VII SA/Wa 1805/22

VII SA/Wa 1805/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /sprawozdawca/
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Izabela Ostrowska
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a, 127, 144, 157,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1  lit. c,  art. 200, 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym ze skargi L. S. i B. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2022 r. znak DON.7200.39.2022.KPI w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz L. S. i B. S. solidarnie kwotę 714 (słownie: siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 czerwca 2022 r., znak: DON.7200.39.2022.KPI Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB", "organ II instancji") działając na podstawie. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku B. S. i L. S. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem przez ten organ postanowienia z dnia 9 maja 2022 . znak: DON.7200.39.2022.KPI odmawiającego wszczęcia na wniosek B. S. i L. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2019 r. nr 271/19, utrzymał w mocy powyższe postanowienie.
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB", "PINB w [...]") decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] oraz udzielił pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych i zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. W decyzji wskazano na konieczność wstawienia tzw. pustaków szklanych w miejsce istniejących okien i drzwi w elewacji od strony działki J. i Z. B., gdyż odległość budynku od granicy z tą nieruchomością jest mniejsza niż 4 m, a co za tym idzie brak jest możliwości istnienia okien i drzwi w tej elewacji.
W dniu 8 sierpnia 2018 r. do PINB wpłynęło zawiadomienie J. i Z. B., że właściciele budynku przy ul. [...] w [...] prowadzą prace budowlane polegające na usuwaniu z zaślepionych otworów okiennych luksferów i wstawianiu w te miejsca okien.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, PINB w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: "p.b.") nałożył na B. S. i L. S. obowiązek wykonania robót budowlanych przy budynku mieszkalno-usługowym na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] w [...], tj.: likwidację dwóch okien na piętrze w ścianie od strony działki nr ew. [...], poprzez zamurowanie. Do zamurowania dopuszczono użycie pustaków szklanych o odpowiedniej klasie odporności ogniowej. Wskazano, że istnienie okien w ścianie zlokalizowanej od strony działki należącej do J. i Z. B. jest sprzeczne z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U z 2019 r., poz. 1065, dalej jako "rozporządzenie techniczne"), gdyż ściana wraz z oknami znajduje się w odległości bliższej niż 4 m od granicy sąsiedniej działki.
Pismem z dnia 21 grudnia 2018 r. B. S. i L. S. złożyli odwołanie od ww. decyzji. Wskazali, że zmuszeni byli zamiast luksferów wstawić okna w części mieszkalnej, gdyż pomieszczenia w tej części nie nadawały się do normalnego użytkowania.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "MWINB") decyzją z dnia 27 lutego 2019 r. nr 271/19 utrzymał w mocy ww. decyzję dnia 28 listopada 2018 r. nr 184/2018. MWINB podkreślił, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że ściana budynku mieszkalno-usługowego, w której zlokalizowane są otwory okienne i drzwiowe, znajduje się w odległości mniejszej, niż 4 m od granicy z działką sąsiednią nr ew. [...], co narusza § 12 rozporządzenia technicznego.
Skarżący złożyli na ww. decyzję MWINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu. Wskazali, że w Prawie budowlanym bierze się pod uwagę błąd/tolerancję 2 w danej odległości. W tej sprawie w przypadku jednego okna jest to błąd 4 cm, czyli połowa tej odległości, natomiast w drugim oknie to 8 cm, czyli brakuje 2 cm. Ponadto licząc odległość od szyb jest ona prawidłowa – 4 m.
WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 14 lipca 2020 r., VII SA/Wa 897/19 oddalił skargę B. S. i L. S. na ww. decyzję. Skarżący nie złożyli wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku.
