VII SA/Wa 1564/26

VII SA/Wa 1564/26 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2026-06-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Lucyna Staniszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw - art. 64 f ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.151a § 2, art.151a § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lucyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu R. sp. z o.o. z siedzibą w K. od postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia 06 maja 2026 r. nr 144/OPO/2026 w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia sprzeciwem jest postanowienie Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Organ II instancji", "Organ odwoławczy") Nr 144/OPO/2026 z dnia 6 maja 2026 r., znak: WIR-II.7840.9.11.2026.IP, sprostowane postanowieniem Wojewody Mazowieckiego Nr 159/OPO/2026 z dnia 15 maja 2026 r., uchylające postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: "Organ I Instancji") Nr 229/AM/WOL/PA/2026 z dnia 27 marca 2026 r. odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr 262/AM/WOL/PB/2025 z dnia 18 grudnia 2025 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno - budowalny oraz udzielającej pozwolenia na budowę dla Inwestora- R. Sp. z o. o. (dalej: ,,skarżący’’, ,,inwestor’’) obejmującego: budowę wysokościowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą drogową i techniczną, na terenie działek ewidencyjnych nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...] ) z obrębu [...] przy ul. G. [...] w dzielnicy W. m. W. (dalej: "Inwestycja") - i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewoda Mazowiecki wskazał, że w dniu 18 grudnia 2025 r. Organ I instancji decyzją Nr 262/AM/WOL/PB/2025 z dnia 18 grudnia 2025 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę wysokościowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą drogową i techniczną, na terenie działek ewidencyjnych nr [...] (powstałej z podziału działki [...] ) z obrębu [...] przy ul. G. [...] w dzielnicy W. m. W. . W dniu 27 lutego 2026 r. do Organu I instancji wpłynęło pismo Pana J. M. zatytułowany "Odwołanie od decyzji administracyjnej ew. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną" dotyczący decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr 262/AM/WOL/PB/2025 z dnia 18 grudnia 2025 r.
Postanowieniem Nr 229/AM/WOL/PA/2026 z 27 marca 2026 r. znak: AM- AB.670.56.2026.MPO (4.MPO), Organ I instancji odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr 262/AM/WOL/PB/2025 z dnia 18 grudnia 2025 r. Organ I instancji wskazał, że skoro w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę organ jednoznacznie ustalił, że Wnioskodawca nie ma interesu prawnego, to twierdzenie Wnioskodawcy, że "bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu", nie może być uznane za podstawę wznowienia. Nie można "nie brać udziału jako strona", jeżeli podmiot nigdy stroną nie był. Treść rozpatrywanego wniosku o wznowienie postępowania nie zawiera żadnych nowych okoliczności, nowych faktów ani nowych dowodów, wymagających analizy w postępowaniu wznowieniowym i mogących mieć wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę. Wniosek powtarza jedynie wcześniejsze twierdzenia, które już były rozpatrzone i ocenione - i które nie mogły prowadzić do przyjęcia interesu prawnego.
Natomiast organ II instancji wskazał, że jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonego postanowienia nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w zażaleniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem.
Wojewoda zwrócił uwagę, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie wznowieniowym stanowiącym jeden z nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznej decyzji administracyjnej, regulowanym w przepisach art. 145 do 152 Kpa. Zgodnie z art. 147 Kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa oraz w art. 145a i art. 145b Kpa następuje tylko na żądanie strony. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 Kpa). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 Kpa). Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 i § 3 Kpa wznowienie postępowania lub odmowa wznowienia następuje w drodze postanowienia.
Z powyżej powołanych przepisów Kpa wynika zatem, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania na tzw. wstępnym etapie rozpatrywania wniosku wznowieniowego, muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności rozumiane jako warunki formalne od których zależy samo uruchomienie odnośnego trybu nadzwyczajnego. Kształtują się one różnie w zależności od tego czy wznowienie ma nastąpić z urzędu czy na żądanie strony. Zawsze więc należy do nich zakończenie sprawy decyzją ostateczną gdyż zgodnie z art. 145 § 1 Kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie administracyjne oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania. W drugim z kolei przypadku tj. gdy do organu wpływa wniosek o wznowienie, dodatkowo należy brać pod uwagę czy opiera się on na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a i b Kpa, czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 Kpa.
