VII SA/WA 1655/19

VII SA/Wa 1655/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-01-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Monika Kramek
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Sygn. powiązane
II OSK 1879/20 - Wyrok NSA z 2023-03-14
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako: "Minister", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz podstawie art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018, poz. 2067 ze zm., dalej jako "u.o.z.o.z."), po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa –Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej jako "skarżący") od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako "organ I instancji", "organ konserwatorski") z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] zobowiązującej Skarb Państwa reprezentowany przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] do przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych, których wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, tj. [...] na [...], wchodzącej w skład Zespołu [...] (działka nrewid. [...]), w zakresie i terminach określonych w sentencji tej decyzji – utrzymał w mocy decyzję I instancji.
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 9 listopada 2017 r., działając w oparciu o przepis art. 38 i 39 u.o.z.o.z. dokonano kontroli w miejscowości [...], gmina [...], nieruchomości zabytkowej - [...] na [...], wpisanej do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] kwietnia 1961 r. nr [...] jako Zespół [...], dz. nr [...].
W trakcie kontroli ustalono, że: "Obiekt został udostępniony do kontroli. Obiekt obecnie nie jest użytkowany. Obiekt nie jest wygrodzony przed dostępem osób postronnych. [...]: na dnie i obu ścianach [...]; w tym na ścianach zewnętrznych [...], porośnięta samosiewami drzew i krzewów i inną roślinnością niezdrewniałą. Część drzew i krzewów wrasta systemami korzeniowymi w substancje murowe. W [...] kamienie odspojone z lica zewnętrznej murowanej ściany fortu i murowanej części przeciwskarpy [...] oraz ziemia, liście itp. Pierwotny kształt [...] uległ zniekształceniu. Ściana zewnętrzna i murowana cześć ścian [...]: z ubytkami kamienia i wyrwami, w części ubytki na znacznej powierzchni lica, budulec luźny i pozbawiony spoinowania, z tendencją do dalszego osypywania. [...]: zachowana częściowo ściana od strony [...] z wyrwą umożliwiająca dostęp na teren [...].[...] pomieszczenia niedostępne w znacznej części, w zachodniej części tarasu widoczne fragmenty sklepień zawalonego pomieszczenia magazynowego wraz z kanałem odwadniającym pachę sklepienia i kamiennym, sklepionym murem oporowym. Poziom posadowienia sklepienia wraz dachem może wyznaczyć orientacyjny poziom tarasu, pierwotny taras z systemem ramp i wejściem do kazamat obecnie stanowi nieregularne zbocze, system ramp na tarasie nieczytelny. Zachowane fragmenty kazamaty i cały taras porośnięty samosiewami drzew, krzewów i inną roślinnością niezdrewniałą. [...] stanowiska armatnie: zachowana jest cześć lica ścian zewnętrznych od strony dolnego tarasu: we wschodnim narożniku lico zachowane do około połowy światła otworu stanowiska i nie na pełnej wysokości ściany, w zachodnim narożniku zachowane lico wokół otworu i nie w pełnej wysokości ściany. Otwory z zachowanymi obramieniami murowanymi z czerwonego piaskowca. W pozostałej części brak lica, ściana zawalona w górnej części wraz z częścią sklepień kazamat, w dolnej części zalega gruz i ziemia przesłaniająca światło otworów w znacznej części. Zachowane lica ścian wyznaczają orientacyjny poziom tarasu. [...] niedostępna, porośnięta samosiewami drzew i krzewów i inną roślinnością niezdrewniałą. Pomieszczenia stanowisk artyleryjskich zagruzowane w dolnej części, ściany ceglane z ubytkami wierzchniej warstwy cegieł i wyrwami powyżej jednej warstwy budulca, cegły skorodowane powierzchniowo, zawilgocone, miejscami porosty glonów i wykwity soli. Na części ścian zachowane fragmentarycznie ślady cienkiej warstwy wapiennego tynku. Znaczne ubytki sklepień w miejscach wszystkich kanałów wentylacyjnych (wentylacja w trakcie ostrzału), kanały o poszerzonym przekroju. W trzech środkowych kazamatach od strony zawalonej ściany zewnętrznej, występują ubytki części sklepień od strony zawału, w tym oderwane całe fragmenty murowane z cegły. W południowej części pomieszczeń zalega gruz do wysokości ok. pół metra od klucza sklepienia. Ściany kamienne od strony [...] zachowane wraz z otworami strzelniczymi z obramieniami z czerwonego piaskowca. Ciąg komunikacyjny pomiędzy pomieszczeniami drożny pomimo zalegającego gruzu. System ramp pomiędzy [...] a kaponierą: w terenie czytelna kurtyna zachodnia pomiędzy [...] a [...], kurtyna murowana i ziemna, porośnięta roślinnością niezdrewniałą, samosiewami drzew i krzewów, w tym wrastającymi systemem korzeniowym w substancje murowe. [...]: wysunięta przed [...] w kierunku południowym, niewielka (do ostrzału z broni ręcznej), otoczona niewielką [...], murowana z kamienia. Zachowany obrys [...] oraz murowane ściany z kamienia, ściany zachowane poniżej poziomu otworów strzelniczych. Zachowany mur luźny, bez spoinowania, porośnięty roślinnością niezdrewniałą, w [...] samosiewy drzew i krzewów."