Pismem z dnia 16 marca 2022 r. skarżący złożyli GINB wniosek o stwierdzenie na podstawie art. 156 par. 1 pkt 5 k.p.a. nieważności decyzji MWINB z dnia 27 lutego 2019 r. nr 271/19 oraz poprzedzającej ją decyzję PINB w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], ze względu na ich wydanie z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazali, że w ich ocenie tym rażącym naruszeniem prawa było niezastosowanie § 9 ust. 4 rozporządzenia technicznego. Skarżący przywołali wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 października 2021 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1588/21, wskazując, że tym wyrokiem Sąd uchylił decyzję MWINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworów okiennych znajdujących się w tej samej ścianie budynku należącego do wnioskodawców na terenie działki nr ew. [...] od strony działki nr [...]. WSA uznał za istotny zarzut skargi dotyczący niezastosowania przez organy administracji przepisów § 9 ust. 4 rozporządzenia technicznego. Sąd wskazał, że dopuszczalne w sprawie było przyjmowanie odległości budynku skarżących od granicy działki budowlanej nr [...]bez uwzględnienia grubości warstw izolacji termicznej, tynków lub okładzin zewnętrznych. Skoro z ustaleń organu wynika, że warstwa ocieplenia budynku ma grubość 13 cm, a odległość ściany budynku z ociepleniem wynosi: według ustaleń organu I instancji - w przybliżeniu 3,85 crm, według szkicu geodezyjnego - 3,87 m, to uznać należy, iż odległość ściany budynku bez ocieplenia wynosi odpowiednio - w przybliżeniu 3,98 m według ustaleń organu i 4 m według szkicu geodezyjnego. Zdaniem Sądu, przyjąć zatem należało, iż przewidziana w § 12 ust. 1 pkt 1 odległość budynku zwróconego ścianą z oknem stronę granicy działki została zachowana (różnicę 2 cm można uznać za błąd pomiaru).
W ocenie skarżących okoliczności faktyczne ustalone przez WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1588/21 są tożsame jak w niniejszej sprawie. Tak więc przepis § 9 ust. 4 rozporządzenia powinien zostać zastosowany podczas orzekania w sprawie otworów okiennych znajdujących się na piętrze budynku należącego do wnioskodawców, a więc tych, których dotyczyły decyzje PINB z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] oraz MWINB z dnia 27 lutego 2019 r. nr 271/19, których stwierdzenie nieważności jest przedmiotem niniejszego wniosku. Brak zastosowania art. § 9 ust. 4 rozporządzenia stanowi więc rażące naruszenie prawa.
Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie nie występuje przeszkoda w postaci prawomocnego wyroku oddalającego skargę na ww. decyzję. WSA w Warszawie dwukrotnie orzekał w sprawach związanych z otworami okiennymi na piętrze budynku znajdującego się na działce nr ew. [...] obręb [...] w [...]. W wyroku z dnia 14 lipca 2020 r sygn. akt VII SA/Wa 897/19 oddalającego skargę na decyzję MWINB z dnia 27 lutego 2019 r. nr 271/19 WSA w Warszawie rozważał okoliczności, które nie pokrywają się z okolicznościami przywołanymi w niniejszym wniosku. Po pierwsze, pomimo braku uzasadnienia wyroku, należy stwierdzić, że okoliczności jakie brał pod uwagę WSA w tej sprawie wynikają z zakresu zaskarżenia oraz materiału dowodowego znajdującego się w dokumentacji. W dokumentacji tej nie znajdował się dziennik budowy, a w związku z tym kwestia uznania budynku na działce nr ew. [...] w momencie montażu okien za budynek istniejący nie była przez Sąd analizowana. Tym samym oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny okoliczności, które nie pokrywają się ze wskazanymi w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wyrok ten więc nie zamyka organowi administracji możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym żądanie wniosku nie pokrywa się z zakresem oceny decyzji MWINB z dnia 27 lutego 2019 r. nr 271/19 objętej powagą rzeczy osądzonej. Niniejsze żądanie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy okoliczności, które nie były i, ze względu na materiał dowodowy w sprawie VII SA/Wa 897/19, nie mogły być objęte orzeczeniem WSA w Warszawie, czyli faktu, że budynek na działce nr ew. [...] należało uznać za budynek istniejący w konsekwencji zastosować § 9 ust. 4 rozporządzenia technicznego. Brak wiedzy Sądu tej istotnej dla wyniku sprawy okoliczności, sprawia, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdują się okoliczności powołane w niniejszym wniosku. W związku z tym, prawomocny wyrok w sprawie VII SA/Wa 897/19 oddalający skargę na decyzję MWINB z dnia 27 lutego 2019 r. nr 271/19 nie jest przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania niniejszego wniosku.
Postanowieniem z dnia 9 maja 2022 znak: DON.7200.39.2022.KPI GINB, powołując się na art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2019 r. nr 271/19.
