Pełny tekst orzeczenia VII SA/WA 1513/24

VII SA/Wa 1513/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-09-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Gierak-Podsiadły
Lucyna Staniszewska /sprawozdawca/
Małgorzata Jarecka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Lucyna Staniszewska (spr.), Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2024 r. sprawy ze skargi B. W., J. W., R. W., oraz M. W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r. nr LVI/1705/2009 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Służewca Wschodniego I. stwierdza nieważność § 3 pkt 3 ppkt 6 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...]; II. stwierdza nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim wytycza orientacyjny przebieg ogólnodostępnego ciągu pieszego na terenie oznaczonym symbolem D81 U-HA przez działkę nr [...] z obrębu [...]; III. zasądza od Rady Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz B. W., J. W., R. W., oraz M. W. solidarnie kwotę 848 (osiemset czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. Pismem z dnia 24 kwietnia 2024 r. B. W., J. W., M. W., R. W. (dalej: ,,skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr LVI/1705/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy (dalej "Rady") z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 122, poz.3577, dalej "zaskarżona uchwała, plan, MPZP"). Skarga ta została poprzedzona wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa, zawartym w piśmie z dnia 21 lutego 2024 r., na które to wezwanie Rada nie udzieliła odpowiedzi.
Skarżący uzupełnili swoje stanowisko w sprawie pismem z dnia 25 września 2024 r. wnosząc o przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. ,,Projektu zagospodarowania działki’’.
II. Wywodząc w skardze naruszenie, postanowieniami planu, własnego interesu prawnego, Skarżący wskazali, co następuje:
Skarżący są obecnie współwłaścicielami (a wcześniej byli współużytkownikami wieczystymi) działki gruntu nr [...] z obrębu [...] w W. przy ul. M., dla której Sąd Rejonowy dla [...] w W. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...].
Przedmiotowa nieruchomość jest objęta MPZP [...]. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, znajduje się ona w obszarze funkcjonalnym D81 U-HA, czyli terenów przeznaczonych pod rozwój funkcji usługowych - zabudowy i obiektów z zakresu handlu detalicznego w obiektach o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2, biur, administracji, obsługi finansowej, garażów kubaturowych i podziemnych, z dopuszczalną zabudową na usługi nieuciążliwe, wbudowane w budynkach o wcześniej wymienionych funkcjach, w formie wydzielonych lokali usługowych z zakresu: gastronomii, zdrowia, kultury, oświaty, usług bytowych i rzemiosła, opieki społecznej jako funkcji uzupełniającej oraz także dopuszczalną zabudową na usługi mieszkalnictwa zbiorowego, w tym hotele, pensjonaty, schroniska młodzieżowe.
Według ustaleń części graficznej MPZP [...], północną częścią działki ew. nr [...] z obrębu [...] poprowadzony jest - zgodnie z treścią legendy części graficznej planu - tak zwany "ogólnodostępny ciąg pieszy", biegnący między budynkiem przy ul. M a ulicą M.
MPZP [...], w ocenie skarżących, narusza ich uprawnienia to jest przysługujące im prawo własności (i poprzedzające je prawo użytkowania wieczystego), o jakim mowa w art. 140 k.c. w aspekcie prawa do swobodnego korzystania z posiadanej we własności rzeczy (w tym nieruchomości), a którego szczególnym przejawem jest prawo zabudowy z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Skarżący podkreślili, że poprowadzenie tzw. "ogólnodostępnego ciągu pieszego" przewidujące na części nieruchomości skarżących zapewnienie przestrzeni mającej służyć swobodnemu przechodowi innych ludzi narusza ich prawo własności, ograniczając je, w sposób sprzeczny z prawem.
Skarżący wskazali, że wywodzą swoją czynną legitymację skargową także z tego, że byli oni pierwszymi w ogóle historycznie użytkownikami wieczystymi nieruchomości.
Skarżący zażądali stwierdzenia nieważności następujących postanowień planu: § 3 ust. 3 pkt 6 części tekstowej MPZP [...] odnośnie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w W. oraz części graficznej MPZP [...] w zakresie ustalającym poprowadzenie przez działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] w W. tak zwanego "ogólnodostępnego ciągu pieszego.
