Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

VII SA/Wa 1445/22

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

VII SA/Wa 1445/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Mirosław Montowski /sprawozdawca/
Paweł Groński /przewodniczący/
Włodzimierz Kowalczyk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2022 r. znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "P. S.A." bądź "skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" lub "organ odwoławczy") z 19 maja 2022 r. znak DON.7100.76.2022.WEJ, wydana w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W związku z prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB [...]") postępowaniem w sprawie pożaru w budynku przy ul. T. we W., należącym do kompleksu obiektów dawnego dworca kolejowego – [...]., organ powiatowy pismem z 21 maja 2020 r. wezwał P. S.A. do dostarczenia informacji i dokumentów dotyczących przedmiotowego obiektu budowlanego.
Przy piśmie z 25 maja 2020 r, P. S.A. przesłała kopie:
1. protokołu kontroli bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego sporządzonego zgodnie z przepisami art. 62 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane wraz z kopią uprawnień budowlanych i kopią zaświadczenia przynależności do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa osoby sporządzającej ten protokół;
2. protokołu z okresowych 5-letnich badań i pomiarów instalacji elektrycznych nr [...].
Z protokołu kontroli bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego z 20 maja 2020 r. wynikało m.in., że w wyniku pożaru nadpalenia uległa część drewnianej konstrukcji dachu. Stan techniczny ścian nośnych, elewacji z ubytkami tynku, konstrukcji dachu, obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych oraz nadpalonych elementów określono jako średni. Stwierdzono miejscowy zły stan techniczny gzymsów. W wyniku akcji gaśniczej miejscowo uszkodzeniu uległo pokrycie z papy wraz z deskowaniem oraz wiatrownice. Uszkodzeniu uległa więźba dachowa. Stwierdzono częściowe zniszczenie i osmolenie tynków ścian strychowych i kominów. Stolarka okienna została zniszczona. Na klatce schodowej w poziomie strychu zniszczeniu uległy dwie elektryczne tablice licznikowe oraz instalacja elektryczna.
W ww. protokole stwierdzono, że budynek w elementach uszkodzeń należy zakwalifikować do remontu. Określono zakres robót i kolejność ich wykonywania jako:
1. przeprowadzenie remontu uszkodzonych gzymsów i wiatrownic; do czasu rozpoczęcia i zakończenia zewnętrznych prac remontowych wygrodzenie i oznakowanie terenu przed dostępem osób postronnych,
2. uzupełnienie uszkodzonych deskowań oraz naprawienie pokrycia papowego dachu poprzez ułożenie nowej warstwy papy oraz naprawienie obróbek blacharskich,
3. wzmocnienie nadpalonych elementów drewnianej konstrukcji więźby dachowej,
4. wymianę uszkodzonej stolarki okiennej w części strychowej,
5. wymianę uszkodzonych tynków na ścianach i kominie w części strychowej,
6. wymianę uszkodzonych tynków ścian i sufitów na klatce schodowej,
7. wykonanie nowych powłok malarskich na remontowanych tynkach,
8. wykonanie prac remontowych w lokalach użytkowych - naprawienie uszkodzonych tynków, usunięcie zacieków po zalaniu, wykonanie robót malarskich, wymianę uszkodzonych, zalanych posadzek z paneli podłogowych.
Stwierdzono również, że obiekt - pomimo tego, że nie znajduje się w należytym stanie technicznym - nie zagraża życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, jednakże wymaga wykonania niezbędnego remontu. Określono zakres obowiązków, które należy niezwłocznie wykonać, w celu usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi, mienia lub środowiska. W pierwszej kolejności wskazano na konieczność wyłączenia z użytkowania oraz oznaczenie terenu dziedzińca na wysokości uszkodzonego gzymsu i wiatrownic, odrestaurowanie uszkodzonych gzymsów i wymianę uszkodzonej obróbki blacharskiej oraz wiatrownic. Nakazano również oczyścić strych z pozostałości po pożarze. Do protokołu dołączono również dokumentację zdjęciową.
Pismem z 2 czerwca 2020 r. PINB [...] poinformował P. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we W. o kontroli budynku w dniu 16 czerwca 2020 r., z której sporządzono protokół nr [...].
W związku z przeprowadzoną kontrolą organ powiatowy pismem z 17 czerwca 2020 r., zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zagrożenia związanego z powstałymi na skutek pożaru w budynku uszkodzeniami.
