych; zasad minimalizacji transportochłonności układu przestrzennego - poprzez lokalizację usług w pobliżu dróg wyższych klas (o znacznym ruchu) i dostępem do linii kolejowej; walorów ekonomicznych przestrzeni - poprzez wykorzystanie całych działek pod cele publiczne, a nie pozostawienie ich jako niebudowlane; potrzeb interesu publicznego - poprzez zapewnienie terenów pod usługi publiczne zaspokajające pierwszorzędne potrzeby mieszkańców; prawa własności - poprzez zapis terenu K2.6UP i 1KDG jako inwestycji celu publicznego co daje właścicielowi prawo do ubiegania się o wykup całego terenu po wejściu w życie planu; ładu przestrzennego - poprzez lokalizację usług publicznych w pobliżu kompleksu leśnego i centrum dzielnicowego.
Zapewniono też jawność i przejrzystość procedury, umożliwiono udział społeczeństwa, w którym skarżąca nie uczestniczyła godząc się więc na projekt planu i wyższość interesu publicznego. Działki skarżącej już w projekcie planu przeznaczono na cel publiczny, a właścicieli poinformowano, że po jego uchwaleniu będą mogli wystąpić o wykup tych terenów pod inwestycję celu publicznego lub samodzielnie realizować takie inwestycje. Takiego wniosku strona nie złożyła.
Właściciel ww. nieruchomości na dzień wyłożenia projektu planu i uchwalenia planu posiadał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która mogła być realizowana niezależnie od planu i nie podlegała wygaszeniu w dniu jego wejścia w życie, a odmiennie kształtującego przeznaczenie terenu niż decyzja o warunkach zabudowy. W przypadku niezgodności planu z pozwoleniem na budowę, plan nie uniemożliwi realizacji praw nabytych pozwoleniem na budowę (art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Stan niezgodności między pozwoleniem na budowę a planem ma tylko taki skutek, że wiąże stronę stan prawny wynikający z pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 17 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 1492/08). Jeżeli ustawodawca uregulował sytuację, w której uchwalono plan niezgodny z pozwoleniami na budowę, to pozwolenie na budowę nie ma charakteru wiążącego i przesądzającego o zapisach planu. Organ gminy powinien uwzględniać treść decyzji wydawanych w zakresie kształtowania zabudowy terenu, dla którego sporządzany jest plan miejscowy, ale nie oznacza to związania treścią tych decyzji co do ustaleń planu (wyrok WSA w Krakowie z 4 maja 2009 r. II SA/Kr 1214/08; WSA w Lublinie z 14 lutego 2019 r., II SA/Lu 900/18). Plan nie wpłynął zatem na możliwości realizacji inwestycji objętej ww. decyzją, gdyby była ona wykonywana zgodnie z prawem.
Podniósł następnie, że po przystąpieniu do sporządzania planu w ramach Raportu o stanie istniejącym z lipca 2009 r. przeprowadzono analizy charakteru zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu, które wskazały brak wyraźnie wykształconego centrum z usługami i infrastruktury społecznej (szkół podstawowych, gimnazjum) oraz placówek integrujących życie lokalne tj. domów kultury, świetlic dla dzieci, itp. Przeprowadzono też analizy dostępności do usług infrastruktury społecznej, z których wynikała konieczność ich wprowadzenia, co obrazuje fragment ww. Raportu. Przy ul. [...] znajdowała się jedynie niepubliczna szkoła podstawowa i gimnazjum. We wnioskach do dalszych prac planistycznych za konieczne uznano m.in.: uzupełnienie usług lokalnych; realizację usług społecznych (przedszkola, dom kultury, etc.); zaspokojenie potrzeb mieszkańców w zakresie infrastruktury społecznej i technicznej; wytworzenie warunków dla rozwoju lokalnej społeczności; wyznaczenie terenów pod realizację usług społecznych (szkoły, przedszkoli, etc.) oraz pod uzupełnienie programu usług podstawowych (szczególnie w lokalnych centrach i wzdłuż ważniejszych ulic).
