VII SA/Wa 1552/21

VII SA/Wa 1552/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Mirosław Montowski
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 519/22 - Postanowienie NSA z 2024-11-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 152 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: WSA Mirosław Montowski WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi E. K. – N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
I.
Decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] Wójt Gminy [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) ustalił inwestorowi T.P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z jednym lokalem mieszkalnym, z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] położonej w obrębie geodezyjnym P. przy ulicy [...], w gminie [...].
Decyzja stała się ostateczna.
II.
W związku z wnioskiem E. K. (dalej jako Skarżąca) z 19 sierpnia 2020 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] organ ten, po wznowieniu postępowania, rozpoznał sformułowany przez Skarżącą wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji i postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...] na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. odmówił wstrzymania wykonania decyzji własnej z [...] maja 2018 r. ustalającej warunki zabudowy.
Mając na uwadze okoliczności sprawy, organ nie powziął uzasadnionego przekonania, że we wznowionym postępowaniu może dojść do wydania decyzji uchylającej wcześniejsze rozstrzygnięcie.
Wnioskodawczyni jako podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten wskazuje, że jedną z podstaw wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną jest fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W toku postępowania ustalono, że J. K. była właścicielem nieruchomości sąsiedniej do działki nr ewid. [...] położonej w obrębie geodezyjnym P. przy ulicy [...] w gminie [...]. Z analizy akt wynika, że J.K. nie była zawiadomiona o toczącej się sprawie, jak również przedmiotowa decyzja nie była jej doręczona, a to z uwagi na fakt, że nie była ujawniona jako właściciel nieruchomości w Ewidencji Gruntów i Budynków, na której oparł się organ przy ustalaniu kręgu Stron. Niemniej najistotniejszą kwestią jest fakt, że z wnioskiem o wznowienie nie wystąpiła strona, która została pominięta w toku postępowania, ale jej następczyni prawna, która swoje następstwo wywodzi z umowy darowizny nieruchomości. W wyniku umowy darowizny dochodzi do następstwa prawnego, ale jedynie w ujęciu syngularnym, gdyż w wyniku darowizny dochodzi jedynie do przejścia z jednego podmiotu na drugi tylko jedno ze ściśle oznaczonych praw - w tym przypadku prawo własności nieruchomości. Stan faktyczny w niniejszej sprawie należy zatem odróżnić od sytuacji, w której po zakończeniu postępowania, w którym strona została pominięta, dochodzi do dziedziczenia w wyniku śmierci pominiętej strony, kiedy to następca prawny, w wyniku sukcesji uniwersalnej, wchodzi w całokształt praw i obowiązków zmarłego. Natomiast na gruncie cywilnoprawnej umowy darowizny nie mogło dojść do przejścia praw procesowych w postępowaniu administracyjnym. W tym przypadku nie ma bowiem zastosowania art. 30 § 4 k.p.a., który reguluje kwestię następstwa prawnego w przypadku zbycia prawa, ale wyłącznie w toku postępowania. Przeniesienie prawa własności po zakończonym ostatecznie postępowaniu administracyjnym jest nieistotne w kontekście tego zakończonego postępowania.
W kontekście prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, nie stwarza go również ewentualny własny interes wnioskodawczyni E.K., gdyż w związku z faktem, że własność nieruchomości nabyła ona po zakończeniu postępowania w sprawie warunków zabudowy na działce nr ewid. [...] należało uznać, że nie mogła ona być stroną tego pierwotnego postępowania.
Posiłkowo organ zwrócił uwagę, na art. 146 § 2 k.p.a. zgodnie z którym nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Treść tego przepisu, okoliczności sprawy oraz fakt powoływania się przez wnioskodawczynię jedynie w zakresie pominięcia strony postępowania, bez uwag natury prawnej lub faktycznej stricte odnoszącej się do inwestycji lub nieruchomości objętej decyzją z [...] maja 2018 r. powoduje przekonanie, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, a tym samym nie jest zasadne wstrzymanie wykonalności decyzji.
III.
Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] maja 2021 r. znak [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ za prawidłowe kierunkowo uznał rozstrzygniecie Wójta bowiem nie zaszły w jego ocenie okoliczności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji we wznowionym postępowaniu. Na tę okoliczność organ szeroko zacytował orzecznictwo sądowe.
Dodatkowo podkreślił, że o wstrzymaniu wykonania decyzji można mówić jedynie w sytuacji wystąpienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Uchylenie decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania wymaga skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania i co najmniej wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. Podstawą wniosku i wznowienia postępowania był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tymczasem z akt sprawy wynika, że J.K. była w dniu wydania decyzji Wójta Gminy [...] właścicielem nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji. Do Pani J. K. nie została skierowana decyzji Wójta Gminy [...], jak również pozostała korespondencja w sprawie. Na podstawie umowy darowizny J. K. darowała na rzecz E.K. prawo własności sąsiadującej z terenem inwestycji działki nr ewid. [...]. Tymczasem z art. 147 k.p.a. wynika, że wznowienie postępowania na podstawie art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Literalna wykładnia ww. przepisu wskazuje, iż uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania jest wyłącznie ta strona, która została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu zakończonym ostatecznym rozstrzygnięciem.
Tym samym nabywca nieruchomości w drodze darowizny nie uzyskuje uprawnień do żądania wznowienia postępowania w ramach którego możliwości czynnego udziału pozbawiony został poprzedni właściciel nieruchomości.
O ile prawo własności uprawnia do występowania w sprawie w charakterze strony, o tyle nabycie prawa własności do nieruchomości już po wydaniu ostatecznej decyzji i ewentualnym pominięciu w postępowaniu zakończonym tą decyzją poprzednika prawnego nabytej nieruchomości nie uprawnia do żądania wznowienia postępowania. Wraz z prawem własności nie przechodzi bowiem na nowego właściciela osobiste uprawnienie dotychczasowej strony do żądania wznowienia postępowania.
Na marginesie organ podkreślił, że we wniosku o wstrzymanie wykonania ww. decyzji nie wykazano okoliczności, które mogłyby wskazywać na wystąpienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Sam fakt pominięcia strony w toku postępowania automatycznie nie skutkuje koniecznością uchyleniem zapadłego w wyniku tego postępowania rozstrzygnięcia w trybie wznowieniowym.
IV.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła E.K. kwestionując je w całości i zarzucają naruszenie:
1. art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie merytorycznej oceny całokształtu materiału dowodowego i jednocześnie zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia do okoliczności, które Skarżąca powołała w celu uprawdopodobnienia uchylenia decyzji o warunkach zabudowy w wyniku wznowienia postępowania, skutkujące naruszeniem zasady przekonywania;
2. art. 152 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy nie można mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody, podczas gdy występowanie takiej decyzji w obrocie stanowi realne zagrożenie w postaci jej wykorzystania w postępowaniu mającym za przedmiot uzyskanie decyzji o pozwolenie na budowę, w ramach którego krąg stron jest węższy i zwykle nie obejmuje wszystkich osób będących stroną postępowania o warunkach zabudowy (w niniejszej sprawie wykluczonych);
3. art. 152 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną zawężającą wykładnię (i w konsekwencji niezastosowanie go do stanu faktycznego), polegającą na przyjęciu, że wnioskodawczyni nie uprawdopodobniła możliwości uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2018 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy w wyniku wznowienia postępowania;
4. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że nabywca nieruchomości w drodze darowizny nie uzyskuje uprawnień do żądania wznowienia postępowania i wstrzymania wykonania decyzji;
5. art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wynikający z faktu dokonywania interpretacji art. 152 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. w sposób odstępujący od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw.
