VII SA/WA 1773/21

VII SA/Wa 1773/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-01-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Grzegorz Antas
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1022/22 - Wyrok NSA z 2025-01-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant ref. stażysta Katarzyna Bińczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] czerwca 2021 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o. o. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] maja 1967 r. [...] pozwalającej na wybicie otworów okiennych w budynku przy ul. [...].
Po przedstawieniu zasad postępowania nieważnościowego organ przytoczył art. 36 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46) stanowiący, że przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę.
Zaznaczył, że ww. decyzji nie wydano J P, ale J D. Wynika z niej bowiem, że uwzględnia wniosek J D. W tytule projektu budowlanego również wskazano wnioskodawcę.
Dalej GINB podkreślił, że inwestycja wprawdzie obejmowała wybicie otworów okiennych nie tylko w lokalu nr [...] (J D) na II piętrze, ale i lokalu nr [...] (J P) na I piętrze, niemniej J P była stroną postępowania, co nie oznacza, że była inwestorem. Przytoczył art. 15 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowił, że inwestor prywatny może dokonać inwestycji budowlanych wyłącznie dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz dla zaspokojenia własnych potrzeb gospodarczych, dla wykonywania zawodu lub dla wykonywania działalności usługowej. Pojęcie "najbliższej rodziny" może budzić wątpliwości. Poza tym to, że inwestor i J P mieli różne nazwiska nie wyklucza, że byli "najbliższą rodziną". Ponadto, uczestniczka nie kwestionowała decyzji. Nie narusza ona zatem rażąco art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961r.
Organ przytoczył następnie § 16 ust. 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961 r. Nr 38, poz. 197, ze. zm. – z daty wydania decyzji) wymieniający obowiązki organu przed wydaniem pozwolenia na budowę i stwierdził, że zostały one spełnione. Podkreślił przy tym, że zgodnie z § 16 ust 2 ww. rozporządzenia powiatowy organ państwowego nadzoru budowlanego nie ma obowiązku badania pod względem merytorycznym zatwierdzonego projektu.
Dalej przywołał § 80 ust. 2 pkt 3 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. MB z 1966 r., Nr 10, poz. 44) wskazujący, że jeżeli nie stawia większych wymagań wielkość obciążenia ogniowego pomieszczeń przyległych do granic nieruchomości dla oddzielenia budynków sąsiadów, niewymienionych w pkt 1, przy zachowaniu przepisu ust. 1 wystarczy na granicy nieruchomości ściana o odporności ogniowej klasy B, bez otworów i wpuszczonych w nią belek z materiałów palnych, a na poddaszach i w piwnicach jeżeli ściana ta jest murowana - ponadto obustronnie otynkowana lub z wyługowanymi spoiwami. Przepis ten dotyczy zatem jedynie sytuowania ścian budynków od sąsiednich budynków. Nadto, w dacie wydania pozwolenia nie było przepisów określających odległości od granicy z sąsiednią działką otworów okiennych w ścianach budynków mieszkalnych, jak w obowiązujących warunkach technicznych. Ww. zarządzenie z [...] czerwca 1966 r. też nie regulowało tej kwestii. GINB wskazał przy tym na kopię pisma [...] Komendy Straży Pożarnych z [...] listopada 1967 r., która w oparciu o złożone plany i wizję lokalną - nie wniosła zastrzeżeń. Nie naruszono zatem rażąco ww. przepisu.
Następnie podniósł, że w myśl art. 39 Prawa budowlanego, udzielenie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego nie narusza praw osób trzecich. Wskazał, że w aktach znajduje się pismo, z którego wynika, że "jako właścicielka realności przy ul. [...] wyrażam zgodę na wybudowanie dwóch okien na I i II piętrze w oficynie realności przy ul. [...] ze światłem okien na moją realność z tym zastrzeżeniem, że nie zostaną przez to w jakimkolwiek stopniu ograniczone moje prawa własności [...], dnia [...] stycznia 1967 r.". Właściciel nieruchomości sąsiedniej wyraził zatem zgodę na inwestycję. Inwestycja ogranicza właścicieli nieruchomości przy ul. [...], co najwyżej w zakresie możliwości zabudowy wobec konieczności odsunięcia się od granicy. Niemniej, ani ww. właściciele, ani ich następcy prawni przez ponad 50 lat nie kwestionowali decyzji.