Wobec powyższego, złożenie podania o wznowienie nie wszczyna automatycznie postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną, której celem jest ustalenie przez właściwy organ czy wniosek dotyczy postępowania zakończonego decyzją ostateczną, czy oparty jest faktycznie na którejkolwiek z ustawowych podstaw wznowienia, czy pochodzi od strony postępowania i czy został wniesiony w terminie określonym w art. 148 Kpa. W innych słowach, w ramach tej fazy ma miejsce zbadanie czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości złożenia wniosku. Łącznie zaistnienie wskazanych przesłanek stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 Kpa, które otwiera drogę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 Kpa), tj. fazę postępowania rozpoznawczego.
Dopiero po zbadaniu przez organ administracji architektoniczno - budowlanej formalnej dopuszczalności wniosku czyli etapie wstępnym, następuje badanie czy wskazana przez wnioskodawcę przesłanka obligująca do wznowienia postępowania faktycznie zaistniała tzw. postępowanie właściwe.
Poza ww. wymogami organ nie może dokonywać oceny zasadności wniosku skarżących i przeprowadzać postępowania co do przyczyn wznowienia. Na tym etapie organ nie rozstrzyga, czy wskazane w podaniu okoliczności są prawdziwe i czy rzeczywiście wystąpiły (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2000 r., sygn. akt: III SA 2304/99, ONSA 2001, nr 4, poz. 179). W razie niewystąpienia tychże warunków ustawowych organ powinien zastosować dyspozycję przewidzianą w art. 149 § 3 Kpa. W pozostałych przypadkach ma on obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych w art. 150 i 151 Kpa (por. wyrok WSA z dnia 09 czerwca 2011 r., sygn. akt: II SA/Wr 166/11).
W dniu 27 lutego 2026 r. do Organu I instancji wpłynął wniosek Pana J. M. zatytułowany "Odwołanie od decyzji administracyjnej ew. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną" dotyczący decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr 262/AM/WOL/PB/2025 z dnia 18 grudnia 2025 r. W piśmie wnioskodawca zarzucił decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr 262/AM/WOL/PB/2025 z dnia 18 grudnia 2025 r. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20, jak również art. 35 ust. 1 pkt 2 Ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. 2026 poz. 524) w zw. z przepisami § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisów postępowania tj. przepisów art. 10 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 6, 7, 8 § 1,77 i 80 Kpa.
W sytuacji złożenia wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 Kpa organ rozpatrujący wniosek o wznowienie w postępowaniu wstępnym ogranicza się jedynie do ustalenia, czy wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 Kpa. Zgodnie z art. 148 § 1 Kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, z kolei z art. 148 § 2 Kpa wynika, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Prawidłowe stwierdzenie przez organ I instancji, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 Kpa obligowało organ do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m. st. Warszawy Nr 262/AM/WOL/PB/2025 z dnia 18 grudnia 2025 r.
Dopiero po wznowieniu postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją organ I instancji posiadałby kompetencje do merytorycznej oceny przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym w przypadku zgłoszenia tej przesłanki zasadą jest, że brak przymiotu strony można przypisać jedynie w przypadkach oczywistych i niewątpliwych, niewymagających wglądu w przedmiot sprawy, której dotyczy wznowienie. Wówczas postępowanie może zakończyć się we wstępnej fazie wznowienia - postanowieniem o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 Kpa. Jeżeli natomiast status strony postępowania podmiotu, który żąda wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, wymaga poczynienia analizy i w tej mierze koniecznym staje się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, to niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, a następnie dopiero we wszczętym już postępowaniu wyjaśnienie tejże kwestii.
Reasumując powyższe, organ powiatowy powinien ustalić czy termin określony art. 148 Kpa został przez Wnioskodawcę zachowany. Jeśli ww. termin nie został zachowany należy odmówić wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta m. st. Warszawy Nr 262/AM/WOL/PB/2025 z dnia 18 grudnia 2025 r., natomiast jeżeli termin określony art. 148 Kpa zostanie zachowany przez Pana J. M. , wówczas organ I instancji zobowiązany będzie do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta m. st. Warszawy Nr 262/AM/WOL/PB/2025 z dnia 18 grudnia 2025 r., a następnie do merytorycznej oceny przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, co powinno skutkować wydaniem określonej decyzji.
W konsekwencji wskazanych uchybień proceduralnych organu I instancji, konieczny do wyjaśnienia zakres niniejszej sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji.