Strona wniosła uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenia na jej rzecz o kosztach postępowania.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że organ nie odniósł się w jakikolwiek sposób do argumentów sformułowanych przez Skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania i wstrzymanie wykonania decyzji. Zupełnie zignorował podnoszone przez Stronę okoliczności dotyczące wątpliwości Starosty [...], który odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na działce ewid. nr [...], wskazując, że: "Opis projektu zawiera informację, że lokal nr [...] jest lokalem mieszkalnym, natomiast zestawienie projektowanej powierzchni budynku oraz rysunek - rzut wskazuje, że lokal nr [...] jest lokalem usługowym." Jest to zdaniem Strony okoliczność wysoce istotna, gdyż stwierdzenie, że planowana budowa ma być w istocie lokalem usługowym, może naruszać utrwaloną w doktrynie orzecznictwie "zasadę dobrego sąsiedztwa", a tym samym Skarżąca uważa, że z pewnością uprawdopodobniła możliwość uchylenia przedmiotowej decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Skarżąca zauważyła także, że SKO na tym etapie postępowania administracyjnego winno było opierać się na przepisach postępowania administracyjnego, a nie na przepisach o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym przy ocenie czy wstrzymanie wykonania danej decyzji administracyjnej powinno mieć miejsce, powinno dokonać analizy orzecznictwa dotyczącego art. 152 § 1 k.p.a.
Występowanie w obrocie decyzji o warunkach zabudowy stanowi realne zagrożenie w postaci jej wykorzystania w postępowaniu mającym za przedmiot uzyskanie decyzji o pozwolenie na budowę. W ramach takiego postępowania krąg stron jest bowiem węższy i zwykle nie obejmuje wszystkich osób będących stroną postępowania o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie, w której doszło do wykluczenia z postępowania o warunkach zabudowy zainteresowanej nim strony zachodzi szczególne niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody następczyni prawnej strony dotkniętej takim działaniem organu I instancji.
V.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
VI.
Skarga jest niezasadna, a zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia nie narusza prawa w sposób istotny, przez co może pozostać w obrocie prawnym.
Niniejsza sprawa dotyczy kontroli postanowień rozstrzygających złożone wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania żądanie Skarżącej wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] o ustaleniu warunków zabudowy.
W związku z powyższym Sąd zwraca uwagę, że w tego rodzaju sprawach należy dostrzegać zakres obowiązku badania przez organ wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a., widziany w szczególności przez pryzmat wzajemnych relacji wnioskodawcy i organu działających w ramach koniecznego współdziałania w wyjaśnieniu istoty sprawy, którą to zasadę należy rekonstruować z art. 77 § 1 k.p.a.
Uwzględniając zatem powyższe należy ogólnie zauważyć, że art. 152 § 1 k.p.a. wiąże wstrzymanie wykonania decyzji we wznowionym postępowaniu z występowaniem w sprawie o wznowienie okoliczności wskazujących na duże prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji w wyniku tego wznowienia. Okoliczności te powinny przede wszystkim wynikać z całokształtu wiarygodnych materiałów dowodowych sprawy i być widoczne na "pierwszy rzut oka", co nie może dziwić z uwagi na fakt, że wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej przełamuje zasadę jej trwałości określoną w art. 16 § 1 k.p.a. Wstrzymanie wykonania nie jest jednak pozostawione uznaniu organu i choć jak słusznie wskazują organy bazuje na pojęciach niedookreślonych, tj. "jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania", to jednak wymaga pewnych konkretnych ocen argumentów podnoszonych przez wnioskodawcę. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej nie oznacza jednak, że kwestia ta podlega udowodnieniu. Wystarczające, a jednocześnie konieczne jest powzięcie przez organ na tyle uzasadnionego przekonania o sprawie, które będzie świadczyć o tym, że we wznowionym postępowaniu może dojść do wydania decyzji uchylającej wcześniejsze, ostateczne rozstrzygnięcie.
Nie dziwi zatem, że obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ oceniając zaistnienie przesłanek do wstrzymania decyzji nie musi jednak w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., a więc nie musi podejmować "wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy", jak błędnie zdaje się twierdzić Skarżąca, przystawiając do niniejszego postępowania miarę stosowaną w istocie w postępowaniach zwykłych, bądź we właściwym etapie postępowania wznowieniowego (w którym oceniać się będzie tak przesłankę wznowienia jak i przez jej pryzmat meritum sprawy).