Organ zaznaczył, że stwierdzenie nieważności aktu po ponad 50 latach naruszałoby zasadę pewności obrotu (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 7 lutego 2001 r. K 27/00, OTK ZU 2001/2/29; z 14 czerwca 2000 r., P 3/00, OTK ZU 2000/5/138) i naruszałoby poczucie sprawiedliwości (por. wyroki Sądu Najwyższego: z 26 lipca 1991 r., I PRN 34/91; z 5 sierpnia 1992 r. I PA 5/92). Podkreślił, że w wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13 TK uznał za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Organ przywołał szereg orzeczeń na poparcie ww. stanowiska i stwierdził, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 39 Prawa budowlanego.
Przytoczył następnie art. 41 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego traci ważność, jeżeli budowa lub rozbiórka nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat lub w terminie ustalonym w pozwoleniu. Zdaniem organu, skoro przepis ten dotyczy wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, to ocena takich przesłanek nie następuje w postępowaniu nieważnościowym, tylko w odrębnym postępowaniu.
W kontekście naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury z 1962 r. organ zauważył, że kamienicę przy ul. [...] wpisano do rejestru zabytków [...] sierpnia 1965 r. (nr [...]). W dacie wydania badanej decyzji obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] (od 31 marca 1967 r.), który na na obszarze o symbolu [...] – tj. zabudowy śródmiejskiej w zabytkowym układzie staromiejskim z przewagą funkcji usługowej (kulturowej, handlowej, komunalnej) nakazywał uzgadniać projekty z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Brak w aktach takiego uzgodnienia nie jest jednak podstawą do stwierdzenia nieważności, lecz do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Na poparcie tego stanowiska GINB przytoczył orzecznictwo. Dodał, że art. 27 ust. 1 cyt. ustawy nie określa wprawdzie formy prawnej takiego uzgodnienia, niemniej gdyby była nią opinia, to jej brak może stanowić podstawę do wznowienia na mocy art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Natomiast gdyby była nią decyzja, to jej brak stanowiłby uchybienie art. 27 ust. 1 ww. ustawy, które należałoby ocenić pod kątem kwalifikowanego naruszenia prawa, które – w ocenie GINB - nie można jednak uznać za rażące po upływie ponad 50 lat.
W konsekwencji, jako bezzasadne organ ocenił zarzuty naruszenia przepisów postępowania dodając, że wprawdzie z decyzji nie wynika na jakiej kondygnacji przewidziano wybicie okien i w jakiej liczbie, to powyższe określa projekt budowlany.
Za chybiony GINB uznał też zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. wobec skierowania decyzji do "administracji S.", która nie mogła być stroną postępowania. Wyjaśnił, że w orzecznictwie przyjmuje się, że art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczy błędnego określenia adresata rozstrzygnięcia, a więc wadliwego ustalenia praw lub obowiązków podmiotu niedysponującego interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyroki NSA z: 15 września 2011 r. II OSK 1347/10; 25 sierpnia 2010 r. II OSK 1324/09; 15 stycznia 2008 r. I OSK 1931/06; 24 maja 2007 r. II GSK 400/06). Decyzja z [...] maja 1967 r. nie była zatem "skierowana" do "administracji [...] ".
Organ nie stwierdził też pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] sp. z o.o. zarzucając:
1) naruszenia przepisów prawa materialnego:
a. art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury przez jego niewłaściwą wykładnię prowadzącą do uznania, że zezwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków nie jest decyzją, podczas gdy zezwolenie jest jedną z form władczego rozstrzygnięcia, a wydanie decyzji bez takiego zezwolenia rażąco narusza prawo i stanowi obejście przepisów ochrony zabytków;
b. art. 39 Prawa budowlanego z 1961 r. poprzez jego niezastosowanie wskutek przyjęcia, że wybicie otworów okiennych w ścianie położonej w granicy działki nie naruszało praw właściciela nieruchomości sąsiedniej, podczas gdy uniemożliwia ono jej zabudowę budynkiem zgodnie z miejscowym planem;
c. § 80 ust. 2 pkt 3 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych nr 130 z 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, przez jego niezastosowanie, podczas gdy nakazywał on, aby ściana budynku (w której wybito okna) była nie miała otworów i miała odporność ogniową klasy B, co uniemożliwiało wydanie pozwolenia,
d. art. 41 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1961 r. poprzez jego niezastosowanie pomimo nierozpoczęcia robót budowlanych w ciągu 2 lat.