Wobec powyższego, z uwagi na konieczność ponownego zbadania sprawy przez organ I instancji, organ odwoławczy uznał za uzasadnione skorzystanie z uprawnień kasacyjnych wynikających z art.138 § 2 Kpa.
Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę Prezydent m. st. Warszawy winien mieć na uwadze, że dopiero po wznowieniu postępowania właściwy organ prowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 Kpa), w konsekwencji czego wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1 Kpa) albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 Kpa). Przy czym art. 146 § 2 Kpa przewiduje, że decyzji ostatecznej nie uchyla się, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takim wypadku, zgodnie z art. 151 § 2 Kpa organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
Sprzeciw od ww. postanowienia Wojewody Mazowieckiego wniosła skarżąca do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: "k.p.a.") przez bezpodstawne uchylenie postanowienia Organu I Instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. Mając na względzie powyższe wniesiono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 64f p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skarżąca podała, że gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żądnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, to organ zobowiązany jest wydać na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2025 r., VII SA/Wa 1142/24). W postępowaniu dotyczącym udzielenia PnB Organ I instancji rozstrzygnął już kwestię, czy Wnioskodawcy - właścicielowi lokalu mieszkalnego zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym sąsiadującym z planowaną Inwestycją, będącego członkiem istniejącej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" - przysługiwał status strony postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę Inwestycji. Wobec powyższego ponowne, merytoryczne rozstrzyganie- z uwagi na złożenie wniosku o wznowienie postępowania- czy Wnioskodawcy powinien przysługiwać status strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia PnB byłoby działaniem nieprawidłowym z uwagi na "oczywisty braku przymiotu strony". W niniejszej sprawie działka nr ewid. [...] z obrębu [...] , na której posadowiony jest budynek, w którym znajduje się lokal wnioskodawcy, znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Stroną w postępowaniu była Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...] ", która reprezentuje właścicieli lokali, i która nie wniosła odwołania ani wniosku o wznowienie. W konsekwencji należy uznać, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że został on pozbawiony udziału w postępowaniu bez własnej winy.
Organ w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zakres kontroli sądowo-administracyjnej w niniejszej sprawie określony został w art. 64e w zw. z art. 64f ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U.2026.143, dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z tymi przepisem, od decyzji (postanowienia), o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji (postanowienia) może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji (postanowienia), o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a..
Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji (postanowienia) ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji (postanowienia) organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja (postanowienie) kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA).
Zgodnie z art. 64e w zw. z art. 64f p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji (postanowienia), sąd administracyjny ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji (postanowienia), o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., (mającym zastosowanie z uwagi na art. 144 k.p.a.) organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane, jako decyzja (postanowienie) kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego.
Jak już wyżej wskazano, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje decyzję (postanowienie) procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową (w ocenie organu odwoławczego) decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji (postanowienia) sąd administracyjny bada zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego oceniane pod kątem wystąpienia wyżej wskazanych przesłanek ustawowych, było prawidłowe.
Użyte przez ustawodawcę w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" należy rozumieć w taki sposób, że wada postępowania pierwszoinstancyjnego polegająca na nieustaleniu stanu faktycznego sprawy uniemożliwia organowi odwoławczemu merytoryczne rozstrzygnięcie bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).
Nie można podzielić stanowiska organu I instancji jak i strony skarżącej sprzeciwem postanowienie Wojewody Mazowieckiego, zgodnie z którym samo wcześniejsze uznanie w postępowaniu zwykłym, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, automatycznie przesądza o braku legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Przyjęcie takiego założenia oznaczałoby bowiem, że organ rozpoznający wniosek o wznowienie byłby bezwzględnie związany ustaleniami poczynionymi w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. W konsekwencji instytucja wznowienia postępowania, przewidziana w art. 145 i nast. K.p.a., zostałaby w znacznym stopniu pozbawiona swojej funkcji gwarancyjnej. Jednym z celów postępowania wznowieniowego jest bowiem umożliwienie ponownej, samodzielnej oceny, czy osoba wnosząca o wznowienie rzeczywiście posiadała interes prawny uzasadniający przymiot strony i czy nie została bez własnej winy pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu.