Z czynności kontrolnych sporządzono protokół oraz wykonano serwis fotograficzny.
W związku z dokonanymi ustaleniami w trakcie czynności kontrolnych zostało wszczęte postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] organ konserwatorski zobowiązał właściciela zabytku – Nadleśnictwo [...] – do przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem omawianego zabytku, w zakresie i terminach określonych w sentencji tej decyzji Strona skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchyliła zaskarżoną decyzją w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że jako podmiot zobowiązany do wykonania robót i prac przy przedmiotowym zabytku winien być wskazany Skarb Państwa reprezentowany przez Państwowe Gospodarstwa Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], na który należy nałożyć obowiązek oraz określenie zakresu nakazu w sposób konkretny i nieprzekracząjący zakresu określonego w art. 49 ust 1 u.oz.o.z.
Ponownie rozpoznając sprawę [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...], powołując się na art.. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., zobowiązał stronę skarżącą, jako właściciela zabytku - [...] na [...]- do przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych, których wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku i polegających na:
- usunięciu drzew i krzewów porastających teren [...], w tym kaponierę [...] (granice oznaczone na załączniku graficznym do decyzji). Prace należy wykonać w terminie do 31 grudnia 2021 roku.
- zabezpieczeniu elementów murowanych (ubytki murów zewnętrznych, ubytki w sklepieniach, częściowo zawalone sklepienia) przed dalszym niszczeniem poprzez uzupełnienie tych ubytków w zakresie hamującym dalszą destrukcję zabytku (niekontrolowane osypywanie się murów, niekontrolowane zawalenia), w terminie do 31 grudnia 2025 roku.
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności..
Organ I instancji wskazał, że [...] została wzniesiona w latach [...] w formie pasma fortów zlokalizowanych na wzniesieniach [...].[...] stanowi skrajne zachodnie dzieło [...]. Zlokalizowana jest w zachodnio - południowej części [...]. Od południa i zachodu otacza ją rów [...] osłaniającej wszystkie dzieła [...].[...] złożona jest z rowów i nasypów ziemnych o skarpach częściowo wykutych w skale, w pozostałej części skarpy zostały umocnione murem kamiennym i z narożami wykonanymi z ciosów z czerwonego piaskowce. [...] sklepione wykonano z kamienia łamanego i cegły, na nich wały ziemne. Rzut [...] uformowano w kształcie zbliżonym do nieregularnego czworoboku i o ścianach zwężających się ku górze. W Wysokiej części frontowej posiada 5 kolebkowo sklepionych kazamatach artyleryjskich o otwartych ścianach tylnych i pokrytych tarasowymi przedpiersiami. Dolny taras posiada ziemne przedpiersie na skrzydłach i kurtynę szyi z prześwitem bramy zwodzonego mostu. Pod tylnym (dolnym) tarasem i wzdłuż ściany [...] znajdowały się [...] z galeria [...] dostępne [...] z tarasu dolnego (obecnie kazamaty wraz z [...] zawalone). Na północny wschód od [...] znajduje się wysunięta z kontraskarpy [...] długa [...] zakończona kazamatą studzienną (obecnie zawalona). Na południowy zachód za [...].
W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji przytoczył ustalenia z kontroli obiektu dotyczące aktualnego stanu zachowania zabytku, opisał przebieg postępowania i sposób wyznaczenia granic obszaru, na którym strona jest zobowiązana do dokonania wycinki drzew i krzewów. Organ wskazał, że opisany w protokole z kontroli. stan zachowania zabytku w pełni uzasadnia wydanie nakazu konserwatorskiego w oparciu o przepis artykułu 49 ust. 1 u.o.z.o.z. i odstąpienie od wydania zaleceń pokontrolnych w oparciu o przepis artykułu 40 u.o.z.o.z.
Organ konserwatorski podniósł, że zgodnie z zapisem art. 4 ust 2 i 3 u.o.z.o.z. ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremniać niszczenie i niewłaściwe korzystanie z zabytku. Rangę zabytku podkreśla fakt, że został on uznany za pomnik historii (rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 14 kwietnia 2004 r.). Zgodnie z § 2 cyt. rozporządzenia celem ochrony pomnika historii jest zachowanie ze względu na wartości historyczne, architektoniczne, techniczne, krajobrazowe i kulturowe założenia obronnego, będącego wybitnym przykładem osiemnastowiecznej [...], które przetrwało w oryginalnej formie i jako takie stanowi dzieło unikalne w Polsce, a także w skali europejskiej. Zdaniem organu konserwatorskiego nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że [...] na [...] znajduje się na terenie [...] Parku Kulturowego [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] r. Zgodnie z zapisami Planu Ochrony [...] Parku Kulturowego w [...] z 2004 r. zawartymi w punkcie 19 19 tego planu dla [...] obowiązuje między innymi zakaz nasadzeń zieleni, stabilizacja struktur budowlano - konstrukcyjnych ; konserwacja budowli jako trwałej ruiny, eliminacja zieleni inwazyjnej. [...] w [...] wg prof. dr hab. [...] jest prekursorskim dziełem obronnym i pierwszą powstałą [...] baterią na świecie
Zdaniem organu I instancji wobec powyższego należało wydać decyzję zobowiązująca do przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych, których wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Dalsze porastanie obiektów murowych i ziemnych drzewami i krzewami będzie prowadziło do niszczenia tych substancji poprzez obciążenia oraz destrukcyjne działanie systemów korzeniowych. Wycięcie drzew i krzewów należy przeprowadzić bez szkody dla zabytku, tj. w przypadku drzew należy wykonywać cięcia segmentowe, nie należy zrzucać ciężkich elementów drewnianych na wały ziemne nakrywające obiekty murowe. Zabezpieczenie elementów murowych, w tym ubytki murów zewnętrznych, ubytki w sklepieniach i częściowo zawalone sklepienia pozwolą na zahamowanie dalszej degradacji zabytku i występowanie niekontrolowanych zniszczeń. Zaniechanie działań może doprowadzić do zniszczenia lub istotnego uszkodzenia zabytku.
