VII SA/WA 172/20

VII SA/Wa 172/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Grzegorz Antas /przewodniczący/
Tomasz Stawecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 559/21 - Wyrok NSA z 2023-11-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 35 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 136, art. 156 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant spec. ec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi Akademii [...] w [...]. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Akademii [...] w [...]. kwotę 744,91 zł (siedemset czterdzieści cztery złote i dziewięćdziesiąt jeden groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [...] listopada 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania Akademii [...] w [...](dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] czerwca 2018 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
2. Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent") decyzją nr [...] z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. K. i D. K. (dalej: "inwestorzy") pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla zamierzenia budowlanego pn.: "Zmiana sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne wraz ze zmianą konstrukcji dachu oraz rozbudową instalacji gazowej, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] dz. nr [...], obr. [...], jednostka ewid. K(1).". Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] września 2018 r.
W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ architektoniczno-budowlany stwierdził, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z obowiązującą decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i ustaleniu warunków zabudowy nr [...]z [...] grudnia 2011 r. Jednocześnie obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i określony przez projektanta obejmuje nieruchomości: działki nr ewid. [...], [...] obr. [...] K(1). w Krakowie. Dodatkowo w trakcie postępowania administracyjnego w sprawie organ stwierdził, że również właściciele działek nr ewid. [...] oraz [...] obr. [...] K(1). w [...] biorą udział w postępowaniu na prawach strony.
3. Skarżąca Akademia [...] pismem z [...] lutego 2019 r. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...].
W ocenie skarżącej decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególność art. 34 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "pr.bud."). Naruszenie prawa polega m.in. na udzieleniu pozwolenia na budowę mimo że inwestorzy nie mają prawa do dysponowania na cele budowlane działką nr ewid. [...], której właścicielem jest Gmina Miejska [...].
Dodatkowo, w ocenie skarżącej projekt budowlany przewiduje nadbudowę wykuszy od strony działek nr [...] i [...] oraz częściowo na działce nr [...] bez uzyskania odstępstwa od przepisów budowlanych w zakresie odległości budynku od granicy, co w konsekwencji prowadzi do naruszenie art. 9 pr.bud. oraz § 12 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015, poz. 1422 ze zm.; dalej: "rozporządzenie o warunkach technicznych").
Ponadto skarżąca wskazała, że nie określono sposobu dojazdu do zaprojektowanych na działce nr [...] dwóch miejsc postojowych dla samochodów osób niepełnosprawnych oraz nie przedłożono zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów budowlanych w zakresie odległości tych miejsc od okien budynku i granicy działek nr [...] i [...] W ten sposób naruszono § 14, § 15, § 16, § 18, § 19, § 20, § 21 ust. 3, § 22 i § 23 rozporządzenia o warunkach technicznych.
4. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2018 r.
Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 pr.bud.
Analiza akt sprawy wykazała, że sporna inwestycja nie narusza w sposób rażący ustaleń ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji. W szczególności parametry planowanego przedsięwzięcia odpowiadają warunkom określonym w decyzji o warunkach zabudowy co do rodzaju inwestycji określonej w decyzji oraz co do obowiązującej linii zabudowy pokazanej na załączniku graficznym. Parametry projektowanego obiektu nie naruszają w sposób rażący ustaleń co do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej.
Organ wyjaśnił dalej, że wobec faktu, że w decyzji o warunkach zabudowy istnieje nieścisłość, a mianowicie: skoro inwestor był zobowiązany zapewnić miejsca postojowe poza pasami drogowymi dróg publicznych dysponując niewielką działką, to szczupłość miejsca spowodowała takie a nie inne usytuowanie miejsc postojowych na działce inwestycyjnej nr [...]. Zaprojektowanie miejsc postojowych dla samochodów osób niepełnosprawnych (§ 18, § 20 rozporządzenia o warunkach technicznych) nie jest sprzeczne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, tj. nie narusza w sposób rażący ustaleń tej decyzji w zakresie obowiązku zapewnienia miejsc postojowych dla omawianej inwestycji. Nieścisłość o której mowa wyżej polega na tym, że zaprojektowanie miejsc postojowych (dwóch stanowisk) może zmienić wielkość wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, co do której istnieje ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy, że nie ulegnie zmianie. W ocenie organu pierwszej instancji nie wykonując utwardzenia terenu pod zaprojektowane dwa miejsca postojowe, bądź zakładając ułożenie tzw. ekokraty można ich powierzchnię wliczyć do powierzchni biologicznie czynnej. W rezultacie Wojewoda [...] nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją rażąco naruszały przepisy: § 14, § 15, § 16, § 18, § 19, § 20, § 21 ust. 3, § 22 i § 23 rozporządzenia o warunkach technicznych, dlatego też zgoda na odstępstwo od warunków technicznych nie była wymagana.