Skarżący w skardze podnieśli zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa, tj.:
- art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym nadzień podjęcia zaskarżonej uchwały,
- § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- art. 2 Konstytucji RP poprzez niedookreśloność i wieloznaczność pojęcia "ogólnodostępnego ciągu pieszego" w MPZP [...] oraz brak spójności części graficznej planu w zakresie dot. regulacji ciągów pieszych, uniemożliwiające ścisłą i jednoznaczna wykładnie ustaleń planistycznych dot. nieruchomości Skarżących;
- art. 1 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ust. 2 pkt. 1 tej ustawy w zw. z art. 140 k.c., art. 64 ust. 3 oraz art. 31 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie prawa własności w sposób urągający konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności i z przekroczeniem władztwa planistycznego;
- art. 2 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 6 ust. 2 pkt. 1 upzp poprzez niedookreślenie dokładnego przebiegu : "ogólnodostępnego ciągu pieszego" na działce Skarżących, a tym samym nieostre określenie granic prawa własności ich nieruchomości;
Uzasadniając w/w zarzuty, Skarżący podnieśli w szczególności, iż charakter normatywny "ogólnodostępnego ciągu pieszego" w MPZP [...] jest wybitnie niejasny. Termin ten nie posiada definicji legalnej w tekstowej części uchwały i pojawia się tam tylko raz, w § 3 ust. 3, stanowiącym, iż: "Ustaleniami planu miejscowego, określającymi obowiązujące zasady zagospodarowania, umiejscawiającymi orientacyjnie w terenie obiekty i urządzenia, są następujące oznaczenia graficzne zawarte w rysunku planu" po którym to fragmencie następuje enumeratywne wymienienie różnych kategorii obiektów, w tym "ogólnodostępnych ciągów pieszych" w § 3 ust. 3 pkt 6 uchwały.
Skarżący dalej podkreślili, iż sposób uregulowania "ogólnodostępnego ciągu pieszego" w MPZP [...] nie spełnia zatem zasad poprawnej legislacji. Po pierwsze - każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom. Po drugie - przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia stosowanie. Po trzecie - przepis taki winien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw".
Ponadto, wskazali, że ustalenie planistyczne MPZP Służewca Wschodniego w postaci poprowadzonego przez działkę, do której prawa przysługują Skarżącym ad 1-4, "ogólnodostępnego ciągu pieszego" nie spełniają wymogów zasady proporcjonalności oraz ochrony istoty prawa własności. Skarżący podkreślili, że według ustaleń MPZP [...], ogólnodostępny ciąg pieszy poprowadzony jest przez działkę nr [...] w kierunku od ulicy M. prosto w ścianę budynku o adresie M. (który to ww. budynek istniał już w dniu uchwalania planu miejscowego i jest uwzględniony w rysunku planu). Kompletnie niezrozumiałą jest intencja uchwałodawcy co do roli, jaką chciał on nadać tak poprowadzonemu "ogólnodostępnemu ciągowi pieszemu", tj. jak on wyobrażał sobie to, w jaki sposób ów "ogólnodostępny ciąg pieszy" miał funkcjonować, w sytuacji, gdy trasa dla pieszych ma prowadzić w poprzek budynku, przez jego ścianę. Brak jakichkolwiek argumentów przemawiających za tym, że tak ustanowione ograniczenie jest uzasadnione w ogóle z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób.
Ponadto, skarżący podkreślili, że "Ogólnodostępny ciąg pieszy" zgodnie z § 3 ust. 3 części tekstowej MPZP [...], jest w rysunku planu umiejscowiony "orientacyjnie" tak więc tak naprawdę nie jest wiadomym, jaka część w rzeczywistej przestrzeni stanowi pas gruntu objęty takim ciągiem oznaczonym w części graficznej uchwały. W sposób oczywisty uniemożliwia to więc jakiekolwiek racjonalne zagospodarowanie nieruchomości przez którą MPZP [...] poprowadził ten ciąg pieszy, gdyż osoby uprawnione do nieruchomości nie wiedzą, na jakiej części swej nieruchomości mogą wykonywać roboty budowlane i w jakim zakresie, pozostawiając tu dowolność kształtowania zakresu prawa własności i prawa do zabudowy poprzez woluntaryzm interpretacji zapisów MPZP [...] przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, jaki otwiera niejasność i niejednoznaczność zapisów planu w tym zakresie.