Strona skarżąca pismem z dnia 25 stycznia 2019 r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż skarżący nie wywiązuje się z ustawowych obowiązków właściciela zabytku, naruszenie art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. poprzez wydanie decyzji nakazującej wykonanie prac zamiast wydania zaleceń pokontrolnych, bezpodstawne nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, brak zawiadomienia zebraniu całego materiału i uniemożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Strona argumentowała również, że decyzja I instancji narusza przepisy o ochronie przyrody. Obszar objęty decyzją stanowi część sieci ochrony Natura 2000, a decyzja nakazowa nie została skonsultowana czy uzgodniona ze służbami odpowiedzialnymi za ochronę przyrody, w szczególności z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska [...]. Zdaniem skarżącego, nakaz wycinki zieleni jest wbrew treści planu urządzenia lasu, który na mocy art. 30 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody jest planem ochrony obszaru Natura 2000. Strona podkreśliła również, że przy procedurze poprzedzającej sporządzenie obecnie obowiązującego planu urządzenia lasu organ I instancji nie wniósł żadnych uwag lub wniosków w tym zakresie. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz sprawdzenie w toku postępowania wpływu ewentualnego wykonania decyzji w zakresie dotyczącym usunięcia roślin z obszaru Natura 2000.
Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż rozstrzygnięcie to nie narusza prawa i jest zasadne merytorycznie. Nakaz przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych przy przedmiotowym zabytku został wydany po przeprowadzeniu kontroli przestrzegania stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, podczas której stwierdzono porastanie samosiewami drzew i krzewów poszczególnych elementów [...]:[...]. Podczas ww. kontroli stwierdzono również ubytki, odspojenia, braki w spoinowaniu, zawalenie części ścian i sklepień, korozję i zawilgocenie cegieł w murowanych elementach budowli. Szczegółowy zakres zniszczeń i nieprawidłowości odnotowano w protokole z kontroli i udokumentowano fotografiami. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego uznać należy, że organ konserwatorski pierwszej instancji miał uzasadnione podstawy do wydania decyzji nakazującej podjęcie określonych w niej działań. Bezspornym jest, że drzewa i krzewy porastające elementy ziemne i murowe budowli przyczyniają się do jej degradacji, destrukcji struktur murowych, zniekształcenia i unieczytelnienia form ziemnych, a eliminacja zieleni mającej w tym przypadku charakter inwazyjny i zabezpieczenie murowanych elementów budowli jest podstawowym działaniem mającym na celu zahamowanie zniszczeń.
W ocenie organu II instancji nakazane prace zostały określone w sposób wystarczająco precyzyjny i jednoznaczny, Tym samym decyzja organu konserwatorskiego została wydana w sposób umożliwiający wyegzekwowanie tych działań.
Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy sprawy nie potwierdza zasadności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W toku postępowania [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, w pismach z 4 czerwca 2018 r., 11 lipca 2018 r. i 11 października 2018 r., informował stronę o możliwości wglądu w akta sprawy, składania uwag i wyjaśnień, a także pouczył (w postanowieniu nr [...] z [...] października 2018 r.) o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Zatem, za nieskuteczny należy uznać zarzut braku zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego, który rzekomo uniemożliwił stronie wskazanie zasadności konsultacji z RDOŚ [...] odnośnie możliwości wykonania prac nakazanych decyzją. Po pierwsze, skarżący zgłaszał powyższą uwagę w toku poprzedniego procedowania sprawy, w treści odwołania, z którym organ pierwszej instancji miał sposobność się zapoznać; po wtóre - kilkakrotnie miał możliwość ponowienia tego postulatu w toku obecnie prowadzonego postępowania.