Dodatkowo organ wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, że inwestorzy wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odniesieniu do działki nr [...] należy wyjaśnić, że w sytuacji, gdy przedmiotowa inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania poddasza budynku, a nadbudowa wykuszy jest elementem zmiany konstrukcji dachu istniejącego budynku, co nie spowoduje zmiany wskaźnika powierzchni zabudowy, udzielenie zgody przez Gminę Miejską [...] tj. właściciela działki nr ewid. [...], nie było konieczne.
Wojewoda [...] wskazał również, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla W. W., który jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. Aktem notarialnym z [...]sierpnia 2017 r. wszyscy członkowie Wspólnoty jednogłośnie (także W. W.) wyrazili zgodę na przedmiotową inwestycję. Należało zatem dokonać formalności przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na obecnych inwestorów, do czego nie doszło. W ocenie organu pierwszej instancji nie oznacza to, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 34 ust. 1 pr.bud. Projekt budowlany nie uwzględnia ustaleń decyzji o warunkach zabudowy wskazując obecnych inwestorów, przez co wymieniony przepis został naruszony. W stanie faktycznym sprawy nie została jednak spełniona przesłanka rażącego naruszenia prawa. Skoro poprzedni wnioskodawca wyraził w formie aktu notarialnego zgodę na inwestycję, to nie można uznać, że w świetle okoliczności faktycznych i prawnych występujących w chwili wydania pozwolenia na budowę, jak i w świetle ekonomicznych i społecznych skutków ww. pozwolenia, należałoby koniecznie uznać naruszenie prawa przez Prezydenta Miasta [...] za przypadek spełnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
5. Pismem z [...] września 2019 r. skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji. Decyzji Wojewody [...] skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa poprzez niedostrzeżenie wad prawnych kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca podkreśliła, że udzielenie pozwolenia na budowę, a jednocześnie odmowa wstrzymania wykonania decyzji spowodowało tylko kontynuowanie prac budowlanych i ich nieodwracalne skutki. Przyczyniła się do tego także bezczynność organu administracji.
Zdaniem skarżącej przy wydaniu decyzji organu pierwszej instancji doszło również do innych rażących naruszeń prawa, w tym niewywiązania się organu z obowiązków wynikających z art. 7 i 8 ust. 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. Ponadto Wojewoda [...] nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, nie kierował się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Świadczy to też o złej woli pracowników organu i budzi uzasadnione zastrzeżenia.
6. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2019 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że - co do zasady - w postępowaniu zwykłym właściwy organ architektoniczno-budowlany nie bada prawdziwości złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, chyba że istnieje uzasadniona wątpliwość co do jego prawdziwości. W związku z tym jeśli organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie posiadał informacji świadczącej o nieprawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia, wykluczona jest możliwość badania takiego oświadczenia w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też w przedmiotowej sprawie nie można twierdzić, że doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 pr.bud.
W ocenie GINB stwierdzone naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 pr.bud. w postaci wskazania różnych adresatów decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma charakteru rażącego. Przesądza o tym także analiza skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia prawa.
Podobnie w przypadku art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Analiza dokumentacji projektowej nie wykazała, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący ustalenia ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2011 r. o warunkach zabudowy.
Za bezpodstawny organ drugiej instancji uznał również zarzut skarżącej, że miejsca parkingowe powinny znajdować się w obszarze wskazanym w decyzji o warunkach zabudowy. Ww. decyzja o warunkach zabudowy nie ustala wskaźnika wymaganych miejsc postojowych, ani nie nakłada obowiązku zapewnienia miejsc postojowych na obszarze działki inwestycyjnej nr ewid. [...], a stanowi jedynie, że inwestor powinien zapewnić miejsca postojowe w ilości stosownej do planowanego zagospodarowania poza pasami drogowymi dróg publicznych. Tym samym należy stwierdzić, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2018 r. nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud.