2) naruszenie przepisów postępowania:
a. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wskutek uznania, że zezwolenie z art. 27 ust. 1 cyt. ustawy nie jest decyzją oraz wydanie decyzji bez takiego zezwolenia, jak i na wykonanie robót naruszających miejscowy plan, zasady ochrony zabytków i zasady bezpieczeństwa ppoż nie narusza rażąco prawa w tym art. 39 Prawa budowlanego z 1961 r.;
b. art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961 r. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji pomimo jej wydania na rzecz J P, podczas gdy nie złożyła ona wniosku o pozwolenie na budowę, czym naruszono zasadę skargowości,
c. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji pomimo jej ogólnikowości, w tym usytuowania i liczby okien,
d. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji pomimo jej skierowania do "administracji [...] ", która nie mogła być stroną postępowania;
e. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. przez brak inicjatywy dowodowej i poczynienie ustaleń faktycznych na podstawie przypuszczeń organów, w tym nieustalenie stopnia pokrewieństwa J P i J D.
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania i - w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. - o przeprowadzenie dowodów: z aktu urodzenia J D oraz J P, ewentualnie ich rodziców w celu ustalenia, czy są spowinowaceni lub spokrewnieni, a więc czy wniosek J D o wydanie pozwolenia mógł dotyczyć również J P, co było możliwe jedynie w przypadku bliskiej rodziny, z ilustracji z książki J D pt. "Dawne dziedzińce i podwórka [...] " z porównaniem obecnego stanu obu nieruchomości nr [...] i nr [...].
Po przedstawieniu stanu faktycznego, skarżąca uzasadniła każdy z zarzutów opisanych w petitum skargi w szczególności podnosząc, że:
- nieuzyskanie pozwolenia konserwatorskiego stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 24 kwietnia 2008 r. II OSK 478/07). Wznowienie postępowania jest zasadne, ale w przypadkach, gdy niezbędne jest stanowisko innego organu (art. 106 k.p.a.). W tej sprawie niezbędne było pozwolenie konserwatorskie, bowiem nieruchomość leży przy jednej z najstarszych ulic [...], biegnącej od Rynku [...] do [...]. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że dla zakwalifikowania aktu jako decyzji nie ma wpływu jego nazwa.
- okna uniemożliwiają zabudowę działki skarżącej, co wskazuje załącznik do skargi pokazujący obraz historyczny i aktualny. Wielkość działki wyklucza też odsunięcie ewentualnej zabudowy od granicy. Ponadto, organ powinien wiedzieć o przepisach prawa cywilnego, prawa budowlanego i ochrony przeciwpożarowej zakazujących budowy ścian z oknami w ostrej granicy;
- powoływana przez organy zgoda na wybicie okien ma charakter tymczasowy, bo przewiduje zmianę sytuacji. Organ nie może ingerować w stosunki cywilnoprawne i chronić jedną ze stron wbrew ustalonym obowiązkom, skoro uprawniony zobowiązał się do przywrócenia stanu pierwotnego. Zgoda zawiera warunek - jeżeli w jakikolwiek sposób realizacja inwestycji ograniczy prawa właścicielki, zgoda jest nieaktualna;
- decyzja w dacie jej wydania była sprzeczna z zarządzeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] czerwca 1966 r. Ściana powinna mieć bowiem odporność ogniową klasy B i nie mieć otworów okiennych. Bez znaczenia jest zatem stanowisko straży pożarnej;
- do 1 stycznia 1995 r. tj. wejścia w życie obowiązującego Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę traciło ważność, jeżeli budowy nie rozpoczęto w terminie dwóch lat od wydania pozwolenia bądź w terminie określonym w pozwoleniu, albo gdy budowę przerwano na dłużej niż 2 lata. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z 1961 r. pozwolenie na budowę traciło ważność z mocy prawa. Roboty natomiast rozpoczęto w latach 70 - tych (protokół kontroli nr [...]), a więc po upływie ważności decyzji;
- wnioskodawcą był J D, a pozwolenie wydano też J P. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 ustawy z 1961 r. inwestor mógł budować wyłącznie dla zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych i najbliższej rodziny. J D i J P nie byli rodziną, a kwestia ta winna być ustalona przez organy;
- weryfikowana decyzja nie określa ile okien można było wykonać i w jakim miejscu, a więc niedostatecznie określa przedmiot sprawy i przeczy stanowisku utrwalonemu w orzecznictwie;