Organ wskazał, że stosownie do uchwały NSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok Sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z powyższego wynika, że Sąd zobowiązany jest w każdym przypadku - nawet gdyby skutkowało to wydaniem orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej - uwzględnić wady nieważnościowe badanej przez siebie decyzji swąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione
Zdaniem organu skoro więc WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem oddalił skargę B. S. i L. S. na decyzję MWINB z dnia 27 lutego 2019 r., to stwierdzić należy, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego nieważnością rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego. Przyjęcie stanowiska odmiennego od powyższego byłoby całkowicie niedopuszczalne i równoznaczne z kwestionowaniem prawomocnego wyroku sądowego zapadłego w konkretnej sprawie. To zaś stanowiłoby naruszenie przepisu art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Zdaniem GINB także analiza porównawcza treści rozpatrywanego wniosku B. i L. S. ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją nie wykazała istnienia okoliczności, które mogłyby znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej, z uwagi na uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy Sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania. Nawet odmienny wyrok WSA wydany w podobnej czy tożsamej sprawie nie podważa związania prawomocnym wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego, które to związanie wynika z bezwzględnie obowiązującego art. 170 p.p.s.a. Złożony przez stronę skarżącą wniosek o stwierdzenie nieważności zmierza w istocie do zakwestionowania obowiązywania prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2020 r. Takie postępowanie należy uznać za niedopuszczalne i bez znaczenia są argumenty podnoszone przez stronę skarżącą dotyczące wyroku WSA, który zapadł w odrębnej sprawie.
Pismem z dnia 23 maja 2022 r. skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem.
Skarżący powtórzyli argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Dodatkowo wskazali, że zakres informacji, jakim dysponował Sąd wydając wyrok w sprawie o sygn.. akt VII SA/Wa 1588/21 wynika ze skargi z dnia 1 kwietnia 2019 r. oraz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Jak już obszernie wyjaśniono we wniosku, nie ma wśród nich dziennika budowy, który pozwoliłby stwierdzenie, że budynek był budynkiem istniejącym. Zakres zaskarżenia również nie dotyczy tej kwestii. GINB nie wyjaśnia, w jaki sposób okoliczność nie wynikającą z materiału dowodowego i zakresu zaskarżenia miałaby się znaleźć w zakresie kontroli sądowej w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 897/19.
Podkreślili, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2022 r. wnioskodawcy nie stwierdzają, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2020 r. został wydany z pominięciem § 9 ust. 4 rozporządzenia technicznego. Stwierdzają, że zastosowanie tego przepisu nie było i nie mogło być przedmiotem kontroli sądowej w tym wyroku. Nie mogło być, gdyż WSA w Warszawie nie dysponował wiedzą na temat okoliczności, które nakazywałyby organom zastosowanie tego przepisu. Tym samym nie jest prawdą przypisywane wnioskodawcom przez GINB stwierdzenie, że wyrok ten został wydany z pominięciem § 9 ust. 4 rozporządzenia technicznego. Z pominięciem tego przepisu - co stanowi rażące naruszenie prawa - wydane zostały decyzje kwestionowane przez wnioskodawców: decyzja MWINB z dnia 27 lutego 2019 r., nr 271/19 oraz decyzja PINB w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...].
W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia z dnia 27 czerwca 2022 r., znak: DON.7200.39.2022.KPI GINB utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia 9 maja 2022 r., powtarzając argumentację zawartą w tym postanowieniu. Ponownie podkreślił, że przepis prawa nie może zostać uznany za "okoliczność", która pozostała poza zakresem kontroli sądowej. W ocenie GINB nie można zgodzić się ze stwierdzeniem strony skarżącej (na stronie 8 wniosku), że "wydaje się być bez znaczenia", iż ustalenia faktyczne, w tym dotyczące ustalenia odległości budynku od granicy działki, poczynione przez organy w postępowaniu zwykłym, kwestionowane przez stronę skarżącą, zostały uznane za prawidłowe przez WSA w Warszawie. Przeciwnie, powyższe ma istotne znaczenie, gdyż, jak już wskazano, GINB jest związany wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 897/19.
