VII SA/Wa 1824/25

VII SA/Wa 1824/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2026-01-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki
Marcin Maszczyński /sprawozdawca/
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 840
art. 49
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Marcin Maszczyński (spr.), , Protokolant: referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 7 maja 2025 r. znak: DOZ-OAiK.650.1004.2024.BS w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Ministra Kultury
i Dziedzictwa Narodowego (dalej: ,,Minister’’ lub "organ odwoławczy") z dnia 7 maja 2025 r., znak: DOZ-OAiK.650.1004.2024.BS, w części uchylająca i orzekająca co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymująca w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie (dalej: ,,MWKZ’’ lub "organ I instancji") z dnia 13 września 2024 r., znak: WSK.5180.372.2021.ML, w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych.
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy:
W wyniku przeprowadzonego z urzędu postępowania, MWKZ decyzją z dnia 19 stycznia 2023 r., znak: WSK.5180.372.2021.ML, nakazał M. P. (dalej: "skarżący") przeprowadzenie prac konserwatorskich i robót budowlanych w budynku położonym w P. przy ul. B. na działce ewid. Nr [...] obręb [...], w terminie do dnia 1 października 2023 r.
Na skutek złożonego odwołania Minister decyzją z dnia 29 lutego 2024 r., znak: DOZ-OAiK.650.205.2023.BS, uchylił w całości zaskarżone orzeczenie,
a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji,
w uzasadnieniu zawierając wskazania co do dalszego postępowania.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zobowiązany tą decyzją dysponent zabytku wykonał już część robót budowlanych przy tym obiekcie, na podstawie uzyskanego wcześniej pozwolenia konserwatorskiego. Istotne jest zatem ustalenie, które z koniecznych dla ratowania zabytku robót budowlanych zostało już wykonane
i dopiero wówczas wydanie decyzji nakazowej, zawierającej prace, jeszcze nieprzeprowadzone, a niezbędne według oceny organu ochrony zabytków. Konieczne jest także ustalenie, czy zakres w wydanym pozwoleniu konserwatorskim jest adekwatny do aktualnego stanu faktycznego.
Ponownie rozpoznając sprawę, MWZK decyzją z dnia 13 września 2024 r., znak: WSK.5180.372.2021.ML, nakazał skarżącemu przeprowadzenie w terminie do dnia 31 września 2025 r. prac konserwatorskich i robót budowlanych w budynku położonym w P. przy ul. B. na działce ewid. nr [...] obręb [...] polegających na:
1) odtworzeniu więźby dachowej (również w zakresie detalu zakończeń krokwi oraz złącz ciesielskich) oraz poszycia dachu nad całym obiektem (w tym wieży) z wykorzystaniem oryginalnych zdemontowanych elementów więźby, które nadają się do wtórnego użycia;
2) przemurowaniu kominów ceglanych zgodnie z istniejącą formą oraz uzupełnieniu ubytków czap kominowych w analogicznym kształcie oraz materiałem o parametrach technicznych odpowiadających oryginalnie zastosowanym;
3) wykonaniu systemu rynnowo-spustowego odprowadzającego wody opadowe z całego obiektu. Zakończenia odpływu rur spustowych należy wprowadzić możliwie jak najdalej od budynku;
4) wykonaniu iniekcji niskociśnieniowej pęknięcia ściany obwodowej od strony południowej (filarka okiennego) zaczynem systemowym. Pęknięcie należy dodatkowo zabezpieczyć poprzez szycie mieszane (kombinowane) w układzie kozłowym na przemiennie z powierzchniowym;
5) wzmocnieniu uszkodzonego filarka okiennego (na elewacji południowej) poprzez wykonanie tzw. Gorsetu - za pomocą wstawienia kątowników
w naroża filarka oraz ich spięcie płaskownikami w odpowiednim rozstawie;
6) naprawie dwóch uszkodzonych biegów schodowych (między I a II oraz III
a IV kondygnacją) poprzez wzmocnienie strukturalne cegieł oraz uzupełnienie (materiałem o analogicznych do oryginalnych parametrach technicznych) spoin płyt biegowych. Powierzchnię biegów od strony podniebienia należy dodatkowo wzmocnić siatkami z włókna węglowego (w układzie krzyżowym