GINB stwierdził także, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2018 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud. w zw. z § 12 ww. rozporządzenia o warunkach technicznych, dotyczącym sytuowania budynków od granicy działki budowlanej.
Za chybiony należy uznać zarzut odwołania, że zachowanie odległości wynikających z przepisu § 12 ww. rozporządzenia jest wymagane również względem sąsiednich działek drogowych. Z treści przepisu § 12 ust. 10 ww. rozporządzenia wynika wprost, że zachowanie odległości o których mowa w ust. 1-9, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową.
Za bezpodstawny organ uznał również zarzut, że zatwierdzony decyzją projekt budowlany przewiduje nadbudowę części budynku (wykusz od strony działek nr [...] i [...]) bez wcześniejszego uzyskania odstępstwa od przepisów budowlanych w zakresie zachowania norm odległościowych dla planowanego zamierzenia budowlanego, w zakresie odległości budynku, w tym jego fragmentu z oknami, od granicy działki nr [...] (odległość ta wynosi ok. 1 metra). Należy wskazać, że działka nr ewid. [...] (ul. [...]) jest działką drogową, a § 12 ww. rozporządzenia dotyczy sytuowania budynków w odpowiedniej odległości od granicy działki budowlanej.
Ponadto, GINB nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją, rażąco uchybiały pozostałym przepisom rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2018 r. nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca pismem z [...] grudnia 2019 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Skarżąc wniosła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie lub błędną wykładnię przepisów, a poprzez to nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji i niestwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta.
Zdaniem skarżącej naruszone zostały m.in.:
art. 35 ust. 1 pkt 3 pr.bud. poprzez niezastawanie i błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ nie ma obowiązku badania kompletności projektu budowlanego, w tym w zakresie wskazanym przez strony postępowania (np. brak dostosowania nadbudowy do potrzeb osób niepełnosprawnych);
art. 9 pr.bud. w zw. § 14 ust. 1-4, § 15 i 16 oraz § 18 ust. 1 i 2 i § 19 ust. 1 i 2, a także § 20 oraz § 21 ust. 3 rozporządzenia o warunkach technicznych poprzez niezastosowanie i niezachowanie przez projekt budowlany warunków określonych w tym przepisie;
§ 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia o warunkach technicznych poprzez niezastosowanie lub błędną interpretację i przyjęcie, brak ujęcia w zatwierdzonym projekcie budowlanym odpowiedniej liczby miejsc parkingowych mających obsługiwać inwestycję, nie jest sprzeczny w tym zakresie z decyzją lokalizacyjną. Należało bowiem wziąć pod uwagę fakt, że projekt wskazuje miejsca parkingowe na terenie należącym do skarżącej ([...]) mimo nieuzyskania zgody skarżącej na takie wykorzystanie jej własności oraz wobec odmiennego zagospodarowania wskazanego terenu w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;
art. 9 pr.bud. w zw. § 12 ust. 1 i 5 rozporządzenia o warunkach technicznych poprzez niezastosowanie i niezachowanie w projekcie budowlanym warunków określonych w tym przepisie;
art. 6 pr.bud. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2b pr.bud., a także § 22 i § 23 rozporządzenia o warunkach technicznych poprzez niezastosowanie;
art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. poprzez niezastosowanie i spowodowanie sprzeczności projektu budowlanego z decyzją lokalizacyjną, a także objęcie przez projekt budowlany terenu, którego nie objęła decyzja lokalizacyjna (w zakresie przeznaczenia terenu zielonego na parking dla niepełnosprawnych);
§ 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia o warunkach technicznych poprzez niezastosowanie i przyjęcie możliwości odstępstwa od przepisów odległościowych określonych dotyczących sytuowania budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi od granic z działką sąsiednią, na podstawie rozstrzygnięć zapadłych w decyzji lokalizacyjnej;
§ 21 ust. 3 rozporządzenia o warunkach technicznych poprzez jego niezastosowanie i zatwierdzenie projektu budowlanego, który błędnie określa sposób dojazdu do miejsc parkingowych dla niepełnosprawnych.