PINB [...] decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej: "Prawo budowlane") nakazał właścicielowi budynku – P. S.A usunięcie, w terminie 7 miesięcy od dnia uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności, występującego zagrożenia dla zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, spowodowanego złym stanem technicznym budynku (powstałym w wyniku pożaru w obrębie poddasza budynku) należącego do kompleksu obiektów [...] przy ul. T. w W. poprzez wykonanie napraw w zakresie:
1. naprawy uszkodzonych gzymsów i wiatrownic (do czasu rozpoczęcia i zakończenia zewnętrznych prac remontowych wygrodzić i oznakować teren przed dostępem osób postronnych) - odrestaurować uszkodzone elementy oraz wymienić uszkodzone obróbki blacharskie;
2. uzupełnienia uszkodzonego deskowania dachu wraz z naprawą uszkodzonego pokrycia papowego dachu poprzez ułożenie nowej warstwy oraz naprawę obróbek blacharskich;
3. wzmocnienia nadpalonych elementów drewnianej konstrukcji więźby dachowej;
4. wymiany uszkodzonej stolarki okiennej;
5. wymiany uszkodzonych tynków na ścianach i kominie w części strychowej;
6. wymiany uszkodzonych tynków na ścianach i sufitów w części klatki schodowej;
7. wykonania powłok malarskich na remontowanych tynkach;
8. wykonania prac remontowych w lokalach użytkowych na parterze, 1 i 2 piętrze budynku - naprawy uszkodzonych tynków, usunięcia zacieków po zalaniu (w wyniku akcji gaśniczej), wykonania robót malarskich;
9. wymiany uszkodzonych tablic elektrycznych, przywrócenia sprawności działania instalacji elektrycznej.
Jednocześnie PINB [...] zakazał użytkowania obiektu w części objętej nakazem do czasu usunięcia nieprawidłowości.
W dniu 16 lipca 2020 r. P. S.A. złożyła wniosek o "wydłużenie" terminu wykonania obowiązków nałożonych powyższą decyzją. Podkreśliła, że wykonała uzupełnienia uszkodzonego deskowania dachu wraz z naprawą uszkodzonego pokrycia papowego dachu, a także zabezpieczeniem klatki schodowej przed dostępem osób postronnych. Ponadto wskazała na brak przeznaczonych w tegorocznym budżecie środków finansowych na wymagany remont budynku. Powyższy wniosek został przez organy zakwalifikowany jako odwołanie od decyzji organu I instancji.
Rozpoznając odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję PINB [...] w mocy. Organ wyższej instancji uznał, że wobec istniejącego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska oraz nieodpowiedniego stanu technicznego budynku nie ma możliwości zmiany terminu wykonania nałożonych obowiązków, który upływał w dniu 7 kwietniu 2021 r.
Skarżąca pismem z 1 lutego 2021 r. wniosła do PINB [...] o "prolongatę terminu wykonania decyzji nr [...] z [...] lipca 2020 r., (...) do 31 grudnia 2021 r.", informując o wykonaniu prac remontowych w postaci: uporządkowania poddasza, uzupełnienia uszkodzonego deskowania dachu wraz z naprawą pokrycia papowego dachu, zabezpieczenia otworów okiennych, wykonaniu wygrodzenia i oznakowania terenu do czasu rozpoczęcia i zakończenia zewnętrznych prac remontowych związanych z naprawą gzymsów, wyłączeniu klatki 3b z użytkowania. Poinformowano również o zabezpieczeniu środków finansowych w budżecie Spółki na wykonanie remontu budynku oraz o przewidywanym zakończeniu prac budowlanych w III kwartale 2021 r. Do wniosku dołączono kosztorys inwestorski wymaganego remontu.
GINB decyzją z [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję [...] WINB z [...] czerwca 2021 r., nr [...] (odmawiającą zmiany terminu wykonania obowiązku) oraz zmienił decyzję [...] WINB z [...] września 2020 r. nr [...] w zakresie terminu wykonania obowiązków określonych w punktach 3-9 decyzji PINB [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] i w tym zakresie ustalił nowy termin wykonania obowiązków do 31 grudnia 2021 r.
Pismem z 15 grudnia 2021 r. P. S.A. ponownie wystąpiła o zmianę terminu wykonania obowiązku do 31 grudnia 2022 r.
[...] WINB, decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...], odmówił zmiany własnej decyzji ostatecznej z [...] września 2020 r. nr [...].
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, opisaną na wstępie decyzją z 19 maja 2022 r. znak DON.7100.76.2022.WEJ, GINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 21 marca 2022 r.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył art. 155 k.p.a. po czym wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. W jego ramach nie jest dopuszczalna ponowna merytoryczna kontrola wydanej ostatecznej decyzji, a organ winien dokonać jej analizy jedynie pod kątem wystąpienia dwóch przesłanek: interesu społecznego oraz słusznego interesu strony.
Następnie organ odwoławczy przypomniał, że istotą decyzji wydanej w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w zakresie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości jest jej tzw. związany charakter. Dlatego też organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, jest obowiązany w drodze decyzji nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Tylko termin wykonania nałożonych obowiązków ma charakter uznaniowy i co do zasady istnieje możliwość zmiany decyzji w części dotyczącej wyznaczonego terminu, na podstawie art. 155 k.p.a.