z wiodącym kierunkiem podłużnym). Belki stalowe w osiach centralnych należy wzmocnić podłużnymi elementami stalowymi spawanymi do stopki istniejących belek;
7) zabezpieczeniu stopnic uszkodzonych biegów schodowych poprzez wykonanie dla nich osłon z płyt OSB;
8) uzupełnieniu ubytków w ostatnim (najwyższym) stropie w wieży obiektu oraz przemurowanie obszarów z występującymi zarysowaniami;
9) usunięciu z wnętrza budynku zalegających śmieci, gruzu. Nie dotyczy to elementów zabytkowych takich, jak oryginalne cegły pochodzące z obiektu, skrzydła drzwiowe i okienne;
10) mechanicznym usunięciu samosiewów wrastających w strukturę murów
i porastających tkankę zabytkową oraz zaprawieniu chemicznym ewentualnych części ukorzenionych w ceglanych ścianach. Zabrania się wyrywania roślin z uwagi na możliwość uszkodzenia murów;
11) zabezpieczeniu otworów okiennych poprzez montaż (od zewnętrznej strony) płyt OSB. Płyty te powinny ściśle przylegać do stolarki oraz murów dla zapewnienia prawidłowej wentylacji. Mocowanie należy wykonać w sposób niezależny na dodatkowej podkonstrukcji wykonanej z drewnianych krawędziaków. Mocowanie płyt OSB bezpośrednio di istniejącej stolarki okiennej jest niedopuszczalne
- których wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, tj. budynku dawnej szkoły powszechnej przy Zakładach Naprawczych Taboru Kolejowego, wpisanego wraz z otoczeniem do rejestru zabytków województwa mazowieckiego pod nr ewidencyjnym [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r.
Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.
Minister decyzją z dnia 7 maja 2025 r., znak: DOZ-OAiK.650.1004.2024.BS, uchylił decyzję organu I instancji w części terminu wykonania nakazanych prac
i wyznaczył nowy termin tych prac – do dnia 31 grudnia 2025 r., a w pozostałej części utrzymał tą decyzję w mocy.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1242, dalej: "u.o.z."), a następnie zauważył, że organ I instancji, wykonując zalecenie organu odwoławczego, przeprowadził w dniu 20 czerwca 2024 r. oraz
w dniu 9 sierpnia 2024 r. oględziny przedmiotowego zabytku, z których został sporządzony protokół. Oględziny te miały na celu zweryfikowanie zakresu prac zrealizowanych na podstawie uzyskanego w dniu 5 września 2022 r. pozwolenia konserwatorskiego, obejmującego wykonanie zabezpieczenia budynku poprzez zakrycie otworów w połaci dachowej folią politylową dachową lub papą, podstemplowanie części krokwi, zabezpieczenie otworów okiennych, zabezpieczenie cegły z zawalonego sklepienia nad klatką schodową, a także wykonanie orynnowania.
Podczas ww. kontroli stwierdzono, że do czasu trwania ważności
ww. pozwolenia konserwatorskiego, tj. do dnia 31 grudnia 2022 r., dysponent zabytku zdążył jedynie zdemontować prawie w całości pozostałą część więźby dachowej - zachowała się jedynie fragment od strony północnej oraz zadaszenie wieży od strony wschodniej. Znaczna większość korpusu głównego obiektu została odsłonięta i wyeksponowana na warunki atmosferyczne. W konsekwencji zdemontowania konstrukcji dachu, pozostawione zostały wysokie kominy bez ich zabezpieczenia (poprzez usztywnienie i podparcie), co stanowi zagrożenie dla zabytku.
W świetle dokonanych ustaleń organu I instancji, zdaniem organu odwoławczego, bezspornym jest to, że MWKZ miał uzasadnione podstawy do wydania decyzji nakazującej podjęcie określonych działań przy zabytku, ze względu na występujące zagrożenie postępującej degradacji tego obiektu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stan zachowania zabytku wymaga natychmiastowego wykonania prac, rozumianych jako działania mające na celu zahamowanie procesów destrukcji substancji budowlanej, spowodowanej także narażeniem na warunki atmosferyczne.