Wystarczy więc, że w wyniku dokonania wstępnej oceny organ uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące go do wstrzymania decyzji wydanej w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie. Sąd podkreśla przy tym, iż wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić z urzędu jak i na żądanie strony (wnioskującej o wznowienie). Okoliczność ta nie pozostaje bez wpływu na obowiązki strony. Skoro bowiem to wnioskodawca uważa, że ostateczna decyzja winna zostać wstrzymana bowiem jest prawdopodobne, że zostanie uchylona, winien podjąć wszelkie działania zmierzające do uprawdopodobnienia, iż takie orzeczenie jest ze wszech miar uzasadnione w znanych okolicznościach sprawy.
Sąd podkreśla, że z istoty art. 77 § 1 k.p.a. wynika m.in. wspomniana już zasada koniecznego współdziałania strony i organu w wyjaśnieniu sedna sprawy. Na tle okoliczności niniejszej sprawy nie można jednak w sposób uzasadniony twierdzić, że to na organie spoczywa główny ciężar poszukiwania powodów uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej, tym bardziej, że decyzja ta daje innemu podmiotowi określone prawo do legalnego ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę, ustalając warunki takiej zabudowy. To na stronie żądającej tymczasowej ochrony spoczywa więc szczególny obowiązek wskazania, jakie są powody, tak dalece świadczące o istniejącym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu, że niezbędne jest już w tym momencie wstrzymanie decyzji o warunkach zabudowy, które - co Sąd podziela - jest co do zasady dopuszczalne.
Skarżąca w zasadzie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta sprowadza do twierdzenia, że próba pozyskania na jej podstawie decyzji budowlanej budzi zastrzeżenia jej jak i organu architektoniczno-budowlanego tj. Starosty, który odmawia inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Takie stanowisko Strony słusznie zostało uznane przez organy za niewystarczające do uwzględnienia wniosku i nie stanowi realizacji ustawowego obowiązku wskazania okoliczności, które uprawdopodobniają dostatecznie uchylenie decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Przesłanki te nie mogą być bowiem widziane tylko jako uzasadniona podstawa do samego wznowienia postępowania, gdyż nawet osiągnięcie celu w postaci jego wznowienia (zaistnienie przesłanek ustawowych wznowienia) nie powoduje, że po ponownym zbadaniu sprawy przez organ pierwotnie wydana decyzja o warunkach zabudowy zostanie uchylona. Słusznie więc wskazują organy, że w okolicznościach sprawy, przy uwzględnieniu twierdzeń Skarżącej, nawet gdyby w wyniku wznowienia postępowania ponownie rozpoznano sprawę, zapaść mogłaby wyłącznie decyzja dotychczasowa (ustalająca warunki zabudowy). Strona nie wykazała jakichkolwiek okoliczności, które wskazywałyby na to, że inwestorowi nie można wydać żądanych warunków. W szczególności twierdzenia Skarżącej dotyczą kwestii związanych z kolejnym etapem inwestycyjnym tj. pozyskaniem pozwolenia na budowę a nie kwestii związanych z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. W istocie Strona wyłącznie subiektywnie uważa, że warunki nie powinny zostać wydane sąsiadowi, w sytuacji gdy w rzeczywistości kwestionuje zagadnienia związane z trwającą próbą pozyskania pozwolenia na budowę. Sąd podkreśla zatem, że każdemu przysługuje prawo zgodnego z prawem zagospodarowania swojej własnej nieruchomości i żaden inny podmiot poza nim nie ma prawa aby w prawo to ingerować, tym bardziej gołosłownie i w sposób całkowicie dowolny czy życzeniowy. Nadto, to że Starosta odmawia zatwierdzenia projektu budowlanego, jak można mniemać z wypowiedzi Skarżącej, niezgodnego właśnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy, świadczy właśnie o przestrzeganiu zasady możliwości zagospodarowania nieruchomości jedynie w sposób zgodny z prawem.