W ocenie GINB skarżąca, zarówno we wniosku o zmianę decyzji jak i w odwołaniu, w żaden sposób nie wykazała interesu społecznego lub słusznego interesu strony, który uzasadniałby zmianę decyzji w zakresie zmiany terminu w trybie określonym art. 155 k.p.a. Obowiązki nałożone inkryminowaną decyzją nie dotyczą remontu budynku czy przywrócenia walorów zabytkowych obiektu, a jedynie robót budowlanych usuwających zagrożenia oraz zmierzających do powstrzymania dalszej degradacji budynku. Z załączonych do odwołania dokumentów nie wynika gwarancja, że po opracowaniu projektu inwestycja rzeczywiście zostanie zrealizowana we wskazywanym terminie do 31 grudnia 2022 r.
GINB podkreślił, że obowiązkiem organu orzekającego w trybie art. 66 Prawa budowlanego jest dążenie do możliwie szybkiego usunięcia nieprawidłowości, tj. wyznaczenia możliwie krótkiego, aczkolwiek oczywiście racjonalnego z punktu widzenia obiektywnej możliwości realizacji obowiązku przez zobowiązanego, terminu wykonania nakazanych czynności.
W ocenie GINB jak najszybsze wykonanie pozostałych do wykonania obowiązków jest uzasadnione z uwagi na postępującą degradację techniczną obiektu wyłączonego z użytkowania, a zagrożenia powodowane opadającymi elementami gzymsu, jedynie tymczasowo zabezpieczonego, mogą z upływem czasu zagrażać życiu czy zdrowiu ludzi przechodzących przy budynku. Wobec powyższego, interes społeczny przemawia za tym, aby stan niezgodny z prawem został jak najszybciej usunięty. Ponowna zmiana terminu wykonania obowiązków, wynikających z decyzji ostatecznej [...] WINB z [...] września 2020 r. nr [...] leży jedynie w interesie podmiotu zobowiązanego, któremu jednak nie można przypisać miana słusznego, bowiem nie można go pogodzić z interesem społecznym.
W końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji GINB odniósł się do treści wniosku i odwołania dotyczącego konieczności uzyskania niezbędnych zgód formalno-prawnych i konieczności opracowania projektu wskazując, że już sama decyzja wydana w trybie przepisu art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi wystarczającą podstawę i legitymację do podjęcia przez zobowiązany podmiot określonych robót budowlanych. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącej, opóźnienia w opracowaniu projektu, pozostającego bez związku z nakazem, nie mogą być uznane za argument za zmianą terminu. Wobec czego, z uwagi na brak słusznego interesu strony i sprzeczność z interesem społecznym, zasadna jest odmowa zmiany terminu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku.
Końcowo organ odwoławczy zauważył, że z powszechnie dostępnych informacji medialnych wynika, iż budynek Dworca [...] ponownie ma pełnić funkcję stacji kolejowej - w ramach programu Kolej Plus do roku 2028 mają zostać przywrócone lokalne połączenia m.in. do Ś. W kontekście ogólnie obserwowanej i akceptowanej tendencji przywracania niegdyś likwidowanych usług kolejowych wydaje się zatem oczekiwane, aby podmioty odpowiedzialne za te usługi - w tym zobowiązana - podejmowały realne i skuteczne działania w tym celu, zamiast pozwalać na degradację kluczowej infrastruktury, będącej jednocześnie cennym dobrem kultury.
Pismem z 22 czerwca 2022 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GINB z 19 maja 2022 r.
Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie:
1. art. 8 § 1, art. 15 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nierozpoznaniu następujących zarzutów odwoławczych:
a) naruszenia przez [...] WINB art. 7 i 77 k.p.a. wyrażającego się w nierozpoznaniu istoty sprawy, polegającego na odmowie wyjaśnienia, czy wykonanie przez P. S.A. prac, na które powołuje się we wniosku z dnia 1 lutego 2021 r. o zmianę decyzji administracyjnej oddala zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, a tym samym uzasadnia prolongatę terminu wykonania obowiązków nałożonych decyzją PINB [...] z dnia [...] lipca 2020 r.,
b) art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 85 § 1 k.p.a. wyrażające się w nieprzejawieniu inicjatywy dowodowej w celu ustalenia aktualnego stanu bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia życia i zdrowia ludzi stwarzanego przez obiekt, a w szczególności zaniechanie przeprowadzenia wizji lokalnej,
c) art. 7 i 77 k.p.a. wyrażające się w nieprzejawieniu inicjatywy dowodowej w zakresie działań podjętych przez stronę, zmierzających do wykonania nałożonych obowiązków,
d) art. 79a § 1 k.p.a. wyrażające się w niewskazaniu przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, a następnie zaskoczenie strony, już w samym uzasadnieniu decyzji, sprzecznym z rzeczywistym stanem faktycznym stwierdzeniem, iż zobowiązany nie wykazuje chęci wypełnienia nałożonych na niego obowiązków w jak najkrótszym czasie,
e) art. 155 k.p.a. w zw. z art. 15r ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa o COVID), wyrażające się w jego niezastosowaniu i odmowę przyjęcia, że za prolongatą obowiązków przemawia słuszny interes strony mimo, że strona zleciła realizację prac, a opóźnienie zostało spowodowane koniecznością udzielenia zwłoki wykonawcy,
2. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, polegające na odmowie wyjaśnienia, czy wykonanie przez P. S.A. prac, na które powołuje się we wniosku z dnia 1 lutego 2021 r. o zmianę decyzji administracyjnej oddala zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, a tym samym uzasadnia prolongatę terminu wykonania obowiązków, nałożonych decyzją PINB [...] z dnia [...] lipca 2020 r.,
3. art. 7 i 77 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a. oraz art. 85 § 1 k.pa. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie przejawienie inicjatywy dowodowej w celu ustalenia aktualnego stanu bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia życia i zdrowia ludzi stwarzanego przez obiekt, a w szczególności zaniechanie przeprowadzenia wizji lokalnej,
4. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieprzejawienie inicjatywy dowodowej w zakresie działań podjętych przez stronę, zmierzających do wykonania nałożonych obowiązków,
5. art. 79a § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony,
6. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 15r ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawy o COVID, polegające na jego niezastosowaniu i odmowę przyjęcia, że za prolongatą obowiązków przemawia słuszny interes stron; mimo, że strona zleciła realizację prac, a opóźnienie zostało spowodowane koniecznością udzielenia zwłoki wykonawcy,
7. art. 155 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyjęcia, że za prolongatą terminu w sposób uwzględniający czas potrzebny na konsultacje z [...] Konserwatorem Zabytków oraz przeprowadzenie remontu obiektu obejmującego całość powierzchni, na których występują elementy wyszczególnione w nakazie przemawia interes społeczny.
Z uwagi na przedstawione zarzuty skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że obowiązkiem organu było wyraźne i konkretne wskazanie, czy nadal, mimo przeprowadzonych przez P. S.A. prac, budynek stwarza niebezpieczeństwo i ewentualnie jakie. Organ nie ma wiedzy na temat aktualnego stanu technicznego obiektu, a tym bardziej postępującej degradacji technicznej, ponieważ w ramach przedmiotowego postępowania nie przeprowadził kontroli. Zarzut nie został jednakże rozpatrzony przez organ II instancji i w związku z tym strona nie wie, czy aktualny stan techniczny obiektu budowlanego organ odwoławczy uznaje za zbędny, a w związku z tym jego badanie za bezprzedmiotowe, czy też np. weryfikację uznaje za zbyt kosztowną lub przeczącą zasadom ekonomiki procesowej.
Skarżąca zaznaczyła, że choć organ odwoławczy odniósł się do kwestii ewentualnej zwłoki, ale uczynił to w sposób ogólnikowy, spłycając problem wykonawstwa do samej pandemii, a nie dostrzegając konkretnego przepisu tj. art. 15r ust. 4 pkt 1 ustawy o COVID, który wprost nakazywał stronie uwzględnienie wniosku wykonawcy o prolongatę terminu wykonania prac. Skarżąca wybrała bowiem w drodze przetargu wykonawcę dokumentacji projektowo-kosztorysowej w zakresie wyznaczonym nakazem budowlanym, który wystąpił powołując się na ww. art. 15r ust. 4 pkt 1 ustawy o COVID wystąpił z wnioskiem o zmianę terminu realizacji zamówienia, argumentując to wydłużonym czasem oczekiwania na uzyskanie niezbędnych zgód i pozwoleń.
Skarżąca podkreśliła, że organ II instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 79a § 1 k.p.a.
Sposób potraktowania zarzutów odwoławczych uzasadnia przekonanie, iż kontrola instancyjna została przeprowadzona w sposób pozorny jakby w przekonaniu, iż kontrola legalności sprawowana przez sądy administracyjne nie może zagrozić decyzji fakultatywnej. I jakkolwiek strona godzi się z taką a nie inną konstrukcją art. 155 k.p.a., to zauważa, że korzystanie z uznaniowości nie może prowadzić do lekceważenia przepisów prawa procesowego, a przede wszystkim elementarnego obowiązku organu odwoławczego, jakim jest rozpoznanie zarzutów odwołania.