Jednocześnie, ustosunkowując się do zarzutu nieskonsultowania zaskarżonej decyzji z organami ochrony przyrody z uwagi na położenie zabytku na obszarze włączonym w sieć ochrony Natura 2000, organ wskazał, że nie istnieją przepisy prawa upoważniające czy też obligujące organ ochrony zabytków do takiego działania. Wykonując swoje ustawowe obowiązki określone w art. 4 u.o.z.o.z., obejmujące m.in. podejmowanie działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków oraz kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków, organ I instancji, po stwierdzeniu zagrożenia dalszym zniszczeniem [...], był prawnie zobowiązany, w ramach sprawowania nadzoru konserwatorskiego, do wydania nakazu mającego na celu zatrzymanie destrukcji zabytku. W toku postępowania organ odwoławczy, na podstawie ogólnie dostępnych materiałów, ustalił, że obszarem ochrony sieci Natura 2000, o którym mowa w odwołaniu, jest [...]. Obszar ten, wyznaczony w marcu 2009 r., położony jest na terenie 5 powiatów województwa [...] i obejmuje powierzchnię 21324,86 ha. Na skraju tego obszaru znajdują się trzy budowle [...] z Zespołu [...], w tym przedmiotowa [...] (zdecydowana część twierdzy znajduje się poza obszarem Natura 2000). Wycinka drzew i krzewów na terenie rzeczonej [...] będzie prowadzona na niewielkim ułamku wyznaczonego obszaru ochrony. Zauważyć trzeba, że przywoływany przez stronę przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, mówiąc o negatywnym oddziaływaniu na cele ochrony Natura 2000, nie mówi o jakimkolwiek oddziaływaniu lecz jedynie o znaczących negatywnych oddziaływaniach na środowisko. Oznacza to, że nie wszystkie negatywne oddziaływania będą uniemożliwiały realizacje przedsięwzięcia, ale tylko te, których skala oddziaływania będzie uznana za znaczącą. Natomiast przepis art. 34 ust. 1 przewiduje sytuacje, w których z uwagi na nadrzędny interes publiczny, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska może zezwolić na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Nie ulega natomiast wątpliwości, że ocena skutków oddziaływania nakazanej wycinki drzew i krzewów porastających ziemne i murowane budowle forteczne na stan siedlisk przyrodniczych i gatunki, dla ochrony których został utworzony obszar Natura 2000 nie odbywa się w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ ochrony zabytków na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. i wydanie nakazu konserwatorskiego nie jest uzależnione od akceptacji organu ochrony przyrody sprawującego nadzór nad obszarem Natura 2000.
Odnosząc się do zarzutu sprzeczności między nakazem usunięcia drzew i krzewów z terenu [...] a treścią planu urządzenia lasu, co do którego strona twierdzi, że jest jednocześnie planem ochrony obszaru Natura 2000 (mimo zarządzenia RDOŚ [...] z dnia 23 września 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...], Dz. Urz. Woj. [...] 2014, poz. [...]). Minister wskazał, że argumentacja strony zawarta w treści odwołania nie została poparta stosownymi dokumentami, fragmentem planu urządzenia lasu obejmującym budowle wpisane do rejestru zabytków czy choćby przywołaniem danych umożliwiających odnalezienie rzeczonego dokumentu, natomiast plan urządzania lasu dla Nadleśnictwa [...] dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej obowiązywał od1 stycznia.2009 r. do 31 grudnia 2018 r. W Programie Ochrony Przyrody dla Nadleśnictwa [...], stanowiącym część ww. dokumentu, na stronie 164, odnotowano fakt zlokalizowania na obszarze nadleśnictwa [...], jej ochronę jako pomnik historii i jako [...] Park Kulturowy oraz zakazy i zalecenia wynikające z planu ochrony tego parku, ustanowione uchwalą Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], w tym zalecenie eliminacji zieleni z budowli fortecznych. Jak wskazano, "ze względu na znaczne wartości kulturowe omawianego obiektu postulat ten będzie realizowany w miarę możliwości w ramach zaprojektowanych rębni częściowych i stopniowych". Zatem, sporządzając ówczesny plan urządzenia lasu dla Nadleśnictwa [...] wzięto pod uwagę istnienie na tym terenie budowli fortecznych, które nie są miejscem uprawy i hodowli lasu. Organ prowadzący niniejsze postępowanie nie ma wiedzy, czy istnieje aktualny plan urządzenia lasu, czy też strona w odwołaniu powołuje się na plan obowiązujący do 31 grudnia 2018 r. Objęte ochroną prawną obiekty [...], zarówno murowane, jak i ziemne, nie są miejscem przeznaczonym do hodowli lasu, czego strona była świadoma opracowując ww. nieobowiązujący już dokument.
Zdaniem Ministra udokumentowany na fotografiach stan zachowania zabytku dowodzi bezspornie, iż jego dysponent przez szereg lat nie wywiązywał się z ciążących na nim ustawowych obowiązków dotyczących zapewniania warunków zabezpieczenia i utrzymania budowli fortecznych w jak najlepszym stanie, w sposób zapewniający trwałe zachowanie ich wartości. Za zapewnienie takich warunków, a tym samym za dopełnienie obowiązków, można by jedynie uznać systematyczne, sukcesywne usuwanie samosiewów drzew i krzewów destruujących zabytkową substancję i czytelność profili i narysów form ziemnych, do czego skarżący był zobligowany przez cały czas władania tym zabytkiem, a nie jedynie okazjonalnie, na skutek wydania nakazu konserwatorskiego. W ocenie Ministra, organ pierwszej instancji zasadnie odstąpił w niniejszej sprawie od wydania zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i wszczął postępowanie administracyjne na podstawie art. 49 ust. 1 cytowanej ustawy. W niniejszej sprawie rzeczony zabytek znajduje się nie tylko w nieodpowiednim stanie zachowania, ale istnieje realne ryzyko jego dalszego zniszczenia i pogłębiania się stopnia destrukcji.
Skargę na powyższą decyzję złożył Skarb Państwa reprezentowany przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania, wstrzymanie wykonania decyzji oraz rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym i wydanie orzeczenia bez przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. poprzez:
- rażące naruszenie art. 33 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, w którym ustawodawca zabrania podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.