Natomiast w studium na obszarach planowanego budownictwa mieszkaniowego należało zapewnić dla: przedszkoli teren - 0,92 m2 na jednego mieszkańca (m2/mk); szkół razem (razem tj. podstawowe, artystyczne, gimnazja, licea ogólnokształcące i specjalne, szkoły średnie techniczne i dla dorosłych) teren - 4,28 powierzchni terenu na mieszkańca, w tym dla: szkół podstawowych teren - 2 m2/mk; w promieniu dojścia pieszego do placówki nie przekraczającej odległości: przedszkola 800 m, szkoły podstawowe i gimnazja 800-1000 m, licea - 30-40 min. usług zdrowia i opieki społecznej razem, tj.: żłobki, przychodnie publiczne, domy opieki społecznej, szpitale, pogotowia noclegownie i działalność weterynaryjna, należy zapewnić teren - 2,32 m2/mk, w tym żłobków: 0,14 m2 /mk, placówek podstawowej służby zdrowia - 0,22 m2/mk w promieniu dojścia pieszego do placówek: żłobki-1000 m, placówki podstawowej służby zdrowia 1800 - 2000 m, domów i ośrodków kultury teren o wielkości. 0,1 m2/mk, bibliotek teren 0,08 m2/mk, w promieniu dojścia pieszego do placówek nie przekraczającej ok. 1000 m. Co do usług kultury stopnia dzielnicowego przyjęto- 2 m2 powierzchni terenu na jednego mieszkańca.
Uwzględniając raport i studium w pasie między ulicami [...] i [...] wyznaczono teren pod usługi, a na jedynych niezabudowanych działkach teren pod niezbędne dla osiedla usługi społeczne.
Organ podał, że uzyskał informację z PINB o realizacji budowy niezgodnie z decyzją z [...] marca 2011 r. wobec zmiany gabarytów budynków, wjazdu do garażu podziemnego, powierzchni zabudowy, kubatury i usytuowania obiektu, a więc odstępstwa istotne, na które inwestor winien uzyskać decyzję w trybie art. 36 a ust 1 Prawa budowlanego. PINB wstrzymał roboty i nałożył obowiązek złożenia projektu budowlanego zamiennego w terminie 5 miesięcy, który przedłużył do końca 2021 r. Spełnienie ww. obowiązku nie jest możliwe z uwagi przekroczenie tak decyzji, jak i planu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. obejmują kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta dotyczy skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.
Zaskarżona uchwała została podjęta [...] maja 2018 r., a więc procedurę jej zaskarżenia reguluje art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym po 1 czerwca 2017 r. (art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych – Dz.U. z 2017r. poz. 935). Przed wniesieniem skargi nie było zatem wymagane wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa.
Dokonując oceny interesu prawnego skarżącej do złożenia niniejszej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. W przepisie tym legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego, co oznacza, że legitymacja do wniesienia skargi przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać związek między zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także wykazać, że ze względu na istnienie tego związku uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r. II OSK 64/17). W okolicznościach tej sprawy zaznaczyć trzeba ponadto, że o naruszeniu interesu prawnego rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (zwykle ograniczenie bądź pozbawienie uprawnień lub nałożonych obowiązków). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru actio popularis. Do jej wniesienia nie uprawnia zatem sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Niezbędne jest wykazanie przez stronę, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej interes chroniony konkretnym przepisem prawa, bądź ukształtowany aktem stosowania prawa np. decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z 23 września 2021 r. sygn. II OSK 1399/21- CBOSA).
Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skarżąca jest bowiem właścicielem działek ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] w Dzielnicy [...], które na mocy zaskarżonej uchwały zostały przeznaczone wprawdzie również pod usługi – na obiekty o takim charakterze wydano skarżącej decyzję o pozwoleniu na budowę w dniu [...] marca 2011 r. (usługi medyczne, gastronomii i handlu) - niemniej wyłącznie o charakterze publicznym (K2.6 UP) dotyczące oświaty - szkół, przedszkoli, żłobków, klubów dziecięcych, ochrony zdrowia (bez szpitali), pomocy społecznej, w tym opiekuńczo- wychowawczych, kultury, sportu i rekreacji. Interes prawny skarżącej został zatem naruszony.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd podkreśla, że stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 lutego 2001 r. o sygn. akt K 27/00, OTK 2001/2/29 wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Nadanie gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Art. 4 ust. 1 u.p.z.p nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. Władztwo planistyczne gminy nie jest zatem nieograniczone, a jego granice wyznaczają konstytucyjnie chronione prawa, w tym prawo własności. Skoro rada gminy może ingerować w to prawo uchwalając plan miejscowy, to ingerencja ta musi uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Wkroczenie w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09). Zachowanie zasady proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego i nie stanowi jego nadużycia, tj., że gmina wprowadziła tylko konieczne ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności, proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb ingerencji w sferę praw i wolności (por. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r. II OSK 15/17). Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, a w jak najmniejszym naruszyć prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Takie stanowisko prezentuje też Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. p-ko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX – wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., II OSK 1410/16).