GINB podobnie jak organ I instancji nie przejawił żadnej inicjatywy dowodowej w celu ustalenia, jaki jest obecny stan obiektu budowlanego, mimo iż strona m.in. w odwołaniu wyraźnie wskazywała, że w świetle wykonanych już prac zabezpieczających zagrożenie zostało oddalone. Jest to okoliczność niewątpliwie istotna w sprawie skoro przy wyznaczaniu terminu realizacji obowiązków należy brać pod uwagę bliskość zagrożenia, co zresztą przyznał GINB w uzasadnieniu swojej decyzji.
Choć GINB trafnie dostrzegł związek pomiędzy wspomnianą bliskością zagrożenia a długością terminu wykonania nakazu to jednak nie zbadał, jaki wpływ na aktualność zagrożenia mają już przeprowadzone prace remontowe i zabezpieczające. Organ ten odniósł się jedynie do jednego elementu obiektu, czyli do gzymsu, który w jego ocenie może z upływem czasu zagrażać zdrowiu i życiu ludzi. Organ nie wyjaśnił, dlaczego zabezpieczenie gzymsu (w tym przypadku siatką) jak również wygrodzenie terenu przed dostępem osób postronnych nie jest wystarczające do uznania, iż zagrożenie zostało oddalone. Ponadto nie sposób w rozumowaniu organu nie dostrzec sprzeczności. Skoro organ przyjmuje, że gzyms jest tymczasowo zabezpieczony i że dopiero z upływem czasu może zagrażać zdrowiu i życiu ludzi (w więc nie jest to zagrożenie aktualne), to tego rodzaju stwierdzenie winno go skłonić do oszacowania, na jaki czas tego rodzaju środki są wystarczające i zredefiniować termin wykonania prac.
Zdaniem strony skarżącej, GINB podobnie jak i organ I instancji nie zastosował art. 79a § 1 k.p.a. i nie wskazał stronie przesłanek zależnych od niej które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Dopiero w uzasadnieniu decyzji strona została zaskoczona stwierdzeniem, iż zlecone przez nią prace pozostają bez związku z treścią nakazów budowlanych skoro strona zleciła remont obiektu, podczas gdy zgodnie z treścią nakazu wystarczające jest usunięcie zagrożenia i powstrzymanie dalszej dewastacji budynku. Tego rodzaju stwierdzenie pochodzące od organu jest zaskakujące - kwestionuje się zlecenie kompleksowego remontu zabytku skoro w ocenie organu wystarczające jest zastosowanie działań doraźnych. Gdyby skarżącej wskazano w zawiadomieniu wystosowanym na podstawie art. 79a § 1 k.p.a., że remont, jaki przeprowadza, nie zalicza się do działań naprawczych, pospieszyłaby ze wskazaniem zakresu prac oraz wyjaśnieniem, w jaki sposób powyższe będzie rzutować na doprowadzenie obiektu do stanu założonego decyzją PINB z dnia [...] lipca 2020 r. Podobnie, GINB zaskoczył stronę stwierdzeniem dotyczącym zagrożenia powodowanego przez gzyms dopiero w uzasadnieniu swojej decyzji. Także i w tym przypadku, gdyby stronie zwrócono uwagę na tę kwestię mogłaby złożyć dodatkowe wyjaśnienia, dowody lub ekspertyzy w zakresie sposobu zabezpieczenia gzymsu i odseparowania znajdującej się pod nim powierzchni.
Skarżąca wskazała również, że organ odwoławczy podobnie jak organ I instancji nie rozważył w sposób wystarczający słusznego interesu strony m.in. na tle art. 15r ust. 4 ustawy o COVID. Przepis ten obliguje zlecającego do uwzględnienia wniosku wykonawcy o prolongatę terminu wykonania prac, jeżeli taka potrzeba została wywołana przez okoliczności związane z COVID, a umowa została zawarta w trybie ustawy - Prawo zamówień publicznych.
W ocenie skarżącej, w interesie społecznym jest niewątpliwie to, aby zabytek stanowiący przykład architektury kolejowej z połowy XIX wieku, w dodatku znajdujący się w mieście, którego zabudowa w 1945 r. niemal zniknęła z powierzchni ziemi, przetrwał w możliwie jak najbardziej oryginalnej formie. Nie można mieć gwarancji, że samodzielne zaprojektowanie prac bez udziału konserwatora zabytków nie doprowadzi do zniekształcenia świadectwa dawnej epoki lub oszpecenia zabytku. Oczywistym jest także i to, że wykonanie prac o charakterze wycinkowym zamiast kompleksowych tak jak to czyni strona, tylko powiększa to ryzyko, albowiem powszechnie wiadomym jest, że element dziś projektowany i wyremontowany lub wymieniony z reguły będzie się odróżniał od całości, w której jest ulokowany. Toteż właśnie interes społeczny przemawia za tym aby zamiast poprzestania na pracach wybiórczych, jak np. naprawa samego gzymsu, jednocześnie naprawić całą elewację, na której on występuje.
