VII SA/Wa 1951/16

VII SA/Wa 1951/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący/
Karolina Kisielewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 150
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę
Uzasadnienie
A. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]czerwca 2016 r. (nr [...]), którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]z [...]stycznia 2016 r. (znak: [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...]z [...]lipca 2015 r. (znak: [...]) odmawiającego wstrzymania wykonania, po wznowieniu postępowania, decyzji Starosty [...]z [...]listopada 2014 r. (nr [...]) o udzieleniu pozwolenia na budowę.
Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Starosta [...]wymienioną decyzją zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. W. pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego o wysokości 4,40 m. (czterostanowiskowej bezdotykowej myjni samochodowej) wraz z instalacjami na działkach nr [...],[...],[...]obr. [...]w [...].
Skarżąca - właścicielka nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji (nr [...]), zwróciła się do Starosty z wnioskiem z [...]kwietnia 2015 r. o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz o wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 152 k.p.a.
Starosta [...]po wznowieniu postępowania w tej sprawie, postanowieniem z [...]lipca 2015 r. wydanym na podstawie art. 152 k.p.a., odmówił skarżącej wstrzymania wykonania swojej decyzji z [...]listopada 2014 r. o udzieleniu M. W. pozwolenia na budowę.
W piśmie z [...]października 2015 r. skarżąca zwróciła się do Wojewody [...], z wnioskiem o stwierdzenie nieważności m. in. postanowienia Starosty [...]z [...]lipca 2015 r. odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu A. S. zarzuciła rażące naruszenie art. 150 § 1 k.p.a. i niezastosowanie art. 150 § 2 k.p.a.
Wojewoda [...]postanowieniem z [...]stycznia 2016 r., wydanym na podstawie art. 157 § 1 w z. z art. 156 § 1 pkt 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty z [...] lipca 2015 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia, o którym mowa w tym przepisie, ma miejsce jedynie wówczas, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w tej sprawie decyzję ostateczną. Jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) to organem właściwym do rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania jest zgodnie z art. 150 § 2 k.p.a. organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy strona została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu wskutek zamierzonego działania organu prowadzącego postępowanie. Z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wynika, że pozbawienie skarżącej udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę było wynikiem zamierzonego działania Starosty.
Organ dodał, że poprzednia decyzja Starosty z [...] lutego 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym z uwagi na niezgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy. W dniu [...]lipca 2014 r. inwestor złożył drugi wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę i to w tym postępowaniu Starosta wydał decyzję z [...]listopada 2014 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę.
W zażaleniu na to postanowienie A. S. zarzuciła organowi I instancji niezasadne przyjęcie, że rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 150 § 2 k.p.a. Zdaniem strony, to właśnie działalność Starosty [...] stało się przyczyną wystąpienia wady z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ organ ten konsekwentnie uniemożliwiał stronie wzięcie udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. Zdaniem strony nie może być tak, że starosta, który ustalił krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 p.b.), rozstrzyga o wstrzymaniu decyzji objętej wnioskiem o wznowienie na podstawie art. 152 k.p.a. (w oparciu o prawdopodobieństwo uchylenia decyzji) oraz prowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia i wydaje decyzję na podstawie art. 151 k.p.a.
Po rozpoznaniu zażalenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...]czerwca 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że nie zachodzi, określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanka stwierdzenia nieważności. Starosta był bowiem właściwy, z mocy art. 150 § 1 k.p.a., do rozpoznania sprawy we wznowionym postępowaniu, w tym wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 k.p.a. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ze stanowiska skarżącej wynika, że w przypadku postępowania o wznowienie z przyczyny o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., niejako automatycznie, właściwym do jego rozpoznania (a w ramach tego postępowania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji), jest organ o którym mowa w art. 150 § 2 k.p.a. Fakt, że organ nie uznał skarżącej za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla inwestycji zaplanowanej na sąsiedniej nieruchomości nie jest wystarczający do tego, aby w postępowaniu o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stosować art. 150 § 2 k.p.a. Dla zastosowania art. 150 § 2 k.p.a. musi zostać wykazany szczególny związek między przyczyną wznowienia a działaniem organu, który wydał decyzję podlegającą kontroli w tym "wznowieniowym" postępowaniu.
A. S., reprezentowana przez pełnomocnika, w skardze na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]czerwca 2016 r. stwierdziła, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 19 w zw. z art. 150 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i wniosła o jego uchylenie w całości, uchylenie postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że we już wniosku z [...]kwietnia 2015r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...]z [...]listopada 2014r. o pozwoleniu na budowę podniosła, że Starosta po raz drugi dopuścił się uchybienia w postaci pominięcia jej jako strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. Uprzednio bowiem, w postępowaniu dotyczącym tej samej inwestycji, zakończonym decyzją z 2014 r. o pozwoleniu na budowę, pozbawił ją udziału w postępowaniu. Wojewoda [...]decyzją z [...]listopada 2014 r. stwierdził jej nieważność, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]września 2014 r. utrzymał mocy tę decyzję.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest nieuzasadniona.
Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]z [...]stycznia 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...]z [...]lipca 2015 r. odmawiającego wstrzymania wykonania, po wznowieniu postępowania, decyzji Starosty [...]z [...]listopada 2014 r. o zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu M. W. pozwolenia na budowę czterostanowiskowej bezdotykowej myjni samochodowej wraz z instalacjami na działkach nr [...],[...],[...]obr. [...]w [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że nie ma podstaw do przyjęcia, że postanowienie Starosty o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę (art. 152 k.p.a.) zostało wydane z naruszeniem art. 150 § 2 k.p.a.
Sąd podziela to stanowisko organu i stwierdza, że stanowisko skarżącej nie znajduje żadnego oparcia w przepisach prawa.
Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Według art. 150 § 2 k.p.a. jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wskazanego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia. Dewolucja kompetencji, o której mowa w tym przepisie, ma charakter ograniczony. Organ wyższego stopnia (o ile zachodzą ku temu podstawy) decyduje o dopuszczalności wznowienia, a więc jest uprawniony do wydania postanowienia o wznowieniu na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. (wówczas wyznacza organ właściwy do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia sprawy - art. 149 § 2 k.p.a.) lub wydania decyzji o odmowie wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Celem art. 150 § 2 k.p.a. jest więc niedopuszczenie do sytuacji, aby organ I instancji, którego działanie (zaniechanie) stanowi przyczynę wznowienia postępowania decydował o wznowieniu postępowania i prowadził postępowania po wznowieniu (w tym nie rozpoznawał wniosku o wstrzymanie wykonania), nie był więc "sędzią" we własnej sprawie.
W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, ze przez działalność organu, o której mowa w art. 150 § 2 k.p.a. należy rozumieć zachowanie, które ma charakter intencjonalny, towarzyszy mu zła wola, nie ma dostatecznego uzasadnienia w okolicznościach faktycznych lub prawnych sprawy. Chodzi więc m. in. o sytuacje, w których organ swoim nieusprawiedliwionym zachowaniem spowodował, albo jedynie przyczynił się do tego, że strona nie wzięła udziału w postępowaniu. Można dodać, działalność organu jako przyczyna wznowienia postępowania, o której mowa w art. 150 § 2 k.p.a. to również np. niezastosowanie przez organ przepisów o wyłączeniu pracownika, świadome dopuszczenie sfałszowanego dowodu. Innymi słowy, "działalność organu" o której mowa w art. 150 § 2 k.p.a. należy interpretować w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 17 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 328/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia. nsa.gov.pl).
W postępowaniu o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu w myśl art. 150 § 2 k.p.a. jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy ta przyczyna zaistniała za sprawą organu prowadzącego poprzednie postępowanie (wyrok NSA z 3 października 1988 r. sygn. akt II SA 165/88, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, wydanie II, Warszawa 2005r., s. 896).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzega w postępowaniu Starosty celowego działania, które zmierzałoby do pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała ani w toku postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty, ani w skardze do Sądu, aby organ bezzasadnie pozbawił ją udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Nieuznanie skarżącej za stronę postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę nie było bowiem arbitralne, nie wynikało ze złej woli organu. Nie można czynić organowi I instancji takich zarzutów w sytuacji, gdy organ powołał się na art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, a zasadność zastosowania tego przepisu została pozytywnie zweryfikowania w postępowaniu odwoławczym w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o udzieleniu pozwolenia budowlanego.
Zdaniem Sądu wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z pominięciem skarżącej miało uzasadnienie w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy. A zatem organ I instancji wydając postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, nie wykroczył poza swoje kompetencje i nie naruszył art. 150 § 2 k.p.a.
W skardze do Sądu skarżąca wywiodła, że Starosta jest w tej sprawie stronniczy, o czym świadczy fakt, że jego poprzednia decyzja została uchylona w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności.
Odnosząc się do tego zarzutu, należy zauważyć, że z akt sprawy wynika, że poprzednia decyzja Starosty z [...]lutego 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym z uwagi na niezgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy. W dniu [...]lipca 2014 r. inwestor złożył drugi wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę i to w tym postępowaniu Starosta wydał decyzję z [...]listopada 2014 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę. W związaniu z tym powoływanie się przez stronę na to, że Starosta wydał już wcześniej (2014 r.) "niekorzystną" dla niej decyzję o pozwoleniu na budowę dla tej inwestycji (której stwierdzono nieważność) nie jest wystarczające do przyjęcia, że organ działał stronniczo w postępowaniu zainicjowanym drugim wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę (z września 2014 r.).
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369) Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 tej ustawy.