B. S. i L. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i oraz postanowienia je poprzedzającego oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:
1) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. art. 7,77 §1 i 80 k.p.a. poprzez brak uchylenia w całości postanowienia zaskarżonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i brak wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji MWINB z dnia 27 lutego 2019 r. nr 271/19 oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], na skutek braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i błędnych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, że skarżący nie wskazali okoliczności, które z przyczyn obiektywnych mogły znaleźć się poza kontrolą sądową wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 897/19, podczas gdy skarżący szczegółowo wskazali, iż WSA w Warszawie nie mógł brać pod uwagę faktu, iż budynek mieszkalno-usługowy na terenie działki nr ew. [...], obręb [...] w miejscowości [...], gmina [...], był budynkiem istniejącym w czasie wydawania decyzji MWINB z dnia 27 lutego 2019 r. nr 271/19 oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], ponieważ nie wynikało to z zakresu zaskarżenia ani z materiału dowodowego dostępnego WSA w Warszawie;
2) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że GINB jest związany wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 897/19, podczas gdy ze względu na różny zakres zaskarżenia wyrok ten nie jest wiążący dla GINB w przedmiotowej sprawie.
Skarżący powtórzyli argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż zawarte w skardze.
W niniejszej B. S. i L. S. złożyli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenie na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2019 r. nr 271/19 i poprzedzającej ją decyzji PINB w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], którą organ ten, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b., nałożył na B. S. i L. S. obowiązek wykonania robót budowlanych przy budynku mieszkalno-usługowym na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] w [...], tj.: likwidację dwóch okien na piętrze w ścianie od strony działki nr ew. [...], poprzez zamurowanie. Skarżący podnieśli, że w ich ocenie tym rażącym naruszeniem prawa było niezastosowanie § 9 ust. 4 rozporządzenia technicznego. Skarżący przywołali wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 października 2021 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1588/21, wskazując, że tym wyrokiem Sąd uchylił decyzję MWINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworów okiennych znajdujących się w tej samej ścianie budynku należącego do wnioskodawców na terenie działki nr ew. [...] od strony działki nr [...]. WSA uznał za istotny zarzut skargi dotyczący niezastosowania przez organy administracji przepisów § 9 ust. 4 rozporządzenia technicznego. W ocenie skarżących okoliczności faktyczne ustalone przez WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1588/21 są tożsame jak w niniejszej sprawie. Tak więc przepis § 9 ust. 4 rozporządzenia powinien zostać zastosowany podczas orzekania w sprawie otworów okiennych znajdujących się na piętrze budynku należącego do wnioskodawców, a więc tych, których dotyczyły decyzje PINB z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] oraz MWINB z dnia 27 lutego 2019 r. nr 271/19, których stwierdzenie nieważności jest przedmiotem niniejszego wniosku.
Wskazać należy, że na początkowym etapie postępowania o stwierdzenie nieważności badane są wyłącznie kwestie formalne, warunkujące dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania.
Dopiero gdy badanie wstępne zakończone będzie wynikiem pozytywnym, organ - już po wszczęciu postępowania, prowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Wynika to z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a.
Przedmiotem skargi jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przytoczona regulacja przewiduje dwie przesłanki umożliwiające odmowę wszczęcia postępowania, tj. podmiotową (podanie wniesione przez osobę niebędącą stroną) i przedmiotową (inne uzasadnione przyczyny). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyjaśniono, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w powyższym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.
Organ podniósł, że skoro więc WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 14 lipca 2020 r. oddalił skargę B. S. i L. S. na decyzję MWINB z dnia 27 lutego 2019 r. nr 271/19, to stwierdzić należy, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego nieważnością rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego. Przyjęcie stanowiska odmiennego od powyższego byłoby całkowicie niedopuszczalne i równoznaczne z kwestionowaniem prawomocnego wyroku sądowego zapadłego w konkretnej sprawie. To zaś stanowiłoby naruszenie przepisu art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Wskazać należy, że w ocenie Sądu co prawda organ powołał się w zaskarżonych rozstrzygnięciach na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, jednakże nie zauważył treści wynikających z uzasadnienia ww. uchwały.
Wskazać należy, że ww. uchwała co prawda dotyczyła nieobowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. umożliwiającego odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale wywołującego analogiczne skutki jak obowiązujący obecnie, art. 61a (uchylenie pierwszego z ww. przepisów, a dodanie drugiego z przepisów nastąpiło ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Otóż NSA Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 uchwały wyjaśniającej: "Czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została prawomocnie oddalona przez sąd administracyjny, może zostać załatwione przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), czy też organ powinien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 tej ustawy?" podjął następującą uchwałę: Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a.