Strona skarżąca ponadto wskazała, że wykonywanie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków (a Dworzec [...] do takich się zalicza) bez wymaganego pozwolenia stanowi czyn karalny, o którym mowa w art. 117 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Na tle powołanego przepisu również niepodobna jest stronie stawiać zarzutu, iż prowadzi konsultacje z Konserwatorem Zabytków.
Odpowiadając na skargę GINB wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.").
Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 maja 2022 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] WINB z [...] marca 2022 r. nr [...] naruszają prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie, a zarazem fundamentalną dla rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd, było ustalenie, czy procedując w trybie art. 155 k.p.a. zmianę decyzji ostatecznej w zakresie terminu wykonania orzeczonych w niej obowiązków, prawidłowa była odmowa uwzględnienia wniosku skarżącej z 15 grudnia 2021 r., z przyczyn wskazanych przez organy nadzoru budowlanego.
Ze stanowiskiem organów Sąd nie zgodził się z następujących powodów.
Tryb zmiany decyzji ostatecznej, który znajdował zastosowanie w niniejszym postępowaniu, uregulowany został w art. 155 k.p.a. Powołany przepis stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji.
Przepis art. 155 k.p.a. zawiera dwa rodzaje przesłanek – formalne i materialne, od których wystąpienia uzależniono możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona "nabyła prawo". Formalne to istnienie decyzji ostatecznej i zgoda strony postępowania, zaś materialne to brak sprzeciwu przepisów szczególnych, wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu stron. Przy czym, przesłanki te muszą być spełnione łącznie, aby mogło dojść do zmiany lub uchylenia decyzji. Niewystępowanie którejkolwiek przesłanki nie może do takiego skutku prowadzić. Zadaniem organu w postępowaniu prowadzonym w oparciu o ten przepis jest więc ustalenie, czy zostały one spełnione, a w przypadku ich wystąpienia – dokonanie wyboru rozstrzygnięcia. Przy czym, przed przystąpieniem do rozważania przesłanek materialnych organ musi najpierw ocenić czy wystąpiły wymogi formalne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 930/13; z 26 września 2017 r., I OSK 3036/15 – dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").
Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że zostały spełnione warunki formalne, od których uzależniona jest możliwość zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. Objęta wnioskiem o zmianę decyzja PINB [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...], wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego – jest ostateczna. Wskazane orzeczenie jest też decyzją, na mocy której strona "nabyła prawo", albowiem pod tym pojęciem należy rozumieć również nałożenie na stronę obowiązku, kształtującego jej sytuację prawną. Nie ma zarazem wątpliwości co do spełnienia w niniejszej sprawie kolejnej przesłanki formalnej określonej w art. 155 k.p.a. w postaci zgody strony, która "nabyła prawo" na jej zmianę.
Trzeba natomiast podkreślić, że w trybie art. 155 k.p.a. można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem. Tylko w takim obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozstrzygnięcie, stosowanie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 r., sygn. akt III SA 362/95 M. Podat. 1997/3/78; wyrok NSA z dnia 4 października 1999, sygn. akt IV SA 1434/97, Lex Nr 48678; wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1792/04 niepublikowany).
Zatem regulacja zawarta w art. 155 k.p.a. w zasadzie odnosi się do decyzji uznaniowych; niemniej w przypadku rozstrzygnięć, które w części mają charakter związany – ich uchylenie bądź zmiana na podstawie ww. przepisu będzie co do zasady możliwa, jeśli uchylenie lub zmiana nie odnosi się do "związanej" części weryfikowanego rozstrzygnięcia.
Słusznie przyjęły organy w rozpoznawanej sprawie, że jedynym elementem rozstrzygnięcia PINB [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...], jaki może być objęty zmianą w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a., jest termin wykonania nałożonego obowiązku w zakresie określonych w ww. decyzji prac budowlanych. W przypadku bowiem orzeczenia wydanego w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, organ w zasadzie tylko w tym zakresie dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji.
Wniosek skarżącej dotyczył zmiany ww. decyzji PINB [...] wyłącznie w zakresie terminu realizacji nałożonych obowiązków. Dlatego też, organy rozpoznając wniosek P. S.A. zobowiązane były do jego oceny już tylko z punktu widzenia tych kryteriów określonych w art. 155 k.p.a., które umożliwiałyby jego pozytywne uwzględnienie i pozwalały na zmianę decyzji ostatecznej. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją przesłanki uregulowane w tym przepisie (interes społeczny i słuszny interes strony), których łączne wystąpienie uprawnia organ do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej.
W niniejszej sprawie prowadząc postępowanie w takim też zakresie, organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że za zmianą decyzji ostatecznej w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku nie przemawia ani interes społeczny, ani słuszny interes strony. Tutejszy Sąd, mając na uwadze argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniach decyzji organów, oceny tej nie podziela.