III. W odpowiedzi na skargę, która wpłynęła do Sądu w dniu 21 maja 2024 r., Rada wniosła o jej oddalenie, przedstawiając m.in. następujące stanowisko w sprawie:
- proponowany ciąg pieszy nie wynika w ocenie Rady z przypadku, lecz ma pełnić funkcje komunikacji pieszej pomiędzy ulicą M. a zielonym terenem osiedlowym, z którego można przedostać się dalej w różnych kierunkach, głównym celem jego wyznaczenia jest połączenie terenu D152 ZP (Skwer Osiedlowy) z terenem D81 U-HA. Dzięki przejściom bramowym w budynku przy ul. M. istnieje możliwość dogodnego połączenia przyszłej zabudowy usługowej zrealizowanej w terenie D81 U-HA z terenami zieleni osiedlowej. Ponadto, budynek położony przy ul. M. ma ponad 300 m długości. Na podstawie ustaleń planu miejscowego, wzdłuż ulicy M. może powstać nowa zabudowa usługowa. Wskazany ciąg pieszy umożliwi poprawną i wygodną komunikację pieszą, która ma służyć zarówno mieszkańcom terenów zainwestowanych jak również nowym przyszłym użytkownikom terenu. W związku z tym likwidacja przedmiotowego ciągu pieszego we wskazanym na rysunku planu miejscowego miejscu znacząco obniży jakość życia okolicznych mieszkańców i wpłynie na funkcjonowanie tego miejsca w przypadku zrealizowania planowanej zabudowy usługowej w pierzei ul. M.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że budynek położony przy ul. M. w stanie istniejącym ma łącznie 3 przejścia bramowe, i przez każde z nich w planie zostały wyznaczone ciągi piesze. Rada zwróciła uwagę, że w poprawnie zaprojektowanej jednostce urbanistycznej, należy dążyć do eliminowania poczucia zamknięcia wynikającego z obecności przegród utrudniających komunikację np. murów, ogrodzeń.
- Rada nadto podkreśliła, że skarżący nie wnieśli żadnych uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu w terminie 4 lutego - 4 marca 2008 r. a więc nie wnieśli żadnych zastrzeżeń do proponowanych ustaleń planistycznych podczas konsultacji społecznych projektu planu miejscowego.
- Co więcej w ocenie Organu, MPZP nie stanowi bariery dla wykorzystywania terenu do celów zgodnych z przeznaczeniem terenu.
- Nadto, podkreślono, że nie można zgodzić się z zarzutem braku spójności pomiędzy tekstem a rysunkiem planu w zakresie ciągów pieszych. Rysunek MPZP jest zgodny z § 3 ust. 3 pkt 6 tekstu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]: "Ustaleniami planu miejscowego, określającymi obowiązujące zasady zagospodarowania, umiejscawiającymi orientacyjnie w terenie obiekty i urządzenia, są następujące oznaczenia graficzne zawarte na rysunku planu: 6) ogólnodostępne ciągi piesze."
Na rozprawie Sąd oddalił wniosek dowodowy pełnomocnika skarżących w postaci dokumentu koncepcji zagospodarowania działki na okoliczności wskazane w piśmie z dnia 25 września 2024 r.
VI. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
2. Sąd rozpoznał skargę na uchwałę Rady z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2024, poz.935 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego.
Natomiast, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W niniejszej sprawie pod analizę Sądu poddano uchwałę nr LVI/1705/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego dnia 18 czerwca 2009 r. pod numerem 122, poz. 3577 w zaskarżonej części dotyczącej § 3 ust. 3 pkt 6 części tekstowej odnośnie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w W. oraz części graficznej MPZP [...] w zakresie ustalającym poprowadzenie przez działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] w W. tak zwanego "ogólnodostępnego ciągu pieszego’’.
3. Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., dalej: ,,u.s.g.’’). Stosownie do powołanego przepisu w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. każdy, czyjego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Stosownie do powyższego:
Posiadanie przez skarżących interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości z racji tego, iż są odpowiednio współwłaścicielami a byli użytkownikiem wieczystym działki gruntu, objętej postanowieniami zaskarżonej uchwały.
Uznać także należy, iż w/w interes prawny został postanowieniami zaskarżonego planu naruszony. Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika bowiem, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14 dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego składającego skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.
Przyjąć należy, iż w/w warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione w sytuacji, w której zaskarżona uchwała wprawdzie stwarza możliwości szerokiego wykorzystania działek Skarżącej na cele inwestycyjne (tj. umożliwia realizację obiektów usługowych), niemniej jednak ogranicza część budowlaną działki przeznaczając pod ciąg pieszy ogólnodostępny. Należy podzielić stanowisko skargi, iż co do zasady taki kształt postanowień planu obiektywnie ogranicza sposób wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżących.
W ocenie Sądu, skarżący w sposób należyty wywiązali się z obowiązku uprzedniego wezwania Rady do usunięcia naruszenia, przewidzianego w art. 101 ust. 1 u.s.g. Ponadto, skarga została wniesiona w terminie (zob. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60).
3. Oceny, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, objęty skargą, o której mowa w art. 101 u.s.g., jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 91 ust. 4 w związku z art. 101 ust. 4 u.s.g., należy dokonywać przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzić należy, że podstawą stwierdzenia sprzeczności uchwały z prawem może być sprzeczność postanowień tej uchwały z aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem, w tym z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP’’). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem rudymentarnych (podstawowych) kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23 maja 2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16 grudnia 2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 3 grudnia 2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). W opinii G. Wierczyńskiego, istnieją sytuacje naruszenia ZTP, które powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, oraz przypadki, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – skutkujące wówczas stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206). Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody albo wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo studium w sprawie ze skargi wojewody na plan miejscowy lub studium są zatem wydawane w przypadku zaistnienia podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przy czym wystarczające dla stwierdzenia nieważności jest wykazanie jednego z naruszeń określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Pozostałe naruszenia prawa, nie wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy traktować jako nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s. 129).
Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wskazane przepisy stanowią wskazówkę także dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są więc jedynie istotne naruszenia prawa, a więc polegające na naruszeniu przepisów, wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Nadto istotne jest, że oceny, czy zaskarżony miejscowy plan obarczony jest wadą, skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek, wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej określana jako CBOSA).
W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przewidziano zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, wyznaczającymi granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08, CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). Po drugie, w art. 28 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, CBOSA). Dla przyjęcia istotności naruszenia procedury planistycznej, decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.
4. W ocenie Sądu, Rada m.st. Warszawy nie naruszyła przy uchwalaniu zaskarżonego planu określonego w ustawie trybu jego sporządzania, co potwierdza przedłożona dokumentacja planistyczna.
5. Istota sporu dotyczy w niniejszej sprawie naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu w zaskarżonej części. Przechodząc do oceny zarzutów skargi należy wskazać, że analiza jej petitum oraz uzasadnienia pozwala stwierdzić, że koncentrują się one wokół dwóch zagadnień. Po pierwsze, nieprawidłowości sformułowania w sprzeczności z zasadami prawidłowej legislacji oznaczenia "ogólnodostępny ciąg pieszy" na rysunku planu wyłącznie orientacyjnym oznaczeniem. W związku z powyższym jego orientacyjny przebieg nie został ujęty co do parametrów w części tekstowej planu miejscowego. Z analizy § 53 MPZP [...] wynika, iż nie ma w nim żadnych ustaleń, co do przeznaczenia "ogólnodostępnych ciągów pieszych". Są tam wymienione wyłącznie tereny "publicznych ciągów pieszych" oznaczonych symbolem KP (dla ogólnodostępnych ciągów pieszych w legendzie rysunku planu przyjęto zupełnie inne oznaczenie graficzne, w postaci małych kwadratów, bez zastosowania oznaczenia literowego). Jest to pozostawienie w sferze domniemań zakresu faktycznie ustanowionych "ogólnodostępnym ciągiem pieszym" umiejscowionym w części graficznej planu miejscowego ograniczeń w korzystaniu z praw do nieruchomości objętych takich ciągiem pieszym. Skarżący słusznie zatem wywiedli w skardze, że sposób uregulowania "ogólnodostępnego ciągu pieszego" w MPZP [...] nie spełnia zatem zasad poprawnej legislacji, która ma umocowanie w art. 2 Konstytucji RP.