W uzasadnieniu uchwały NSA wskazało, że cyt.: "Podejmując próbę odpowiedzi na pytanie postawione we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, uregulowania te trzeba rozpatrywać wraz z art. 171 P.p.s.a., w myśl którego prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej "tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia". Z kolei art. 170 P.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego" (T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515). Z tezą tą kłócą się jednak dalsze spostrzeżenia autora, że niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności "decyzji prawomocnej" (takiej, od której prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego oddalono skargę), a wszystkie przyczyny nieważności "mogą zostać ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym". (...) W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji. (....) Wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stwarza - w świetle przedstawionych wywodów - konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądu, mającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 K.p.a.).
Dopełnienie przez właściwy organ administracji publicznej tak rozumianej, wstępnej kwalifikacji złożonego żądania może napotykać zasadnicze trudności wówczas, gdy nie dojdzie do sporządzenia uzasadnienia wyroku. W obecnym stanie prawnym nie jest to bynajmniej rzadkością, gdyż zgodnie z art. 141 § 2 zdanie pierwsze P.p.s.a. w razie oddalenia skargi uzasadnienie wyroku sporządzane jest na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu jego sentencji. Zaniechanie przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego wystąpienia ze stosownym wnioskiem w przewidzianym prawem terminie sprawi, że przeprowadzenie badania, o którym mowa, będzie musiało z konieczności ograniczyć się do analizy informacji dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie. Uwzględniająca ogół okoliczności konkretnego przypadku ocena w przedmiocie dopuszczalności przeprowadzenia postępowania co do przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji znajdzie tym samym formalny wyraz w postaci decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania bądź też stworzy podstawę dla dokonania czynności wewnętrznego urzędowania, otwierającej drogę do rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w formie decyzji o zasadności wniesionego żądania.".
W ocenie Sądu w powyższej uchwały wynika zasada, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, lecz prawomocny wyrok oddalający zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. NSA wskazał w uchwale na konieczność badania uzasadnienia prawomocnego wyroku sądu i podkreślił trudności z badanie wniosku pod tym kątem, gdy nie dojdzie do sporządzenia uzasadnienia wyroku. Zdaniem NSA przeprowadzenie przez organ badania, o którym mowa, będzie musiało z konieczności ograniczyć się do analizy informacji dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie.
W niniejszej sprawie nie zostało sporządzone uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1588/21.
Organy w zaskarżonych rozstrzygnięciach wskazały, że analiza porównawcza treści rozpatrywanego wniosku B. i L. S. ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją nie wykazała istnienia okoliczności, które mogłyby znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej, z uwagi na uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy Sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania.
W ocenie Sądu z przedstawionej argumentacji nie wynika, że w trakcie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ww. decyzji MWINB z dnia 27 lutego 2019 r. nr 271/19 rozważano kwestię zastosowania w sprawie § 9 ust. 4 rozporządzenia technicznego.
W tym miejscu wskazać należy, że przytoczonym przez skarżących prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 25 października 2021 r. sygn.. akt VII SA/Wa 1588/21 WSA w Warszawie uchylił decyzję MWINB z dnia 28 maja 2021 r., nr 627/2021 oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] nakładającej na B. S. i L. S. obowiązek wykonania, w terminie 4 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, robót budowlanych przy budynku mieszkalno-usługowym na terenie działki nr ew. [...], obręb [...] w miejscowości [...], polegających na likwidacji otworu okiennego na parterze w ścianie od strony działki nr ew. [...], obręb [...] poprzez zamurowanie z dopuszczeniem użycia pustaków szklanych o odpowiedniej klasie odporności ogniowe. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że cyt.: "Istotny w tej sprawie jest zarzut skargi dotyczący niezastosowania przez organy administracji przepisów § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia. Natomiast w myśl § 9 ust. 4 rozporządzenia, dla budynków istniejących dopuszcza się przyjmowanie odległości, o których mowa w ust. 3, bez uwzględnienia grubości warstw izolacji termicznej, tynków lub okładzin zewnętrznych, przy czym nie dotyczy to ściany budynku usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki. W wyroku z dnia 25 stycznia 2019 r., II OSK 536/17 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się m.in. na treść § 9 ust. 4 rozporządzenia, wskazał, iż przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 12 września 2002 roku należy wykładać w ten sposób, że ustalając odległość budynku od granicy działki budowlanej nie należy brać pod uwagę jego "zbliżenia", będącego następstwem wykonania w budynku istniejącym izolacji cieplnej na zewnątrz budynku.