Zdaniem Sądu, przede wszystkim nie sposób zaaprobować tych motywów zapadłych rozstrzygnięć, w których organy swoje negatywne stanowisko opierają na konieczności pilnej potrzeby eliminacji istniejących nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, które w ich ocenie zagrażają życiu lub zdrowiu osób postronnych. Stanowisko to nie ma wystarczającego oparcia w ustaleniach faktycznych sprawy.
Sąd dostrzegł, że w podstawie prawnej decyzji PINB [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] wskazano m.in. art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który jako przesłankę wydania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości podaje stan obiektu mogący zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Analiza uzasadnienia ww. decyzji oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie nie wskazuje jednak, ażeby stan techniczny spornego obiektu jeszcze w dacie wydania ww. decyzji stwarzał realne i bezpośrednie zagrożenie dla tego rodzaju dóbr chronionych. Okoliczność ta nie wynika z treści protokołu kontroli bezpiecznego użytkowania ww. obiektu budowlanego z 20 maja 2020 r. (k. 4 i nast. - akt administracyjnych), w którym (patrz: wnioski końcowe) pomimo ustalenia, że przedmiotowy obiekt nie znajduje się w należytym stanie technicznym, jednocześnie stwierdzono, że nie zagraża on życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, ale wymaga wykonania niezbędnego remontu. Wnioski o występowaniu zagrożenia życia lub zdrowia nie znajdują również potwierdzenia w ustaleniach kontroli przeprowadzonej w dniu 16 czerwca 2020 r., z której sporządzono protokół nr [...] (k. 6 i nast. - akt administracyjnych).
Z uwagi na ostateczny charakter ww. decyzji, o ile niedopuszczalna jest obecnie polemika z zasadnością oparcia tego rozstrzygnięcia na przesłance z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, o tyle niezwykle istotne znaczenie w niniejszej sprawie mają z całą pewności czynności podejmowane przez skarżąca w celu eliminacji wspomnianych – przynajmniej potencjalnych – zagrożeń. Organy zdają się aktualnie pomijać fakt, że skarżąca wykonała szereg najpilniejszych robót, polegających m.in. na: uporządkowaniu poddasza, uzupełnieniu uszkodzonego deskowania dachu wraz z naprawą pokrycia papowego, zabezpieczeniu otworów okiennych, wykonaniu wygrodzenia i oznakowania terenu do czasu rozpoczęcia i zakończenia zewnętrznych prac remontowych związanych z naprawą gzymsów, wyłączeniu klatki 3b z użytkowania, zabezpieczeniu gzymsów siatką ochroną oraz usunięciu odspajających się elementów elewacji. Na dowód tego przedłożyła stosowną dokumentację fotograficzną. Na fakt wykonania tych robót zwrócił uwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z 10 sierpnia 2021 r., znak: DON.7100.149.2021.KMI (patrz str. 6 - k. 3 i nast. akt administracyjnych). Organ ten podkreślił, że wykonanie tych czynności było niezbędne w celu usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi, mienia lub środowiska. GINB zwrócił też uwagę, że w załączonej opinii technicznej z 29 czerwca 2021 r. sporządzonej przez inspektora nadzoru T. D., stwierdzono że bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi zostało usunięte. Co więcej, organ powołał się na ustalenia protokołu nr [...] z 13 maja 2021 r. z okresowej kontroli półrocznej stanu technicznego i przydatności do użytkowania spornego budynku, w którym stan techniczny obiektu określono jako dostateczny i stanowiący pełną przydatność do użytkowania. Wskazano tylko na konieczność przeprowadzenia pozostałych prac remontowych. Wszystkie te ustalenia GINB uznał za przemawiające za możliwością wydłużenia terminu wykonania obowiązków nałożonych na skarżącą.
Tymczasem w zaskarżonej do tutejszego Sądu decyzji GINB, organ ten – niejako w całkowitym oderwaniu od wskazanych wyżej okoliczności – stwierdził, że "obowiązki nałożone inkryminowaną decyzją nie dotyczą remontu budynku czy przywrócenia walorów zabytkowych obiektu, a jedynie robót budowlanych usuwających zagrożenia oraz zmierzających do powstrzymania dalszej degradacji budynku". Organ orzekający w sprawie powołał się zatem na istnienie zagrożeń, które wcześniej zostały przezeń uznane za usunięte wskutek prac przeprowadzonych przez zobowiązaną Spółkę. Trafnie podnosi przy tym skarżąca, że organy nie dokonały jakichkolwiek ustaleń faktycznych, co do aktualnego stanu technicznego obiektu, który wskazywałby na rzeczywiste występowanie tego rodzaju zagrożeń, przy jednoczesnym pominięciu zmian, jakie są skutkiem przeprowadzonych dotychczas przez Spółkę robót, a które uprzednio GINB uznał za usuwające bezpośredni stan zagrożenia życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.