Wydanie takiej decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie działań przeciwdziałających niszczeniu zabytku, jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków, bowiem stosownie do art. 4 pkt 2 u.o.z., ochrona zabytków polega
w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości.
Minister podkreślił, że aktualnie nie ma wątpliwości, iż zakres nakazanych robot budowlanych został zweryfikowany w kontekście dotychczasowych działań dysponenta tego zabytku i szczegółowo uzasadniony w treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia.
Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego, zakres robót budowlanych nakazanych zaskarżoną decyzją jest zgodny z dyspozycją przepisu art. 49 ust. 1 u.o.z., został jednoznacznie i szczegółowo określony w sentencji orzeczenia
i bezpośrednio wynika z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji
w trakcie prowadzonego postępowania.
Minister uznał zakres nakazanych prac za prawidłowy, gdyż zgodny
ma być z dyspozycją przepisu art. 40 ust. 1 u.o.z. oraz adekwatny do stwierdzonych zagrożeń dla zabytku. Poza koniecznym odtworzeniem więźby dachowej i poszycia dachu nad całym obiektem, szczególnie istotne jest przemurowaniu kominów ceglanych oraz wykonanie systemu rynnowo-spustowego odprowadzającego wody opadowe z całego obiektu, koniecznego dla uchronienia obiektu przed namakaniem. Z tego samego powodu należy zabezpieczyć otwory okienne. Trzeba także wzmocnić uszkodzony filarek okienny, a także wykonać przemurowania sklepień - ze względu na stwierdzone pęknięcie ściany oraz sklepienia. MWKZ wyjaśnił także zasadnie w zaskarżonej decyzji, z jakich powodów i w jaki sposób należy zapobiec występującym uszkodzeniom w obszarze biegów schodowych, a także dlaczego istotne jest usunięcie samosiewów wrastających w strukturę murów.
Minister wskazał przy tym, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie wydania decyzji nakazowej na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z., to wyspecjalizowany organ ustala konieczny zakres robot budowlanych i prac konserwatorskich,
aby zapobiec dalszej degradacji zabytkowego budynku.
Minister podkreślił, że w świetle u.o.z. opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest bowiem aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz. Zatem wpisanie budynku do rejestru zabytków nakłada na właścicieli lub użytkowników obowiązek przestrzegania rygorów tej ustawy. Obowiązek sprawowania przez właściciela lub posiadacza opieki nad zabytkiem został przez ustawodawcę określony w art. 5 powołanej ustawy, zgodnie z którym, opieka ta polega w szczególności na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia
w jak najlepszym stanie, a także korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Rola dysponenta zabytku sprowadza się zatem do starannego postępowania w stosunku do zabytku, utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu, ze względu na jego walory architektoniczne, historyczne czy naukowe.
W ocenie organu odwoławczego, wskazany w zaskarżonej decyzji termin realizacji prac nie jest jednak już realnie możliwy do spełnienia przez adresata decyzji, pomimo nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zwłaszcza, że termin realizacji działań nakazanych już minął. Zasadne jest zatem wyznaczenie dłuższego czasu na wykonanie nakazanych prac konserwatorskich
i robót budowlanych. W konsekwencji powyższych ustaleń należało zmienić termin wykonania wszystkich nakazanych prac do dnia 31 grudnia 2025 r.