Skarżąca zarzuciła organowi również naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:
art. 156 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji, pomimo oczywistego rażącego naruszenia prawa przy jej wydaniu;
art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Wojewody [...];
art. 8 ust. 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., ze względu na niewyjaśnienie stanu sprawy przez organ drugiej instancji, nierozpatrzenie i nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów, w tym w szczególności mających wykazać, że parking dla niepełnosprawnych nie posiada dojazdu oraz ma być zlokalizowany na terenie zielonym (trawnik). Skarżąca już w odwołaniu zawarła szereg zarzutów dotyczących braku odniesienia się organu pierwszej instancji do istotnych kwestii spornych, a mianowicie, między innymi:
a) niezachowanie w projekcie wymaganych przez przepisy odległości przebudowywanych części budynku (m.in. wykusza od strony działek nr [...] i [...]) należącego do inwestora bez wcześniejszego stwierdzenia odstępstwa od przepisów budowlanych. Stanowi to rażące naruszenie art. 9 pr.bud. w zw. § 12 ust. 1 i 5 ww. rozporządzenia o warunkach technicznych;
b) zatwierdzony decyzją projekt budowlany przewiduje budowę na działce nr [...] dwóch miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych i nie określa sposobu dojazdu do tych miejsc parkingowych, a decyzja o pozwoleniu na budowę nie obejmuje zgody na odstępstwo od przepisów budowlanych w zakresie zachowania norm odległościowych w stosunku do działek nr [...] i [...]. Stanowi to naruszenie art. 9 pr.bud. w zw. przepisami rozporządzenia o warunkach technicznych. Ponadto teren przeznaczony na lokalizację miejsc parkingowych jest w większości zajęty przez zieleń, co oznacza naruszenie art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud.;
c) zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje budowy miejsc do zapewnienia składowania odpadów stałych, a obecny budynek nie posiada takiego miejsca spełniającego wymogi przepisów prawa, w tym norm odległościowych w stosunku do działek należących do skarżącej ([...] i [...]). Jest to naruszenie m.in. art. 6 pr.bud. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2b pr.bud., a także § 22 i § 23 rozporządzenia o warunkach technicznych;
d) część inwestycji polega na pozostawieniu na działce nr [...] nowych elementów budowlanych związanych z budynkiem usytuowanym na działce nr [...], co oznacza, że inwestor musi posiadać prawo do dysponowania terenem działki nr [...] do celów budowlanych, co w oczywisty sposób nie miało miejsca. W związku z tym oświadczenie inwestora w tym zakresie nie odpowiada prawdzie, o czym z urzędu wiedział Prezydent Miasta [...] gdyż Gmina Miejska [...] jest właścicielem wskazanego terenu;
e) wbrew twierdzeniom organu nie ma przepisów, z których by wynikało, że dla działek drogowych "nie wymaga się spełnienia odległości" od granicy z działką sąsiednią w zakresie sytuowania obiektu budowlanego, w tym z otworami okiennymi;
f) brak ustaleń decyzji lokalizacyjnej dotyczącej robót budowlanych poza obrysem istniejącego budynku, a w szczególności części działki nr [...], na której mają być wybudowane miejsca parkingowe;
g) wbrew twierdzeniom organu, na działce inwestora nie ma ciągu pieszo-jezdnego zapewniającego dojazd od drogi publicznej do miejsc postojowych zapewnionych na działce inwestora i to zarówno po wschodniej części działki nr [...] (jak błędnie twierdzi organ - od tej strony budynek jest sytuowany w granicy z należąca do [...]działką nr [...]), jak i od zachodniej (znajduje się tam na działce nr [...] jedynie szlak pieszy o szerokości od 1,9 do 1 metra, kończący się w połowie tej działki). Ponadto sytuowanie miejsc parkingowych w układzie północ - południe wymaga budowy na terenie zieleni (na którym w większości są one usytuowane) dojazdu manewrowego (§ 21 ust. 3), umożliwiającego zajęcie tych miejsc przez pojazd kierowany przez osobę niepełnosprawną;
h) projekt budowlany nie spełnia warunków rozporządzenia dotyczących bezpieczeństwa pożarowego np. w zakresie dróg ewakuacji (np. klatki schodowe) z mieszkań na nabudowanego strychu, w tym dla niepełnosprawnych;
i) w projekcie budowlanym wadliwie określono kubaturę budynku. Zaakceptowanie takiego projektu stanowi rażące naruszenie prawa.