Jeśli w ocenie organu I instancji nie jest podmiotem legitymowanym do skutecznego uruchomienia postępowania wznowieniowego w uzasadnieniu postanowienia oczywisty brak legitymacji powinien zostać wyjaśniony, czego organ zaniechał. Samo uczestnictwo wspólnoty mieszkaniowej nie wyłącza automatycznie możliwości posiadania interesu prawnego przez właściciela lokalu. Zależy to od charakteru inwestycji i od tego, czy decyzja o pozwoleniu na budowę oddziałuje bezpośrednio na sferę jego praw. Rację ma skarżący, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami członkowie wspólnot i spółdzielni mieszkaniowych w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej są reprezentowani przez zarząd wspólnoty lub spółdzielni. Do takich spraw zalicza się m.in. wszelkie postępowania dotyczące zagospodarowania nieruchomości sąsiednich - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o warunkach zabudowy, w sprawie wycinki drzew, czy wreszcie o pozwoleniu na budowę. A nadto stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest, co do zasady, wspólnota mieszkaniowa, którą z kolei reprezentuje na zewnątrz zarząd (art. 21 ust. 1 u.w.l.) lub zarządca (art. 18 ust. 1 u.w.l.).
Jednakże możliwe jest dopuszczenie udział właścicieli lokali jako samodzielnych stron w takich postępowaniach. Co do zasady warunkiem takiego indywidualnego dopuszczenia jest niezgodna z prawem ingerencja w warunki użytkowania konkretnego lokalu na żądanie jego właściciela. Nie można wykluczyć sytuacji, iż właściciel konkretnego lokalu znajdującego się w danym budynku wielorodzinnym także uzyska przymiot strony w postępowaniu. Dla uzyskania przymiotu strony przez właściciela lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku zarządzanym przez wspólnotę lub spółdzielnię, konieczne jest wykazanie wpływu tej inwestycji na indywidualne prawa i obowiązki związane z funkcjonowaniem jego lokalu mieszkalnego (por. wyrok NSA z 12 marca 2020 r. sygn. II OSK 1239/18; wyrok NSA z 18 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2265/17; wyrok NSA z 20 września 2018 r. sygn. II OSK 1078/18). Wnioskodawca powołał m.in. §60 rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis dotyczący nasłonecznienia może stanowić jedną z norm prawa materialnego, które potencjalnie kreują indywidualny interes prawny właściciela lokalu mieszkalnego, niezależnie od tego, że w sprawie występuje wspólnota mieszkaniowa. Nie oznacza to jednak, że interes taki istnieje w każdej sprawie – wymaga to analizy konkretnego zamierzenia budowlanego i jego obszaru oddziaływania. Ustalenie takich okoliczności może mieć miejsce jednak dopiero po wznowieniu postępowania.
Na gruncie obecnego brzmienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar ten, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wyznaczają przepisy odrębne wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wynikające z realizacji projektowanego obiektu. Do takich przepisów należą przepisy techniczno-budowlane, w tym regulacja dotycząca nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych zawarta w § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Jeżeli projektowany obiekt powodowałby, że pokoje mieszkalne w istniejącym budynku nie spełniałyby wymagań dotyczących minimalnego czasu nasłonecznienia, przepis ten może wyznaczać obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W konsekwencji może on stanowić materialnoprawną podstawę interesu prawnego właściciela lokalu mieszkalnego. Jest to interes indywidualny, odnoszący się do konkretnego lokalu i warunków korzystania z niego. Obowiązek zapewnienia minimalnego nasłonecznienia dotyczy bowiem pokoi mieszkalnych znajdujących się w określonym mieszkaniu, a nie nieruchomości wspólnej jako takiej. Jeżeli zatem inwestycja sąsiednia mogłaby doprowadzić do pogorszenia parametrów nasłonecznienia konkretnego lokalu, nie można wykluczyć, że właściciel tego lokalu będzie posiadał własny interes prawny, niezależny od interesu wspólnoty mieszkaniowej. Nie oznacza to oczywiście, że każdy właściciel lokalu w budynku wielorodzinnym automatycznie staje się stroną postępowania.