W skardze z dnia 26 czerwca 2025 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zaskarżył decyzję Ministra z dnia 7 maja 2025 r., zarzucając jej naruszenie:
1) art. 138 § 1 w zw. art. 7, 70, 77 § 1 w zw. z art.80 z ustawy z dnia 14 czerwca
1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji z modyfikacją jedynie terminu wykonania prac, mimo, że zalecenia zawarte w decyzji MWKZ z dnia 13 września 2024 r. w zakresie nałożenia obowiązków są nieaktualne wobec odmiennego zakresu wymaganych robót wynikających z dokumentacji zaakceptowanej przez MWKZ i zawartym w nim wskazania niewykonalnych obowiązków jak np. "spinanie" filara między oknami uszkodzonego od wewnątrz przez poprzedniego użytkownika w sposób nienaruszający konstrukcji;
2) naruszenie 7, 10, 70, 77 § 1 k.p.a. poprzez:
a) zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie posiadanych przez MWKZ dokumentów, w tym dokumentacji projektowej
i wykonawczej, celem oceny nałożonych obowiązków i pominięcie strony
w postępowaniu poprzez umożliwienie zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji,
b) zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie posiadanych przez MWKZ dokumentów i stanu faktycznego istniejącego na datę wydania decyzji, w tym dokumentacji zgłoszeniowej, zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie w sprawie przedłużenia decyzji i decyzji pozwalających ponownie na odbudowę dachu celem oceny nałożonych obowiązków i pominięcie wykonania części robót i prowadzenia pozostałych,
c) wydanie zaleceń wymagających wiadomości specjalnych, których pracownik MWKZ nie ma w zakresie zabezpieczeń konstrukcji budynku
i zabezpieczenia schodów, bez przeprowadzenia oględzin z udziałem biegłego, co czyni decyzję dowolną i pozbawioną niezbędnego materiału dowodowego wymaganego do wydania decyzji;
3) art. 49 ust. 1 u.o.z. poprzez wydanie decyzji przymuszającej mimo niespełnienia warunku, niezbędności ich wykonania ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku skoro strona sama wystąpiła i uzyskała pozwolenie na wykonanie prac zabezpieczających, które częściowo wykonała, a następnie w związku ze zniszczeniem więźby dachowej uzyskała kolejne decyzje i pozwolenie na budowę oraz prace rozpoczęła, z warunkami dodatkowymi
- jej nieważność wobec wydania decyzji naruszenie art. 36 ust. 1 u.o.z. poprzez wydanie decyzji pozostającej w sprzeczności z warunkami określonymi w wydanym stronie pozwoleniu, czyniąc decyzje ze sobą sprzeczne, a decyzja z dnia [...] września 2022 r. i [...] lipca 2023 r. korzystają z przywileju ostateczności, a decyzja z dnia
[...] września 2024 r. uzyskała przymiot ostateczności(art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.)
Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
2) rozpoznanie sprawy na rozprawie;
3) dopuszczenie dowodu z :
a) decyzji MWKZ z dnia 7 lipca 2023 r znak: WN.5142.189.2022.JB. na okoliczność zmiany zakresu prac koniecznych do wykonania określonych także przez MWKZ,
b) decyzji Starosty P. o wydaniu pozwolenie na budowę. Dotycząca remontu dachu zasądzenie kosztów postępowania;
4) zasądzenie kosztów postępowania;
5) wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji do czasu zakończenia postępowania w sprawie, ponieważ jej wykonanie i żądanie wykonania prac niezgodnych z wcześniejszą decyzją MWKZ zezwalającą na wykonanie prac grozi stronie niepowetowaną szkodą, zaś jej wydanie jest wiadomości specjalnych w razie jej wykonana grozi zniszczeniem obiektu.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację, która ma przemawiać za zasadnością skargi.
W odpowiedzi z dnia 23 lipca 2025 r. Minister wniósł o oddalenie skargi.
Postanowieniem z dnia 16 października 2025 r., sygn. VII SA/Wa 1824/25, Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: ,,p.p.s.a.’’) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 49 ust. 1 u.o.z. Zgodnie z tą normą, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Zastosowanie w danym stanie faktycznym przepisu
art. 49 ust. 1 u.o.z. warunkowane jest uprzednim ustaleniem, że w odniesieniu do określonego zabytku istnieje zagrożenie jego zniszczenia lub istotnego uszkodzenia, czyniąc niezbędnym dokonanie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku. Wojewódzki konserwator zabytków uprawniony jest w takim wypadku do wydania odpowiedniego nakazu, mając przede wszystkim na uwadze stan zachowania zabytku i konieczność zapobieżenia jego destrukcji. Nie ma przy tym znaczenia, kto - właściciel, użytkownik obiektu, czy poprzedni władający - przyczynił się do pogorszenia stanu technicznego obiektu, odpowiedzialność za stan zachowania obiektu spoczywa na tym, kto dysponuje obiektem wpisanym do rejestru zabytków. Punktem odniesienia dla wydania nakazu wykonania określonych prac przy zabytku jest substancja materialna i jej walory, które ze względu na stan zachowania podlegają ochronie i które pozostają zagrożone zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem.
Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 20 czerwca 2024 r. organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowego zabytku, z których został sporządzony protokół. Oględziny te miały na celu zweryfikowanie zakresu prac zrealizowanych na podstawie uzyskanego w dniu 5 września 2022 r. pozwolenia konserwatorskiego, obejmującego wykonanie zabezpieczenia budynku poprzez zakrycie otworów w połaci dachowej folią politylową dachową lub papą, podstemplowanie części krokwi, zabezpieczenie otworów okiennych, zabezpieczenie cegły z zawalonego sklepienia nad klatką schodową, a także wykonanie orynnowania. Podczas ww. kontroli stwierdzono, że do czasu trwania ważności
ww. pozwolenia konserwatorskiego, tj. do dnia 31 grudnia 2022 r., dysponent zabytku zdążył jedynie zdemontować prawie w całości pozostałą część więźby dachowej - zachowała się jedynie fragment od strony północnej oraz zadaszenie wieży od strony wschodniej. Znaczna większość korpusu głównego obiektu została odsłonięta i wyeksponowana na warunki atmosferyczne. W konsekwencji zdemontowania konstrukcji dachu, pozostawione zostały wysokie kominy bez ich zabezpieczenia (poprzez usztywnienie i podparcie), co stanowi zagrożenie dla zabytku. Dodatkowo, podczas niezapowiedzianej wizytacji w dniu [...] sierpnia 2024 r. pracownicy organu I instancji ustalili, że przy zabytku nie są prowadzone żadne prace. Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy warunki dla zastosowania tego przepisu zostały zachowane, a organy obu instancji nie naruszyły prawa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Ww. nieprawidłowości wynikają także z protokołu kontroli oraz wykonanych fotografii obiektu znajdujących się w aktach administracyjnych organu I instancji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 49 ust. 1 u.o.z. (zarzut nr 3 skargi) to nie jest on zasadny. Pozwolenie konserwatora zabytków
w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. jest wydawane na wniosek i nadaje osobie legitymowanej uprawnienie do prowadzenia prac budowlanych przy zabytku. Przesłanką wydania decyzji w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z. jest zaś ustalenie przez organ, że konieczne jest przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku, ponieważ ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku, co prowadzi do wniosku, że organ ochrony konserwatorskiej nakłada na dysponenta zabytku obowiązek określonego działania.
W realiach przedmiotowego postępowania pozwolenie konserwatorskie z dnia [...] września 2022 r., które pierwotnie obowiązywało do dnia [...] grudnia 2022 r., decyzją z dnia 28 grudnia 2022 r. zostało przedłużane do dnia [...] września 2023 r.
Następnie organ konserwatorski wydał nowe: z terminem do dnia [...] lipca 2024 r. (decyzja z dnia [...] lipca 2023 r.), a następnie kolejne – decyzją z dnia [...] września 2024 r. z terminem do dnia [...] września 2026 r.
Przedmiotem tych zezwoleń było przede wszystkim zgoda organu na wymianę więźby dachowej, konserwację wybranych jej elementów, wymianę całościowej deskowania oraz wykonanie nowego poszycia połaci dachowej. Nie można więc czynić zarzutów MWKZ, jak robi to skarżący, że w sytuacji stwierdzenia (w dniu
20 sierpnia 2024 r.) po blisko 2 latach od wydania pierwszego zezwolenia (w dniu
5 września 2022 r.), że prace te nie zostały w pełni wykonane a dach ulega dalszej degradacji, nałożył na skarżącego obowiązek wynikający z art. 49 ust. 1 u.o.z.