- rażące naruszenie art.30 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez wydanie nakazu min. wycinki zieleni wbrew treści planu urządzania lasu, który jest na mocy powyższego artykułu planem ochrony obszaru Natura 2000
- rażące naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niczym nie uzasadnione zaniechanie konsultacji z organem właściwym ds. ochrony przyrody, tj. Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska [...] pod kątem możliwości wykonania nakazanych prac zgodnie z zasadami dotyczącymi ochrony przyrody w Obszarze Natura 2000.
- rażące naruszenie art. 2 u.o.z.o.z. poprzez brak jakichkolwiek uzgodnień z Regionalnym Dyrektora Ochrony Środowiska [...] treści decyzji organu I instancji, jak i II instancji w sytuacji, gdy teren objęty zaskarżoną decyzją znajduje się w obszarze Natura 2000,
- rażące naruszenie art. 78 S 1 k.p.a. poprzez niczym nie uzasadnione zaniechanie konsultacji z organem właściwym ds. ochrony przyrody, tj. Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska [...] pod kątem możliwości wykonania nakazanych prac zgodnie z zasadami dotyczącymi ochrony przyrody w Obszarze Natura 2000.
- rażące naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie przez obydwa organy umożliwienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności brak zawiadomienia o zebraniu całego materiału i oraz uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się.
Skarżący wskazał, że określając w decyzji, opartej na przepisie art. 49 ust. 1 u.o.o.z., rodzaj i zakres czynności niezbędnych do wykonania przez właściciela, organ administracji obowiązany jest trzymać się ściśle litery prawa, co oznacza, że treść nakazanych działań nie może wykraczać poza granice wyznaczone w tym przepisie. Rodzaj i zakres prac bądź robót, jakie mają być przeprowadzone, muszą przy tym być określone w sposób precyzyjny i wyczerpujący. Organ I instancji nie wykonał wskazań zawartych w decyzji [...] znak [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., przede wszystkim nie zawiadomił, iż materiał zebrany w sprawie jest wystarczający do wydania decyzji, czym po raz kolejny naruszył prawo do czynnego udziału strony w postępowaniu oraz nie przeprowadzając postępowania w zakresie wynikającym z decyzji Ministra naruszył treść art. 138 § 2 k.p.a. .
Zdaniem strony skarżącej organ I instancji nie może nakazywać, co uczynił w zaskarżonej decyzji, usunięcia wszelkiej roślinności z części Obszaru Natura 2000, bo tym samym wkracza na obszar, w którym wyłącznie kompetentne są służby ochrony przyrody. Jakiekolwiek postępowanie dotyczące powyższego, o ile jest możliwe do prowadzenia przez organ konserwatorski, nie może się odbyć bez przynajmniej porozumienia ze służbami ochrony przyrody Organ I instancji nakazał działanie, które przez ustawę o ochronie przyrody jest zakazane w Obszarze Natura 2000. Zgodnie z art. 2 u.o.z.o.z. ustawa nie narusza w szczególności przepisów o muzeach, o bibliotekach, o języku polskim, Prawa ochrony środowiska, o ochronie przyrody, o gospodarce nieruchomościami, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, o ochronie danych osobowych i o ochronie informacji niejawnych. Użyte w art. 2 ustawy o ochronie zabytków sformułowanie: "ustawa nie narusza w szczególności przepisów" oznacza, że wskazane wyżej przepisy (przy czym wskazanie to przyjmuje formę katalogu otwartego, a zatem nie jest wyczerpujące) mają względem komentowanej regulacji charakter swoistych leges speciales. Innymi słowy, zasadne jest postrzeganie ustawy o ochronie zabytków jako lex generalis w takim znaczeniu, że normuje ona zbiorczo główny zrąb zagadnień związanych z ochroną zabytków i opieką nad zabytkami, tworząc ramy prawne dla krajowego systemu wspomnianej opieki i ochrony, ale przy poszanowaniu specyfiki poszczególnych regulacji sektorowych. W świetle wyraźnego brzmienia art. 2 u.o.z.o.z. niedopuszczalna jest zatem taka interpretacja jej postanowień, która w efekcie prowadziłaby do wypaczenia istoty czy wręcz podważenia zasadności istnienia instytucji lub konstrukcji normatywnych wprowadzonych przepisami innych ustaw.
W toku postępowania zarówno przed organem I, jak i II instancji organy nie uznały za zadane uznać, że niezbędna jest konsultacja z RDOŚ [...] przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Przy tym nie można zgodzić się z zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazaniu, że "nie istnieją przepisy prawa upoważniające czy też obligujące organ ochrony zabytków do takiego działania." Przecież z art. 2 u.o.z.o.z. wynika, że ustawa powyższa nie narusza przepisów min. ustawy o ochronie przyrody. Tym samym podejmując decyzję o wycince całej roślinności z terenu objętego Planem Natura 2000 bez uzgodnień lub badania wpływu powyższej wycinki na sam obszar Natura 2000 jest rażącym naruszeniem prawa. Nadto wydanie zaskarżonych decyzji może spotkać się z uznaniem ich za nieważne na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.
Strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 6 k.p.a. Organy administracyjne działają na podstawie przepisów prawa. Następnie, przytaczając treść art. 33 ustawy o ochronie przyrody wskazała, że ustawa o ochronie zabytków rzeczywiście nie zawiera przepisu regulującego kwestię sposobu prowadzenia postępowania i konieczności uzgadniania treści obowiązku nakazanego decyzją. Jednakże jeżeli chodzi o procedurę wydawania decyzji, to reguluje ją Kodeks postępowania administracyjnego, który w art. 6 nakazuje organowi działanie na podstawie przepisów prawa. Ustawa o ochronie przyrody wyraźnie dopuszcza możliwość odstępstwa od ochrony przyrody (art. 34), lecz wymaga to właśnie zgody Dyrektora RDOŚ. Niewątpliwe nakazane w zaskarżonej decyzji usunięcie roślinności jest bardzo rygorystyczną ingerencją w obszar Natura 2000.
Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie występują dwa prawem chronione dobra - z jednej strony los zabytku, z drugiej ochrona obszaru Natura 2000. Nie można więc zgodzić się z zawartym w zaskarżonej decyzji stwierdzeniu, że nie ma przepisu, który nakazywałby organowi działanie związane z uzgodnieniem zakresu i sposobu wykonywania prac przy zabytkach. Może wszak się w ostateczności okazać, że wydana przez organ I instancji i utrzymana w mocy przez organ II instancji decyzja jest niewykonalna, co spowodowałoby jej nieważność na mocy art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. lub jej wykonanie stanowiłoby czyn zagrożony karą.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego i [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ja poprzedzającą naruszyli przepisy postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] którą Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] zobowiązującej Skarb Państwa reprezentowany przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] do przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych, których wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, tj. [...] na [...], wchodzącej w skład Zespołu [...] (działka nr ewid. [...]), w zakresie i terminach określonych w sentencji tej decyzji, w tym nakazując usunięcie drzew i krzewów porastających teren [...].
W rozpoznawanej sprawie, materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowił art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stosownie do którego wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej, posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Artykuł 3 pkt 8 ustawy u.o.z.o.z. w związku z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane definiuje "roboty budowlane" jako budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast definicję legalną "prac konserwatorskich" zawiera art. 3 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowiący, iż są nimi działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że [...] wchodzi w skład [...] z XVIII wieku w [...], wpisanej do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 1961 r. znak [...] pod numerem [...] oraz że rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 14 kwietnia 2004 w sprawie uznania za pomnik historii (Dz. U. z 2004 r, Nr 102 poz. 1058) [...] została uznana za pomnik historii. Prawidłowo ustalono, że uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] ustanowiono [...] Park Krajobrazowy w [...], a uchwałą z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] zatwierdzono plan ochrony [...] Park Krajobrazowy w [...].
Bezsporne jest również (nie neguje tego strona skarżąca), że omawiany obiekt porośnięty jest samosiewami drzew i krzewów, z wzrastającymi systemami korzeniowymi w substancje murowe. Prawidłowo ustalił organ konserwatorski, że dalsze porastanie obiektów murowanych i ziemnych drzewami i krzewami będzie prowadziło do niszczenia tych substancji poprzez obciążenia oraz destrukcyjne działanie systemów korzeniowych. Stąd też zawarte w decyzji I instancji zobowiązanie do usunięciu drzew i krzewów porastających teren [...].
Jednakże równie bezsporne jest, że omawiany obiekt położony jest na obszarze ochrony sieci Natura 2000, a konkretnie (jak wynika z ustaleń organu odwoławczego) obszarze [...]. Obszar ten, wyznaczony w marcu 2009 r., położony jest na terenie 5 powiatów województwa dolnośląskiego i obejmuje powierzchnię 21324,86 ha. Obszar obejmuje 16 miejsc zimowania i żerowiska kolonii rozrodczych 3 gatunków nietoperzy. Podkreślić należy, że w myśl art. 5 pkt b2 b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 55, dalej jako "ustawa o ochronie przyrody) obszar Natura 2000 to obszar specjalnej ochrony ptaków, specjalny obszar ochrony siedlisk lub obszar mający znaczenie dla Wspólnoty, utworzony w celu ochrony populacji dziko występujących ptaków lub siedlisk przyrodniczych lub gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty. W myśl art. 30 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody plan urządzenia lasu dla nadleśnictwa położonego w granicach obszaru Natura 2000, uwzględniający zakres, o którym mowa w art. 29, staje się planem ochrony dla tej części obszaru Natura 2000.
Strona skarżąca podnosiła, że organ konserwatorski nie może nakazywać usunięcia wszelkiej roślinności z części Obszaru Natura 2000, bo tym samym wkracza na obszar, w którym wyłącznie kompetentne są służby ochrony przyrody. Strona skarżąca wskazała, że takie działania naruszają art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w myśl którego zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:
1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub
2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub
3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.
Zdaniem strony skarżącej jakiekolwiek postępowanie dotyczące powyższego, o ile jest możliwe do prowadzenia przez organ konserwatorski, nie może się odbyć bez przynajmniej porozumienia ze służbami ochrony przyrody, a konkretnie z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska [...]. Strona skarżąca wskazała na brzmienie art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym, jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000.