Przepisy § 9 ust. 3 i 4 w obecnym brzmieniu obowiązują od dnia 8 lipca 2009 r. W dacie wejścia w życie § 9 ust. 4 rozporządzenia w tym brzmieniu budynek skarżących już istniał, gdyż – jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy fragmentu dziennika budowy – roboty budowalne rozpoczęto 21 kwietnia 2008 r., a we wrześniu i październiku 2008 r. wykonano stolarkę okienną i ocieplenie ścian. W ocenie Sądu, przepis ten miał więc zastosowanie w tej sprawie, zwłaszcza, że sporny budynek nie jest usytuowany bezpośrednio przy granicy działek. Oznacza to, że dopuszczalne w tej sprawie było przyjmowanie odległości budynku skarżących od granicy działki budowlanej nr [...] bez uwzględnienia grubości warstw izolacji termicznej, tynków lub okładzin zewnętrznych. Skoro z ustaleń organu wynika, że warstwa ocieplenia budynku ma grubość 13 cm, a odległość ściany budynku z ociepleniem wynosi: według ustaleń organu I instancji - w przybliżeniu 3,85 cm, według szkicu geodezyjnego - 3,87 m, to uznać należy, iż odległość ściany budynku bez ocieplenia wynosi odpowiednio - w przybliżeniu 3,98 m według ustaleń organu i 4 m według szkicu geodezyjnego. Zdaniem Sądu, przyjąć zatem należało, iż przewidziana w § 12 ust. 1 pkt 1 odległość budynku zwróconego ścianą z oknem w stronę granicy działki została zachowana (różnicę 2 cm można uznać za błąd pomiaru)."
Po pierwsze wskazać należy, ze mają rację skarżący, iż zarówno organy jak i WSA w Warszawie dwukrotnie orzekał w sprawach związanych z otworami okiennymi w tej samej ścianie budynku znajdującego się na działce nr ew. [...] obręb [...] w [...], lecz orzeczenia Sądu były diametralnie inne. I tak w niniejszej sprawie decyzjami MWINB z dnia 27 lutego 2019 r. nr 271/19 i PINB w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], nałożono na skarżących obowiązek wykonania robót budowlanych w postaci likwidację dwóch okien na piętrze w ścianie od strony działki nr ew. [...], poprzez zamurowanie, a WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lipca 2020 r sygn. akt VII SA/Wa 897/19 oddalił skargę skarżących na decyzję MWINB z dnia 27 lutego 2019 r. nr 271/19. Natomiast decyzję MWINB z dnia 28 maja 2021 r., nr 627/2021 oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] nałożono na skarżących obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na likwidacji otworu okiennego na parterze w ścianie od strony działki nr ew. [...], obręb [...] poprzez zamurowanie, lecz wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 25 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1588/21 uchylono ww. decyzje obydwu instancji.
Po drugie mają także rację skarżący, że z akt administracyjnych sprawy zakończonej wydaniem decyzji MWINB z dnia 27 lutego 2019 r. nr 271/19 nie wynika, że kwestia stosowania czy też naruszenia § 9 ust. 4 rozporządzenia technicznego była przedmiotem rozważań organów nadzoru budowlanego. Także z treści skargi na decyzję, która została oddalona wyrokiem o sygn. sygn. akt VII SA/Wa 897/19, nie wynika, że zakres zaskarżenia dotyczy tej kwestii. Skarżący podnoszą zarówno w skardze jak i w odwołaniu jedynie konieczność wykonania otworów okiennych ze względu nie zwiększenie użyteczności pomieszczeń budynku oraz wskazują na możliwość uwzględnienia tolerancji w kwestii badanych odległości ściany z otworami okiennymi od granicy działki. Tym samym nie można uznać, że nieposiadający uzasadnienia wydany przez WSA w Warszawie wyrok z dnia 14 lipca 2020 r sygn. akt VII SA/Wa 897/19 obejmował zakresem rozpoznania i orzekania przyczyny wadliwości omawianych decyzji wskazane we wniosku skarżących złożone w niniejszej sprawie.
W świetle powyższego niedopuszczalna była w niniejszej sprawie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.
Podkreślić należy, że stanowisko Sądu wyrażone w niniejszej sprawie odnoszące się do treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 znajduje oparcie m.in. w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 r. sygn.. akt VII SA/Wa 1631/19 oraz wyroku NSA z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 981/20.
Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę poczynione wyżej rozważania i dokona merytorycznego rozpoznania wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności omawianej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...].
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 ww. ustawy.