W tej sytuacji nie można także twierdzić, że wydanie przez organ I instancji decyzji w tych warunkach stanowić ma przesłankę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W stanowisku ugruntowanym
w piśmiennictwie i orzecznictwie dotyczącym instytucji res iudicata zgodnie przyjęto, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku
z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała,
gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Do zaistnienia przypadku res iudicata w ramach podstaw nieważnościowych konieczne jest ustalenie stosunku tożsamości pomiędzy sprawą rozstrzygniętą decyzją, która ma zostać unieważniona, a sprawą, której dotyczy uprzednio wydana decyzja ostateczna (zob. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2025 r.
I GSK 761/24).
W realiach niniejszej sprawy o ile w obu decyzjach podmiotem jest skarżący (chociaż w jednym postępowaniu występuje jako uprawniony, a w drugim jako zobowiązany) to jednak obie decyzje zostały wydane na różnych podstawach prawnych (pierwsza - art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. a druga - art. 49 ust. 1 u.o.z.). Przedmiotem tych orzeczeń jest jest zupełnie inny (w pierwszej decyzji przede wszystkim uprawnienie do wymiany więźby dachowej, a w drugiej obowiązek wykonania prac konserwatorskich i robót budowlanych przy zabytku, które mają zapobiec jego zniszczeniu lub istotnemu uszkodzeniu). Zarzut ten Sąd uznał więc za bezzasadny.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 10, 77 § 1 i 80 k.p.a. (zarzut nr 2 skargi) to są one chybione. Zarzuty skargi w tym zakresie sprowadzają się przede wszystkim do zakwestionowania zasadności nałożenia przez organ I instancji obowiązku wykonania prac przy zabytku w sytuacji, gdy strona samodzielnie przystąpiła do ich wykonania na mocy udzielonego pozwolenia. Sąd tych zarzutów jednak nie podziela. Zdaniem Sądu, sprecyzowane przez organy konserwatorskie obowiązki, których podjęcia wymaga przedmiotowy zabytek, były wynikiem precyzyjnych ustaleń tego organu w toku oględzin przeprowadzonej w dniu 20 sierpnia 2024 r. W oględzinach tych uczestniczył pełnomocnik skarżącego i z oględzin tych został sporządzony protokół, pod którym pełnomocnik skarżącego się podpisał i nie zgłosił żadnych zastrzeżeń – tym bardziej jeżeli skarżący twierdzi, że "obecny protokół kontroli nie zawierał zaleceń, natomiast doprowadził do wydania decyzji, której wykonanie prowadziłoby do zniszczenia obiektu".
Bez znaczenia przy tym pozostaje, jak twierdzi skarżący, że przedmiotowe roboty przy zabytku są cały czas przez ingerencję osób trzecich niszczone
i wymagają ciągłego ponawiania jak zabezpieczenie okien, czy sprzątanie. Obowiązek zabezpieczenia zabytku (bez względu na wysokość związanych z tym kosztów) stanowi wyłączny obowiązek dysponenta tego zabytku (skarżącego)
i nie może stanowić jakiejkolwiek podstawy do zwolnienia skarżącego z konieczności wykonania określonych obowiązków, czy też ograniczenia ich zakresu. Obowiązek naprawy zabytku nie jest uzależniony od działań samego właściciela. Innymi słowy, nawet jeśli stan techniczny zabytku pogorszyłby się wyłącznie na skutek zdarzeń przyrody to obowiązek jego naprawienia spoczywa na właścicielu w takim samym zakresie i stopniu jak w innych przypadkach.