VII.
Za całkowicie chybione, jednakże bez wpływu na wynik sprawy, Sąd uznaje natomiast twierdzenia organów obu instancji o braku po stronie Skarżącej przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym. Jakkolwiek kwestia ta podlegać będzie ocenie w ramach badania dopuszczalności wniosku o wznowienie, to jednak nie sposób nie odnieść się ogólnie do wadliwych twierdzeń organów wyrażonych w tym zakresie w uzasadnieniu obu postanowień.
Istotą niniejszej sprawy jest żądanie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] przy czym podmiotem składającym podanie w tym zakresie jest następczyni prawna poprzedniej właścicielki nieruchomości znajdującej się w obszarze analizowanym, której w sposób wadliwy nie zapewniono udziału w postępowaniu. Owo następstwo prawne zaistniało przy tym po dniu, w którym decyzja została wydana a także po dniu w którym stała się ostateczna. W tak ustalonych istotnych okolicznościach sprawy organy, pomimo wydania postanowienia o wznowieniu twierdzą, że skoro Skarżąca osobiście nie brała udziału w pierwotnym postępowaniu i nie była w tamtym czasie właścicielką nieruchomości sąsiedniej, to de facto nie jest stroną postępowania wznowieniowego.
Sąd zauważa, że uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego procedura wznowienia postępowania przebiega dwuetapowo. Pierwszy, jej wstępny etap, polega na zbadaniu, czy podanie o wznowienie postępowania dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną pochodzi od strony, czy wskazuje podstawy z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zostało złożone w terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Spełnienie tych przesłanek warunkuje dopuszczalność wznowienia postępowania, co z kolei następuje w drodze postanowienia, stosownie do treści art. 149 § 1 k.p.a. To postanowienie stanowi natomiast podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ drugiego etapu postępowania, w ramach którego badane są przyczyny wznowienia oraz sprawa rozstrzygana jest co do istoty - art. 149 § 2 k.p.a.
Na wstępnym etapie sprawy o wznowienie postępowania możliwe i konieczne jest zbadanie, czy wnioskodawca legitymuje się w ogóle interesem prawnym uzasadniającym uznanie go za stronę postępowania, a w razie ustalenia, iż przesłanka ta po jego stronie na pewno nie występuje, organ jest uprawniony i zarazem zobowiązany odmówić wszczęcia postępowania lub wszczęte postępowanie umorzyć. Podkreślić jednakże należy, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. bądź jego umorzenie w trybie art. 105 § 1 k.p.a. może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy jest oczywiste, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony.
Organy wadliwie przyjmują, że w niniejszej sprawie świadczy o tym sam fakt, że Skarżąca nabyła nieruchomość sąsiednią po dniu, w którym wydana została decyzja o warunkach zabudowy (jak też stała się ostateczna).
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Pojęcia strony jak i przesłanki niebrania przez nią udziału w postępowaniu nie można jednak w każdej sprawie utożsamiać jedynie z indywidualnymi cechami danego podmiotu. Inaczej mówiąc, nie jest tak jak twierdzą organy, że jeżeli dana osoba (precyzyjnie określona np. imieniem i nazwiskiem) nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym określonej nieruchomości, bowiem nie była wówczas jej właścicielem, to a limine nie może zostać uznana za stronę w sprawie, w której żąda obecnie wznowienia postępowania z uwagi w istocie na to, że jego poprzednik prawny nie brał udziału w tej sprawie, zaś ona nabyła od niego prawo własności i wszelkie związane z tym uprawnienia. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok z 13 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1086/17) następcy prawnemu właściciela nieruchomości przysługuje prawo do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania z powołaniem się na okoliczność, że jego poprzednik prawny nie brał udziału w postępowaniu. Jeżeli interes prawny lub obowiązek, o których mowa w art. 28 k.p.a., dotyczą praw zbywalnych, to ich zbycie spowoduje także przejście uprawnienia do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji także uprawnienia do złożenia podania o wznowienie postępowania. Dywagacje organu I instancji o syngularnym a nie generalnym przeniesieniu własności w drodze darowizny nie mają w tym przypadku jakiegokolwiek znaczenia, bowiem Skarżąca nabyła w ów syngularny sposób całość praw i obowiązków związanych z przenoszoną na nią własnością nieruchomości. Tytuł prawny pod którym to następuje nie ma również znaczenia, byle przeniesienie było kompletne i nie wyłączało określonych uprawnień/obowiązków.