- pominięto ponadto, że decyzję skierowano do Administracji [...], co spełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
- organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego, gdyż nie ustaliły, czy J P była krewnioną z wnioskodawcy. Wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się "pełnego" postępowania dowodowego, jednak organ jest zobligowany do zbadania przesłanek nieważności;
- GINB nie był uprawniony do twierdzenia, że wskutek upływu czasu nie jest możliwe stwierdzenie nieważności, skoro k.p.a. jednoznacznie wskazuje sytuacje, w których nie stwierdza się nieważności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył jak poniżej.
Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] maja 1967 r. pozwalającą na wybicie otworów okiennych w budynku przy ul. [...].
Na wstępie podkreślić należy, że w postępowaniu toczącym się w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a więc w trybie nadzwyczajnym, obowiązują inne zasady niż w postępowaniu zwykłym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej odnosi się bowiem wyłącznie do wad tkwiących w samej decyzji i godzących w elementy stosunku prawnego: podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Nie są to zatem – co do zasady – wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest w trybie wznowienia postępowania. Z tej przyczyny, że wady tkwią w samej decyzji, postępowanie, w którym została ona wydana może być prawidłowe pod względem prawnym, może być ono jednak źródłem wadliwości decyzji ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub rozpoznawczym postępowania. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające je postępowanie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 s. 699). W orzecznictwie wskazuje się również na wyjątkowe sytuacje, w których można stwierdzić nieważność decyzji ze względu na rażące naruszenie przepisów proceduralnych, jednak ogranicza się je wyłącznie do przypadków oczywistego niezastosowania lub nieprawidłowego zastosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 6-11 k.p.a. i tylko w stopniu istotnie ograniczającym uprawnienia strony w postępowaniu oraz mających wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego.
Uznaje się, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym dla uznania naruszenia prawa za rażące, ponieważ rażące naruszenie prawa od zwykłego naruszenia przepisu prawa różni się takimi cechami, jak gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których istnienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy w praworządnym państwie (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej, s. 897-900 i powołane tam orzecznictwo, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, R. Kędziora, Wyd. C.H. Beck s. 830-832 i powołane tam orzecznictwo). Skoro zakres, w jakim weryfikowana jest zasadność ustalenia braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na kwalifikowane naruszenie prawa, jest zależny od trybu, w jakim weryfikacja ta jest dokonywana, to postępowanie to nie może służyć ponownej kontroli prawidłowości załatwienia sprawy co do istoty, ale wyłącznie badaniu, czy decyzję obciążają ciężkie wady nakazujące wyeliminować ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. W konsekwencji, charakter sprawy wszczętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nie pozwala na podnoszenie zarzutów takich jak w postępowaniu zwyczajnym, a więc dotyczących tylko istotne wad decyzji. W orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie nieważnościowe nie jest "trzecią instancją" pozwalającą na merytoryczną ocenę sprawy załatwionej decyzją ostateczną, gdyż zakres rozważań organu jest zawężony tylko do oceny przesłanek nieważnościowych (por. wyrok NSA z 16 maja 2018 r. sygn. II OSK 1598/16 - CBOSA). Decyzji ostatecznej służy bowiem tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. wyrok NSA z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13 - CBOSA). Z domniemania tego wynika m.in., że ewentualne wątpliwości co do legalności decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W polskim systemie prawa istnieje, jeśli nie domniemanie, to założenie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1252/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego.