W realiach sprawy działania organu stanowiły wypełnienie nałożonego przez organ odwoławczy obowiązku weryfikacji już wykonanych prac i wbrew zarzutom skargi nie zaistniała konieczność dokonywania dalszych ustaleń na podstawie odrębnej dokumentacji. Należy jeszcze raz podkreślić, że podstawą wydania decyzji w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z. i nałożenia przez organ na skarżącego określonych obowiązków było z jednej strony niewykonanie przez skarżącego wszystkich niezbędnych czynności określonych w wydanym przez organ w trybie art. 36 ust. 1 pkt u.o.z. pozwoleniu, a z drugiej strony - stwierdzenie przez ten organ, że wykonanie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Istotą wydania wspomnianego nakazu jest stwierdzenie, że przedmiotowy zabytek jest
w takim stanie zachowania, który bez przeprowadzenia określonych prac konserwatorskich lub robót budowlanych grozi jego zniszczeniem lub jego istotnym uszkodzeniem. Wystarczy zatem, że organy przeprowadzą kontrolę stanu zachowania zabytku i na jej podstawie stwierdzą, że konieczne jest przeprowadzenie robót budowlanych dla zachowania jego substancji. W przeciwnym razie ulegnie
on zniszczeniu lub istotnemu uszkodzeniu.
Odnośnie zarzutu "pominięcia strony w postępowaniu poprzez uniemożliwienie zajęcia stanowiska w sprawie przed wydanie decyzji" to o ile rację ma skarżący, że nie dano mu takiej możliwości, to jednak nie może to stanowić naruszenia art. 10 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem
po pierwsze – skarżący nie wskazał jakich to konkretnych czynności w sprawie
w związku z tym nie mógł wykonać, po drugie - w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Słusznie zauważył przy tym skarżący, że organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, jednak również i to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż Minister wyjaśnił w sposób wystarczający dlaczego zaskarżoną odwołaniem decyzję utrzymał w mocy.
Sąd, stwierdza przy tym – wbrew zarzutom skargi – że organy ochrony zabytków posiadają posiadaną wiedzę i doświadczenie, która umożliwia dokonanie oceny zabytku bez konieczności dopuszczenia dowodu z opinii biegłego na tę okoliczność. Co się zaś tyczy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności przy zabytku, które skarżący miał wykonać samodzielnie, to taki obowiązek staje się bezprzedmiotowy, co jednak nie może, jak chciałby tego skarżący, stanowić podstawy do uchylenia takiej decyzji. W konsekwencji Sąd uznał zarzut naruszenia art. 138 § 1 w zw. art. 7, 70, 77 § 1 w zw. z art.80 k.p.a. (zarzut nr 1 skargi) za niezasadny.
Sąd stoi na stanowisku, że w realiach niniejszej sprawy zarówno dokumentacja pokontrolna, wykonane zdjęcia obiektu, jak i opis jego stanu technicznego a także zakres zleconych do wykonania prac nie potwierdza aby zastrzeżenia zgłoszone przez skarżącego w opisanym zakresie zostały oparte na rzeczywistych przesłankach, które nakazywałyby uznać za niewyjaśnione w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy stan techniczny budynku czy też możliwość techniczną wykonania nakazanych prac.
Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., odmówił dopuszczenia dowodów z dokumentów wskazanych w skardze, bowiem znajdują się one w aktach administracyjnych sprawy.
Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja słusznie wskazuje,
że nałożone obowiązku są zgodne z dyspozycją przepisu art. 49 ust. 1 u.o.z. i zostały jednoznacznie określone w sentencji orzeczenia i bezpośrednio wynikają z ustaleń dokonanych przez organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania. Są także adekwatne do stwierdzonych zagrożeń i zgodne z zebranym materiałem dowodowym. Działania te - w ocenie Sądu - są odpowiednie do dobra chronionego. Należy zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się za uprawniony pogląd, zgodnie z którym na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. organ konserwatorski może nakazać nie tylko przeprowadzenie prac zmierzających do utrzymania substancji zabytkowej (konserwatorskich), lecz także innych robót polegających m.in. na odbudowie, o ile uzna je za niezbędne ze względu na ochronę zabytku przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1723/21, CBOSA).
Z akt sprawy wynika konieczność zabezpieczenia zabytku przed jego destrukcją. Nakazane prace nie mają na celu jego odrestaurowania ale zabezpieczenie aktualnego stanu substancji przed dalszą dewastacją i służą zachowaniu zabytku w jak najlepszym stanie dla przyszłych pokoleń. Nie skutkują one taką ingerencją w prawo własności skarżącego, którą można byłoby uznać za zbyt daleko idącą.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.