W konsekwencji, w niniejszej sprawie Sąd nie ma wątpliwości, że mamy do czynienia z przejściem na Skarżącą ogółu praw majątkowych do nieruchomości sąsiadującej z inwestycją w drodze uczynionej darowizny. Organy nie mogły zatem przyjąć, uzasadniając wniosek o odmowę wstrzymania, że jest on niezasadny bowiem nie przysługuje jej przymiot strony postępowania z tego tylko względu, że stała się właścicielką nieruchomości już po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca wstąpiła w ogół praw i obowiązków poprzedników prawnych, a zatem może co do zasady domagać się weryfikacji decyzji w trybie wznowienia postępowania z uwagi na to, że jej poprzedniczka prawna błędnie nie została dopuszczona do postępowania zwykłego. Słuszność twierdzeń Skarżącej, w tym to czy rzeczywiście zachowała termin do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie w kontekście wiedzy jaką posiadała o inwestycji i wydanej decyzji jej poprzedniczka prawna, może zostać zweryfikowana dopiero po wszczęciu postępowania. Skarżącą obciążają także ewentualne uchybienia czy zaniedbania jej poprzedniczki prawnej, zwłaszcza co do daty powzięcia wiedzy o planowanej inwestycji i wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli więc ustalone zostanie, że poprzedniczka wiedziała o toczącym się postępowaniu i decyzji, wówczas okoliczność ta winna zostać odpowiednio oceniona przez organy. Jest to gwarancja blokowania bezpodstawnego wzruszania decyzji ostatecznych przez następców prawnych i próby nadużywania prawa poprzez wprowadzanie zmian właścicielskich.
Jak jednak wskazano, postanowienia Wójta i SKO, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, prawidłowo rozstrzygają wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy we wznowionym postępowaniu uznając, że nie zachodzi prawdopodobieństwo jej uchylenia.
Za chybione Sąd uznaje zarzuty nr 1, 2, 3 i 5 skargi. Jak wskazano, to na stronie żądającej wstrzymania wykonania decyzji wydanej w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie ciąży szczególny obowiązek co najmniej wskazania uzasadnionych powodów, dla których jest wysoce prawdopodobne, że decyzja ta zostanie uchylona. Takiego twierdzenia nie sposób wywieść ani z treści żądania Skarżącej ani z widocznych w aktach okoliczności sprawy. To zaś, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy jej występowanie w obrocie stanowi realne zagrożenie w postaci możliwości jej wykorzystania w postępowaniu mającym za przedmiot uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w ramach którego krąg stron jest węższy i zwykle nie obejmuje wszystkich osób będących stroną postępowania o warunkach zabudowy, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla możliwości zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. Z powołanego przepisu wynika, że jedyną przesłanką wstrzymania jest to, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Sąd nie dostrzega takiego prawdopodobieństwa na tym etapie sprawy.
Niezasadne jest też twierdzenie Skarżącej o odstąpieniu od utartej praktyki. To, że organy mylą się w ocenie posiadania przymiotu strony i że istnieją judykaty podważające te twierdzenia, nie oznacza jeszcze, że organ odstępuje od jakiejś utrwalonej praktyki orzekania.
Zasadny w ocenie Sądu jest natomiast zarzut nr 4, jednakże pozostaje on bez wpływu na wynik sprawy. Jak wskazano wyżej, organy wadliwie uznały, że Skarżącej nie przysługuje przymiot strony. Wadliwość ta nie zmienia jednak kierunku orzekania w sprawie, w szczególności braku przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji objętej wznowieniem.
W powyższej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę.
Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.