W ocenie organu odwoławczego nie istnieją przepisy prawa upoważniające czy też obligujące organ ochrony zabytków do takiego działania. przywoływany przez stronę przepis art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, mówiąc o negatywnym oddziaływaniu na cele ochrony Natura 2000, nie mówi o jakimkolwiek oddziaływaniu lecz jedynie o znaczących negatywnych oddziaływaniach na środowisko. Oznacza to, że nie wszystkie negatywne oddziaływania będą uniemożliwiały realizacje przedsięwzięcia, ale tylko te, których skala oddziaływania będzie uznana za znaczącą. Odnosząc się natomiast do brzmienia art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody Minister wskazał, że ocena skutków oddziaływania nakazanej wycinki drzew i krzewów porastających ziemne i murowane budowle forteczne na stan siedlisk przyrodniczych i gatunki, dla ochrony których został utworzony obszar Natura 2000 nie odbywa się w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ ochrony zabytków na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. i wydanie nakazu konserwatorskiego nie jest uzależnione od akceptacji organu ochrony przyrody sprawującego nadzór nad obszarem Natura 2000.
W tym miejscu podkreślić należy, że słusznie strona skarżąca wskazała na treść art. 2 ust. 1 u.o.z.o.z., zawierający normę kolizyjną, w myśl którego ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie narusza w szczególności przepisów o muzeach, o bibliotekach, o języku polskim, Prawa ochrony środowiska, o ochronie przyrody, o gospodarce nieruchomościami, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, o ochronie danych osobowych i o ochronie informacji niejawnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych, na tle tego przepisu oraz przepisu kolizyjnego zawartego w ustawie Prawo budowlane, wykształciła się linia orzecznicza, zgodnie z którą przepisy ustawy o ochronie zabytków i innych ustaw, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.o.z.o.z. nie mają charakteru lex specialis w stosunku do siebie (vide: wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn.. akt II OSK 961/13, LEX nr 1643782), to zaś oznacza, że tryby postępowania w ww. tych ustawach nie są wobec siebie konkurencyjne. Niedopuszczalna jest taka interpretacja tego przepisu, która skutkowałaby podważaniem zasadności istnienia instytucji lub konstrukcji normatywnych wprowadzonych przepisami innych ustaw (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2015 r. sygn.. akt VII SA/Wa 2155/14. LEX nr 1817456).
W ocenie Sądu świetle wyżej opisanego stanu faktycznego oraz wywodów prawnych uznać należy, że niniejszej sprawie mamy do czynienia z konfliktem dóbr oraz potencjalną kolizją norm prawnych.
Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP jednym z podstawowych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej jest ochrona dziedzictwa narodowego. Konkretyzację tego unormowania stanowi ustawa z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawa ta obejmuje swym zakresem przedmiotowym zabytki, a więc m.in. nieruchomości ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).
Podobnie zgodnie z art. 5 Konstytucji RP jednym z podstawowych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej jest zapewnienie ochrony środowiska. Konkretyzację tego unormowania stanowi m. in. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Ustawa ta obejmuje swym zakresem przedmiotowym obszary Natura 2000, objęte ochroną m.in. na podstawie wspomnianego art. 33 ust. 1 ustawy.
Przywołać w tym miejscu należy treść artykułu prof. Tomasza Gizberta Studnickiego "Konflikt dóbr i kolizja norm" (wyd. Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, r. 1989, zeszyt 1) w którym wskazano, że konflikt dóbr, który ma być rozstrzygnięty przez organ stosujący prawo, jest zawsze przejawem kolizji norm prawnych. Organ stosujący prawo może bowiem uwzględniać tylko takie dobra, które mają charakter prawny. Prawny charakter dobra sprowadza się zaś do tego, że w danym systemie prawnym obowiązuje norma nakazująca realizację lub ochronę danego dobra. Normy takie charakteryzują się tym, że ich spełnienie jest stopniowalne i mają one charakter zasad prawnych. Kolizja pomiędzy zasadami objawić się może on concreto, tj. w odniesieniu do pewnego stanu faktycznego. Przyznanie w odniesieniu do stanu faktycznego pierwszeństwa jednej z kolidujących zasad nie oznacza jednakże derogacji drugiej zasady, tzn. nie prowadzi do odmówienia tej drugiej zasadzie obowiązywania.
Rozpowszechnione jest przekonanie, że rozstrzyganie konfliktu dóbr (czy też kolizji zasad, nakazujących ich ochronę) opierać się musi na ustalonej uprzednio hierarchii tych dóbr. Pierwszeństwo przyznaje się przy rozstrzyganiu temu dobru, które w ustalonej hierarchii zajmuje wyższą pozycję. Trudność w rozstrzyganiu konfliktów dóbr bierze się stąd, że ustalenie hierarchii dóbr prawnych jest problematyczne. Dlatego też sposób rozstrzygnięcia konfliktu dóbr zależy nie tylko od ustalonej in abstracto hierarchicznej pozycji poszczególnych dóbr, lecz także od wagi, jaką poszczególnym dobrom przypisać należy w konkretnych okolicznościach. Pozycja hierarchiczna jest tylko jednym z czynników, które wyznaczają wagę dobra w konkretnym stanie faktycznym. Wśród pozostałych czynników jako najważniejsze wymienia się:
1. stopień naruszenia jednego dobra wówczas, gdy zrealizowane zostanie drugie.
2. stopień prawdopodobieństwa (ryzyka) unicestwienia lub naruszenia jednego dobra wówczas, gdy zrealizowane zostanie drugie.
3. stopień zaspokojenia rzeczywiście odczuwanych potrzeb ludzkich przez poszczególne pozostające w konflikcie dobra,
4. okoliczność, które z kolidujących dóbr zostało już de facto zrealizowane,
5. ilość dóbr, które mają zostać zrealizowane lub naruszone.