Dodać również trzeba, że w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca wymienił wartości, które winny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu. Są to m.in. wymagania: ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) wynikają z czynności mających na celu wartościowanie terenów pod względem oceny ich przydatności do różnych przeznaczeń, z uwzględnieniem efektywności inwestowania na danym terenie, wynikającej zaś z racjonalności i zasadności merytorycznej podjęcia określonej działalności inwestycyjnej na tle ukształtowanego stanu stosunków społecznych i gospodarczych na danym terenie. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.
W tej sprawie powyższe kryteria zostały spełnione. Wbrew zarzutom skargi, w toku procedury planistycznej przeprowadzono wymagane analizy, które potwierdziły niezbędność przeznaczenia terenu - na którym położone są działki skarżącej - na cele zabezpieczające w pierwszej kolejności interes społeczny. Po przystąpieniu do sporządzania planu w ramach Raportu o stanie istniejącym z lipca 2009 r. zbadano charakter zabudowy i sposób dotychczasowego zagospodarowania terenu, które wykazały ewidentne braki w zakresie szkół podstawowych, gimnazjów, domów kultury, świetlic dla dzieci. Przy ul. [...] znajdowała się tylko jedna niepubliczna szkoła podstawowa i gimnazjum. W konsekwencji w planie uwzględniono wnioski do dalszych prac planistycznych uznając za konieczne przeznaczenie omawianego terenu, w tym działek skarżącej, oprócz uzupełnienia usług lokalnych (podstawowych w centrach lokalnych i wzdłuż ważniejszych ulic) również na realizację usług społecznych (przedszkoli, szkół, domów kultury), z zachowaniem szczegółowych wskaźników terenowych określonych w studium.
Nie można było podzielić również zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wobec niezgodności planu ze studium poprzez wyłączenie z jednolitego obszaru "usług" (U.12), skoro w planie również przewidziano usługi, w tym o charakterze publicznym, uwzględniając potrzeby społeczności lokalnej. W pkt 2 pt. Funkcja obszaru – kategoria przeznaczenia terenu symbolu dla U.12 – tereny usług – studium ustala się priorytet dla lokalizowania usług z zakresu m.in.: obsługi imprez międzynarodowych, administracji, organizacji społecznych, ubezpieczeń kultury, nauki, szkolnictwa, handlu, oświaty, gastronomii, hotelarstwa, turystyki, sportu. Dopuszczając jednocześnie lokowanie m.in. niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej.
Należy w tym miejscu podkreślić, że - jak wskazuje się w orzecznictwie - wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2891/17 - CBOSA). Podnosi się również, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16 - CBOSA).
W zaskarżonym planie określono czytelne rozplanowanie kwartałów urbanistycznych, przeznaczonych pod różne typy zabudowy, w zgodzie ze studium. Ład przestrzenny niewątpliwie stanowi nadrzędny układ odniesienia dla wszelkich czynności podejmowanych w gospodarowaniu przestrzenią. Konflikty związane z przeznaczaniem terenu jak i założeniami inwestycyjnymi, zawsze wiążą się z koniecznością wartościowania kierunków które należy obrać, żeby właściciele nieruchomości byli usatysfakcjonowani i jednocześnie komfort życia lokalnej społeczności był jak najlepszy. Nie zawsze cele te da się pogodzić, co nie oznacza, że doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego.
Zauważyć również należy, że zaskarżona uchwała w kwestionowanej części nie pozbawia i nie uniemożliwia wykonania uprawnień skarżącej wynikających z opisanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Słusznie bowiem organ wskazuje, powołując się na utrwalone orzecznictwo, że niezgodność między ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę a planem, który wszedł w życie po jej wydaniu rodzi tylko taki skutek, że wiąże stronę stan prawny wynikający z pozwolenia na budowę. Temu celowi służy art. 65 ust. 2 u.p.z.p. zapewniając równowagę pomiędzy koniecznością niedopuszczenia do powstawania zabudowy niezgodnej z obowiązującym planem miejscowym oraz koniecznością ochrony praw nabytych. Uzyskanie pozwolenia na budowę powoduje, że może on realizować inwestycję, nawet jeżeli jest ona sprzeczna z nowo uchwalonym planem.
Stwierdzenie - w opisanej wyżej sytuacji - nieważności planu miejscowego dlatego, że skarżący nie zgadza się na przeznaczenie jego działek pod usługi społeczne, stanowiłoby nadmierną ingerencję we władztwo planistyczne gminy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę oddalił.