art. 7 k.p.a. poprzez niezastosowanie i nie uchylenie decyzji W[...]ze względu na niewyjaśnianie stanu faktycznego sprawy w toku postępowania administracyjnego i błędne ustalenie istotnego dla sprawy stanu faktycznego.
8. Odpowiadając w dniu [...] stycznia 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie argumenty skarżącej można uznać za trafne.
9. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Oznacza to, że Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli zaskarżony akt jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.
Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
10. Rozpatrując niniejszą sprawę trzeba też bezwzględnie mieć na uwadze fakt, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania, tj. na podstawie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. W takim postępowaniu organ administracji ma do dyspozycji tylko dwa rozwiązania: (1) ma obowiązek stwierdzić nieważność określonego aktu jeśli ustali, że akt ów jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.; (2) ma obowiązek oddalić skargę, jeśli w treści kwestionowanej decyzji lub w postepowaniu prowadzącym do jej wydania nie wystąpiła żadna z wymienionych podstawowych wad.
Należy przy tym podkreślić, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie bada się wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, które byłyby istotne w postępowaniu zwykłym. Decydującą podstawą rozstrzygnięcia są tylko normy wyznaczające przesłanki nieważności aktu zawarte w art. 156 § 1 k.p.a.
W rozpatrywanej sprawie skarżąca Akademia [...] wskazała jedną przesłankę nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] rażące naruszenie prawa polegające na wydaniu kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem postanowień decyzji z [...] grudnia 2011 r. ustalającej warunki zabudowy oraz rażące naruszenie przepisów prawa budowlanego w zakresie kontroli wniosku o pozwolenie na budowę oraz warunków zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania na budowę.
Rozpatrując materiał zgromadzony w aktach sprawy pod kątem zarzutów zawartych w skardze Sąd stwierdził, że niektóre z argumentów przedstawionych przez skarżącą nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] czerwca 2018 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W postępowaniu nadzwyczajnym nieistotne są wątpliwości dotyczące prawidłowości obliczenia rzeczywistej i planowanej kubatury przedmiotowego budynku albo zastrzeżenia pod adresem czynności podejmowanych przez organ w ramach postępowania dowodowego prowadzonego do wydania decyzji nr [...]. Podobnie, w prowadzonym postępowaniu Sąd nie mógł brać pod uwagę zarzutów, które dotyczyły wydanej jeszcze w 2011 r. decyzji o warunkach zabudowy.
O treści wyroku wydanego przez Sąd w rozpatrywanej sprawie przesądziły wszakże dwie inne okoliczności.
Z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. wynika jednoznacznie, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Prezydent Miasta [...] badał oczywiście zgodność przedłożonego projektu budowlanego z własną wcześniejszą decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i ustaleniu warunków zabudowy nr [...]z [...] grudnia 2011 r. (dalej: "decyzja o WZ"). Nie mógł zatem pominąć warunku zawartego w punkcie 4d decyzji o W[...], według którego "Teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ulica [...]" (k. 6e projektu bud.). Organ nie powinien również pomijać faktu, że działka nr ewid. [...] przylegająca do przedmiotowego budynku od strony zachodniej ma status drogi, ale drogi wewnętrznej, a nie drogi publicznej mimo że nosi nazwę ul. [...]. Właścicielem działki nr ewid. [...] nie jest skarżąca, co było uznawane przez organ, gdyż w uzasadnieniu sentencji decyzji organ wskazał wyraźnie, że wskazana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a przez to właściciel działki nr ewid. [...] jest uprawniony do udziału w postępowaniu na prawach strony. Dodatkowo na mapie do celów projektowych stanowiącej załącznik do decyzji o W[...] (k. 25a projektu bud.) ww. działka nr ewid. [...] (ul. [...]) oddzielona jest od ul. [...] bramą (por. Zestawienie znaków umownych i kodów obiektów terenowych systemu informacji o terenie GEO-MAP, Warszawa 2006, dostęp na stronie: http://www.igeomap.pl/pub/GMW/DOC/GEO-MAP/zal/GMW_CODE.PDF, str. 11 poz. 283).