Powyższe przykładowo wyliczone kryteria pełnia podwójną funkcję. Ich zastosowanie prowadzi do przypisania relatywnej wagi poszczególnym, pozostającym w konflikcie dobrom, a przez to jednocześnie do rozstrzygnięcia kolizji zasad prawnych, nakazujących ochronę lub realizację tych dóbr.
Podstawą rozstrzygania konfliktu dóbr jest postulat, który sformułować można następująco: "im wyższy jest stopień naruszenia lub niespełnienia jednego z kolidujących dóbr, tym ważniejsze musi być zrealizowanie drugiego dobra". Stopień ten może być ustalony na podstawie trzech kryteriów:
1) przy dobrach, które podlegają kwantyfikacji (a więc np. możliwe jest podanie ich wartości pieniężnej) stopień naruszenia dobra może zostać określony przez miarę liczbową,
2) przy dobrach złożonych (tj. takich, których częściami właściwymi są inne dobra) stopień naruszenia może zostać ustalony przez stwierdzenie, jak wiele składników danego dobra pozostanie nie zrealizowanych w razie rozstrzygnięcia na rzecz dobra kolidującego .
3) w takich przypadkach, kiedy realizacja jednego z kolidujących dóbr prowadzi tylko do ryzyka (niebezpieczeństwa) naruszenia lub zniweczenia drugiego dobra, stopień zagrożenia tego drugiego dobra może zostać ustalony na podstawie poziomu tego ryzyka. Im większe ryzyko (niebezpieczeństwo) naruszenia jednego dobra, tym ważniejsza musi być realizacja drugiego dobra, aby konflikt mógł zostać rozstrzygnięty na jego rzecz.
W niniejszej sprawie z jednej strony organy konserwatorskie w świetle art. 4 ust 2 i 3 u.o.z.o.z. zobligowane są do działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremniać niszczenie i niewłaściwe korzystanie z zabytku, dlatego wydano sporne rozstrzygnięcie, z drugiej strony zachodzi niebezpieczeństwo, że podjęte na podstawie decyzji organu konserwatorskiego działania strony skarżącej mogą naruszyć art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez znacząco negatywnie oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000. Ma rację organ odwoławczy, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawa o ochronie przyrody, a także ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jak też rozporządzeni Ministra Finansów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie zawierają przepisów, w świetle których możliwe byłoby bezpośrednie współdziałanie organów konserwatorskich z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska
Jednakże zdaniem Sądu uszła uwadze organów treść art. 2 ust. 1 u.o.z.o.z. która obligowała je do zbadania, czy omawiane rozstrzygnięcie narusza wskazane przez stronę skarżącą przepisy ustawy o ochronie środowiska, a jeśli tak, to jakie to naruszenie ma wpływ na konieczność wydania decyzji konserwatorskiej w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., dlatego też organy naruszyły ww. art. 2 ust. 1 u.o.z.o.z..
Nie przeprowadzono też postępowania administracyjnego w tym zakresie, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.
W tym miejscu wskazać należy, iż w ocenie Sądu akta sprawy nie zawierają wystarczających informacji umożliwiających ustalenie, czy rozstrzygnięcie organu konserwatorskiego zobowiązujące stronę skarżącą do przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych usunięciu drzew i krzewów porastających teren [...] spowodowuje znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym pogorszy stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, wpłynie negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 (w niniejszej sprawie nietoperze) lub pogorszy integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Strona skarżąca bardzo ogólnikowo wskazała, że teren zabytku znajduje się na obszarze Natura 2000, nawet nie wskazała, jako to jest obszar i ze względu na ochronę jakich gatunków został ustanowiony. Zdaniem Sądu samo usunięcie drzew i krzewów nie spowoduje naruszenia art. 33 ust..1 ustawy o ochronie przyrody. Należy ustalić przede wszystkim, czy te działania pogorszą stan siedlisk nietoperzy, czy wpłynie negatywnie na nietoperze (np. czy ograniczy, a jeśli tak, to w jakim stopniu ich obszar żerowania czy też naruszy ich lęgowiska. Organ winien zwrócić się w tej sprawie o wyjaśnienia do strony skarżącej, albowiem przedmiotowy obszar Natura 2000 obejmuje obszar zarządzany przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, oraz do regionalnego dyrektora ochrony środowiska.
Po przeprowadzeniu takiego postepowania wyjaśniającego organ konserwatorski winien ustalić, czy omawiane czynności konserwatorskie stanowią naruszenie przepisów ustawy o ochronie przyrody, a tym samym czy mamy do czynienia z kolizją norm prawnych, a jeśli tak, to stosując wyżej wskazane przez Sąd kryteria (w szczególności kryteria stopnia naruszenia jednego dobra wówczas, gdy zrealizowane zostanie drugie oraz stopnia prawdopodobieństwa (ryzyka) unicestwienia lub naruszenia jednego dobra wówczas, gdy zrealizowane zostanie drugie) powinien rozstrzygnąć ewentualny konflikt dóbr, wydając rozstrzygnięcie zobowiązujące właściciela do przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych polegających na usunięciu drzew i krzewów porastających teren zabytku, odpowiednio je uzasadniając, lub też zrezygnować z wydania z takiego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 ww. ustawy.