Po drugie, skarżący zarzucili Radzie przekroczenie granic przysługującego jej władztwa planistycznego. Ograniczenie prawa własności w ramach przysługującego gminie zgodnie z art. 6 ust. 1 upzp. władztwa planistycznego winny być zatem zgodne z konstytucyjnie uregulowaną zasadą proporcjonalności oraz nie naruszać istoty prawa własności (vide: art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), tym bardziej skoro obowiązek uwzględnienia prawa własności przez gminę przy dokonywaniu czynności z zakresu planowania przestrzennego przewiduje art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp. Ustalenie planistyczne MPZP [...] w postaci poprowadzonego przez działkę, do której prawa przysługują skarżącym ad 1-4, "ogólnodostępnego ciągu pieszego" żadnego z tych wymogów nie spełnia.
Zgodnie z postanowieniem planu teren działki skarżących przeznaczono pod zabudowę usługową. Na terenie tym ustalono lokalizację ogólnodostępnego ciągu pieszego, zgodnie z przebiegiem orientacyjnie wskazanym na rysunku planu.
Ustalenie w planie na działkach skarżącej wyznaczonego ciągu pieszego niewątpliwie wprowadza ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżącą z przysługującego jej prawa własności. Zgodnie bowiem z treścią art. 140 K.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. I właśnie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).
Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i art. 4 u.p.z.p., ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie.
W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów, wymienionych w art. 3 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Sprawując władztwo planistyczne, gmina powinna mieć zawsze na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W orzecznictwie podkreśla się, że w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2478/15; z 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 224/17; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.
Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi zostać szczegółowo uzasadniona i przeanalizowana. Brak tej analizy powoduje, że realizacja władztwa planistycznego w tej sprawie została dokonana przez organy gminy z naruszeniem zasady proporcjonalności we wprowadzaniu ograniczeń. Aby bowiem równowaga między przysługującym gminie władztwem planistycznym a ograniczanym postanowieniami planu prawem własności do nieruchomości objętych planem nie została zachwiana, wprowadzając te ograniczenia, rada gminy musi każdorazowo wykazać, że wskazany w planie cel (w niniejszej sprawie umożliwienie powszechnego przejścia i przejazdu przez działki skarżącej) mógł być osiągnięty jedynie poprzez ograniczenie tego prawa, a inne rozwiązania, choć brane pod uwagę, okazały się niewystarczające do realizacji tego celu.
Z akt planistycznych ani też stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę nie wynika zaś, aby Rada w toku procedury uchwalania planu rozważała, w jakim zakresie ograniczenie prawa własności skarżącej jest niezbędne dla realizacji przedmiotowego ciągu pieszego. Wskazanie przez organ, że uzasadnieniem dla ogólnodostępnego ciągu pieszego może być potrzeba wyznaczenia połączenia terenu D152 ZP (Skwer Osiedlowy) z terenem D81 U-HA, z uwagi na to, że budynek położony przy ul. M. ma ponad 300 m długości i ułatwi to komunikację dla jego mieszkańców może stanowić uzasadnienie przeznaczenia tego terenu na cel ogólnodostępny, lecz każdorazowo przeznaczenie na cel publiczny wymaga jasnego określenia jego przebieg a nie jedynie wskazania na rysunku planu orientacyjnie. Takie określenie lokalizacji ciągu pieszego nie może mieć miejsca w sytuacji przeznaczenia go na cel ogólnodostępny. Określenie części działki na cel publiczny powinno mieć konkretnie oznaczenie. Analiza przyjętych w MPZP rozwiązań planistycznych wskazuje zatem, że Rada przekroczyła władztwo planistyczne, ustalając na terenie działki skarżących lokalizację ogólnodostępnego ciągu pieszego zgodnie z przebiegiem jedynie orientacyjnie wskazanym na rysunku planu.