Rację ma organ odwoławczy, wskazując na charakter i przebieg postępowania wznowieniowego. Wojewoda trafnie zwrócił uwagę, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie wznowieniowym, stanowiącym jeden z nadzwyczajnych środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych, uregulowanym w art. 145–152 K.p.a. Zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu albo na żądanie strony, przy czym wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje wyłącznie na żądanie strony. Podanie o wznowienie wnosi się do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, w terminie określonym w art. 148 K.p.a., natomiast o wznowieniu postępowania albo odmowie jego wznowienia organ rozstrzyga w drodze postanowienia (art. 149 § 1 i § 3 K.p.a.). Z przepisów tych wynika, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ obowiązany jest przeprowadzić tzw. etap wstępny postępowania wznowieniowego, którego celem jest zbadanie formalnej dopuszczalności wniosku. Na tym etapie organ powinien ustalić, czy sprawa została zakończona decyzją ostateczną, czy wniosek opiera się na jednej z ustawowych podstaw wznowienia, czy został wniesiony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 K.p.a. oraz czy pochodzi od podmiotu, który twierdzi, że przysługuje mu status strony. Analiza przymiotu strony dokonywana jest na etapie późniejszym. Organ na etapie wstępnym nie dokonuje ustaleń w zakresie tego, czy wnioskodawca posiada faktycznie status strony postępowania.
Jednocześnie należy podkreślić, że badanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu uznającego się za stronę, nie może sprowadzać się do prostego powielenia ustaleń poczynionych w postępowaniu zwykłym. Gdyby organ na etapie wstępnej kontroli był związany wcześniejszym stanowiskiem co do braku interesu prawnego wnioskodawcy, prowadziłoby to do wyłączenia możliwości skutecznego powoływania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz czyniłoby iluzoryczną ochronę procesową przewidzianą w tym przepisie. Ocena legitymacji wnioskodawcy musi zatem zostać dokonana samodzielnie na potrzeby postępowania wznowieniowego, niezależnie od ustaleń przyjętych w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną.
Z drugiej jednak strony, trafnie wskazał Wojewoda, że zakres badania na etapie wstępnej kontroli jest ograniczony wyłącznie do oceny formalnej dopuszczalności wniosku. Organ nie może wówczas przesądzać o zasadności powołanej podstawy wznowienia ani rozstrzygać, czy okoliczności wskazane przez wnioskodawcę rzeczywiście wystąpiły. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, na tym etapie organ nie dokonuje oceny prawdziwości twierdzeń zawartych we wniosku ani nie prowadzi postępowania dowodowego co do istnienia przesłanki wznowieniowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt: II OSK 1135/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt: II SA/Kr 180/24). W razie spełnienia ustawowych przesłanek formalnych organ obowiązany jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i dopiero następnie, w postępowaniu właściwym prowadzonym na podstawie art. 150 i 151 K.p.a., zbadać, czy wskazana przez wnioskodawcę podstawa wznowienia rzeczywiście zachodzi (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Wr 166/11).
Należy podkreślić, że organ odwoławczy nie może zastąpić organu pierwszej instancji w zakresie wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Kompetencja do wszczęcia postępowania wznowieniowego w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a., została bowiem ustawowo przypisana organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając zażalenie na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, sprawuje kontrolę instancyjną nad prawidłowością rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a nie przejmuje jego kompetencji do inicjowania postępowania wznowieniowego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia kodeksowej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Gdyby organ odwoławczy samodzielnie wszczął postępowanie wznowieniowe, doszłoby do pozbawienia strony prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji oraz do kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia wydanego po przeprowadzeniu postępowania właściwego. Strona zostałaby tym samym pozbawiona jednego szczebla postępowania, co pozostawałoby w sprzeczności z art. 15 K.p.a., statuującym zasadę dwuinstancyjności. Postępowanie wznowieniowe ma strukturę dwuetapową. Pierwszy etap obejmuje badanie dopuszczalności wznowienia i kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu albo o odmowie wznowienia postępowania. Drugi etap, określany jako postępowanie właściwe, polega na merytorycznym zbadaniu przesłanek wznowienia oraz rozstrzygnięciu co do dalszego bytu decyzji ostatecznej. Zastąpienie organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy już na etapie wszczęcia postępowania wznowieniowego prowadziłoby do naruszenia podziału kompetencji instancyjnej. Z tego względu, jeżeli organ drugiej instancji uzna, że organ pierwszej instancji przedwcześnie odmówił wznowienia postępowania, powinien uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Tylko takie rozwiązanie zapewnia realizację zasady dwuinstancyjności oraz pełną ochronę procesowych praw strony.
Wobec powyższych okoliczności, Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 151a § 4 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 64d § 1 w zw. z art. 64d p.p.s.a.