Południowa część działki nr ewid. [...], na której zlokalizowane miały być miejsca parkingowe dla osób niepełnosprawnych pozbawiona jest więc co do zasady bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, którą stanowi ulica [...]. Z tego powodu zatwierdzenie projektu budowlanego, co do którego nie ma pewności, że przedmiotowa inwestycja będzie zgodna z decyzją o W[...] stanowiło naruszenie prawa. Naruszenie to można uznać za rażące, a więc stanowiące przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z dwóch powodów. Po pierwsze, jest oczywiści niezgodne z § 14 ust. 1 rozporządzenia o warunkach technicznych [jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie], a wyrażenie "należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej" należy uznać za językowo jasne. Po drugie, należy uznać że skutki społeczne decyzji nie spełniającej warunków zagospodarowania nieruchomości nie mogą być zaakceptowane w państwie prawnym. Przedstawione rozwiązanie prowadzi bowiem do uczynienia ostatecznej decyzji administracyjnie niemożliwą do wykonania, a przynajmniej ograniczenia jej przez nieprzewidywalny warunek, jakim musiała być zgoda właściciela działki nr ewid. [...].
Analogicznie, decyzja o W[...] w punkcie 4f przewidywała, że inwestor powinien zapewnić miejsca postojowe w ilości stosownej do planowanego zagospodarowania poza pasami dróg publicznych. W projekcie wskazano działkę nr ewid. [...] oznaczoną jako "Istniejący parking". Działka ta również stanowi własność skarżącej, ale ani w samym projekcie, ani w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany nie sprawdził, czy inwestorzy będą mogli w taki sposób zrealizować inwestycję, a tym samym wykonać obowiązki wynikające z decyzji o W[...]. Zatwierdzenie projektu budowlanego można uznać za prowadzące do rażącego naruszenia prawa z uwagi na sprzeczność z § 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia o warunkach technicznych. Co więcej, działania projektanta twierdzącego, że jeden z elementów inwestycji został pomyślnie rozwiązany należałoby uznać za postać obejścia prawa, zaakceptowanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Można też dodać kolejną okoliczność. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy lakonicznie podsumowała wyniki badania projektu budowlanego pod kątem zarzutów skarżącej i "nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją rażąco naruszały przepisy: [...] § 19 rozporządzenia MI" [rozporządzenia o warunkach technicznych]. Organ odwoławczy nie odniósł się wszakże do kwestii na jakiej podstawie uznał zasadniczą zgodność projektu ze wskazanym § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia o warunkach technicznych. Przepis ten przewiduje, że "odległość stanowisk postojowych [...] od: [...] okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym [...]nie może być mniejsza niż: dla samochodów osobowych - 7 m – w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie". W przypadku miejsc parkingowych zaplanowanych na działce nr [...] (część południowa - zielona) projekt budowlany takiego warunku wyraźnie nie spełnia.
11. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy dokona zbadania treści kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] czerwca 2018 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w świetle kryteriów wynikających ze wskazanych wyżej przepisów prawa budowlanego oraz art. 156 § 1 k.p.a., a także zarzutów wskazanych we wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji.
Postępowanie dowodowe w tym zakresie z pewnością mieści się w granicach przewidzianych w art. 136 k.p.a., w związku z tym Sąd uznał, że nie ma podstaw do uchylenia również decyzji Wojewody [...] jako rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.
12. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji.
O kosztach Sąd orzekł tak jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 oraz 205 §1 i §3 p.p.s.a. zwracając skarżącej wpis sądowy w wysokości 200 zł, a także na podstawie art. 91 w zw. z art. 85 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 755) oraz § 3 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługującej pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167 ze zm.) - uznając koszty w wysokości 544,91 zł, na co składają się koszty przejazdu samochodem osobowym oraz kwota 10 zł z tytułu postoju w płatnej strefie parkowania.