Jakkolwiek władztwo planistyczne jednostki samorządu terytorialnego jest bardzo szerokie, obejmując m.in. prawo do władczego kształtowania przeznaczenia danych terenów pod określony cel jak i warunków ich ewentualnej zabudowy i zagospodarowania, to jednak nie obejmuje wprost uprawnienia do w istocie dowolnego wywłaszczania obywateli z przysługującego im prawa własności nieruchomości bądź też wprowadzania takich ograniczeń w korzystaniu z nich, które nie są wprost przewidziane w przepisach prawa, np. w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Plany miejscowe mogą w praktyce być uznawane za kształtujące przestrzeń w sposób faktycznie zbliżony do wywłaszczenia, jednakże wykładnia ich zapisów, które takie ograniczenia wprowadzają wymaga przede wszystkim poszanowania podstawowych praw gwarantowanych w Konstytucji RP i nie dokonywania w związku z tym wykładni rozszerzającej, naruszającej istotę prawa własności.
Jakkolwiek plan miejscowy może wprowadzać ograniczenia w zabudowie (danego rodzaju lub na danym terenie), czy też przewidywać określone nakazy powinnego działania właściciela nieruchomości, chcącego zagospodarować swoją nieruchomość, to jednak nie może nakazywać określonemu podmiotowi znoszenia naruszeń prawa własności przez inne osoby, niejako z pominięciem trybu i celu wywłaszczenia z prawa własności, o który mowa w Konstytucji. Wywłaszczeniem może być bowiem pełne odebranie określonej osobie prawa własności lub też jedynie częściowe jego odebranie, a mówiąc precyzyjnie ograniczenie tego prawa w sposób władczy.
Tymczasem zapis nakazujący realizację ogólnodostępnego ciągu pieszego przez nieruchomość skarżących w istocie stanowiłby, bez zachowania jakichkolwiek procedur i gwarancji uzyskania słusznego odszkodowania, faktyczne wywłaszczenie z części prawa własności bez jasnego określenia granic owego wywłaszczenia.
Zauważyć przy tym należy, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać normy wiążące. Z § 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika bowiem, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W związku z tym nie przewiduje się zamieszczania w planie miejscowym informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni (zob. Z. Niewiadomski w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" art. 15, Nb 12, Warszawa 2004).
Z powyższych względów Sąd uznał, że przy uchwalaniu m.p.z.p. doszło do naruszenie art. 140 K.c. oraz art. 2 i art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji RP, co skutkowało stwierdzeniem nieważności § 3 pkt 3 ppkt 6 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki skarżących oraz nieważności części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim wytycza orientacyjny przebieg ogólnodostępnego ciągu pieszego na terenie oznaczonym symbolem D81 U-HA przez działkę skarżących.
Możliwe, że zamierzaniem Rady było usprawnienie komunikacji, jednak nieuwzględnienie obowiązku wyznaczenia w sposób skonkretyzowany przebiegu i parametrów ogólnodostępnego ciągu pieszego i wskazanie na rysunku planu tylko orientacyjnego jego przebiegu wskazuje, że gmina nie analizowała ani zakresu ograniczenia prawa własności, ani konieczności sprecyzowania tego ograniczenia, jak też, że nie analizowała możliwych innych, mniej dolegliwych dla skarżących rozwiązań co do przebiegu ciągu pieszego. Skoro na rysunku planu wskazano przebieg orientacyjny, to zasadne jest twierdzenie, że ciąg pieszy wcale nie musi przebiegać przez działki skarżących. To oznacza, że wprowadzonego nakazu, faktycznie prowadzącego do wywłaszczenia ich bez możliwości odszkodowania nie można uznać za konieczne i racjonalne ograniczenie prawa własności.
6. Uwzględniając powyższe na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części w zakresie jej unormowań, o których mowa w pkt I sentencji niniejszego wyroku.
7. O kosztach Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) zasądzając od Rady Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżących kwotę 848 zł, na którą składa się wpis od skargi (300 zł), koszty zastępstwa (480 zł) oraz opłaty skarbowe od udzielony pełnomocnictw (68 zł).