Warto również do powyższych rozważań dodać, że wspomniana zasada trwałości decyzji, a także wynikające z niej domniemanie legalności aktu mają oparcie także w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego np. w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62 powołanym przez organ. Wyrok ten wprawdzie miał charakter zakresowy, niemniej przedstawione w jego uzasadnieniu wywody dotyczące zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych należy odpowiednio odnieść do zasad oceny rażącego naruszenia prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2321/15, CBOSA). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny podkreślił między innymi, że dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym - w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy - niekiedy trudno postawić zarzut rażącego naruszenia prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny również przyjmował, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 5). Wskazywał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. wyrok TK z 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 110).
W orzecznictwie NSA wyodrębniły się dwa przeciwne stanowiska na tle powyższego zagadnienia. W jednym przyjęto, że sąd administracyjny, stosując bezpośrednio Konstytucję, może - wobec niewykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę - samodzielnie ad casum wprowadzić ramy czasowe ograniczające dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, ONSA i WSA 2019, Nr 9, poz. 107 – glosa aprobująca J. Trzcińskiego, OSP 2019, Nr 9, poz. 91), w drugim zaś całkowicie wykluczono taką możliwość (zob. wyroki NSA z 18 maja 2020 r., I OSK 1587/19, LEX nr 3020883 i z 7 października 2020 r. II OSK 2082/18, LEX nr 3096541).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pierwszy z poglądów. W konsekwencji z uwagi na tak znaczny upływ czasu od wydania weryfikowanej w niniejszej sprawie decyzji ([...] maja 1967r.) tj. blisko 55 lat nie można było stwierdzić jej nieważności, jak tego domagała się skarżąca. Już tylko z tej przyczyny należało zaaprobować zaskarżone rozstrzygnięcie.
W tym miejscu - na marginesie - Sąd zauważa, że w dniu 16 września 2021r. weszła w życie ustawa z 16 sierpnia 2021r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021, poz. 1491) - która wprawdzie nie znajdowała zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 2. 1.– niemniej w art. 1 pkt 1 nadała art. 156 § 2 k.p.a. brzmienie "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne."; a w art. 2.2 dodała do art. 158 § 3 w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji."
Zdaniem Sądu, nawet gdyby podzielić drugi ze wskazanych poglądów, to i tak – przede wszystkim z uwagi na specyfikę postępowania nieważnościowego oraz przesłanki jakie muszą być spełnione dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), czy skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) - nie było podstaw do uznania za nieważną decyzji z [...] maja 1967 r. Nie można bowiem utożsamiać skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. z doręczeniem decyzji. Ponadto przesłanka ta dotyczy wyłącznie przypadków, w których decyzja została skierowana do podmiotu, który w ogóle nie może być stroną postępowania administracyjnego np. do osoby zmarłej. Natomiast w postępowaniu zwyczajnym o wydanie weryfikowanej decyzji wprawdzie wnioskował J D nie tylko w zakresie lokalu nr [...], ale również lokalu nr [...], niemniej J P, która lokalem tym wówczas dysponowała była uczestniczką tego postępowania. Nie można było zatem przyjąć, że zastosowanie w tej sprawie znajdował art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a nawet gdyby znajdował, to i tak z uwagi na treść art. 156 § 2 (w uprzednim brzmieniu) tj. upływ 10 lat organ nie mógłby stwierdzić jej nieważności, tylko uznać jedynie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a.).
Można byłoby co najwyżej rozważać, czy nie doszło do rażącego - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - naruszenia art. 15 Prawa budowlanego z 1961r., jednak – jak już wskazano – znaczny upływ czasu stoi temu na przeszkodzie.
W konsekwencji doręczenie decyzji "administracji [...]" również nie mogło odnieść zamierzonego skutku.
Rację ma organ także co do tego, że naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury z 1962 r. w związku z brakiem w aktach sprawy wymaganego uzgodnienia inwestycji z Miejskim Konserwatorem Zabytków stanowi podstawę do wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. zakładając, że była ona udzielana w formie opinii. Jeżeli natomiast była decyzją, to – w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchybienia tego nie może być uznane z rażące po 55 latach.
Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a.- skargę oddalił.