Sąd podziela ten kierunek zapatrywań judykatury, w którym przyjmuje się, że rozpoznając sprawę w trybie postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 155 k.p.a. organ nie prowadzi ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a przedmiotem tego trybu jest ustalenie spełnienia przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1235/17, CBOSA). Jednakże mając na uwadze wskazane wyżej wątpliwości co do rzeczywistego stopnia zagrożeń stwarzanych przez budynek oraz treść wyjaśnień skarżącej składanych w toku postępowania, organy powołując się na takie niebezpieczeństwo przy ocenie interesu społecznego i słusznego interesu strony zobowiązane były dokonać w tym kontekście niezbędnych sprawdzeń. Nie czyniąc tego, organy nadzoru budowlanego w sposób jednoznaczny nie powiązały ustaleń dotyczących nieprawidłowości w stanie technicznym budynku z wykazaniem, że stan ten realnie zagraża dobrom określonym w art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Rację ma GINB wskazując, że obowiązkiem organu orzekającego w trybie art. 66 Prawa budowlanego jest dążenie do możliwie najszybszego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Niemniej jak podkreśla sam organ, termin ten musi być racjonalnie określony, tj. przy jego ustalaniu trzeba mieć na względzie organizacyjne i techniczne możliwości realizacji obowiązku przez zobowiązanego.
W postępowaniach prowadzonych w warunkach art. 66 Prawa budowlanego, kwestia zagrożenia dla chronionych dóbr, akcentowana również w tej sprawie przez organy nadzoru budowlanego, pozostaje w istotnej relacji do terminu wyznaczonego przez właściwy organ dla wykonania orzeczonych nakazów. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślił, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest dążenie do możliwie szybkiego usunięcia zagrożenia i wyeliminowania nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu poprzez wyznaczenie krótkiego lecz racjonalnego terminu wykonania nakazanych robót. Jednakowoż wspomniana racjonalność przy ustalaniu przedmiotowego terminu musi uwzględniać złożoność i zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania, a także stopień zagrożenia wynikający z istniejącego złego stanu technicznego budynku.
W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie tego rodzaju wyczerpujących ustaleń zabrakło, wobec czego skarżąca zasadnie zarzuca organom niewyjaśnienie wszystkich istotnych przy podejmowaniu skarżonych decyzji kwestii faktycznych. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy i wobec treści zasad procesowych zawartych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 11 k.p.a., powinnością organów powołujących się na tak silnie akcentowane zagrożenia podstawowych dóbr, było dokonanie w tym zakresie odpowiednich ustaleń i przedstawienie argumentacji wyjaśniającej zasadność twierdzenia, że w sprawie zachodzi pilna potrzeba wykonania wszystkich nakazanych w decyzji PINB [...] robót, mimo już wykonanych przez Spółkę prac i wyłączenia przedmiotowego obiektu z użytkowania, stosownie do wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem ani [...] WINB, ani też GINB nie wyjaśniły i nie wskazały w uzasadnieniu swoich decyzji, które z elementów technicznych obiektu stanowią aktualnie występujące i realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska. GINB ograniczył się tu jedynie do wskazania na opadające elementy gzymsu, które w jego ocenie mogą z upływem czasu zagrażać życiu czy zdrowiu ludzi przechodzących przy budynku. Odnosząc się tego stwierdzenia organu, skarżąca słusznie zauważa, że organ II instancji powinien zatem oszacować, czy czas ten nie jest wystarczający, aby P. S.A. mogła przeprowadzić nakazane roboty w nowym, zaproponowanym przez nią terminie. Tego rodzaju rozważań organu w uzasadnieniu skarżonej decyzji zabrakło.
Jednocześnie tutejszy Sąd za błędne uznaje takie postępowanie organów nadzoru budowlanego, które koncentrując się na przesłankach z art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego, w istocie rzeczy stwierdzają, że określając termin wykonania nakazów nie mogą uwzględnić innych okoliczności.
W orzecznictwie administracyjnym wskazuje się, że gdyby intencją ustawodawcy było każdorazowo niezwłoczne uzyskanie wykonania decyzji wydawanej w trybie art. 66 Prawa budowlanego, to wówczas nie upoważniono by organu do orzekania o terminie wykonania decyzji nakazanej w warunkach uznania. (zob. wyroki WSA we Wrocławiu: z 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 635/19, z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 805/19, CBOSA).
Skoro organ nadzoru budowlanego dysponuje upoważnieniem do wyznaczenia terminu wykonania orzeczonych (nakazanych) w decyzji robót, to po to - zdaniem Sądu - aby można było przy rozstrzygnięciu podejmowanym w tym przedmiocie uwzględniać również okoliczności pozanormatywne. Nie można zatem uznać, że termin wykonania decyzji wydanej w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego determinowany jest wyłącznie zakresem nałożonych obowiązków, ich złożonością i stopniem zagrożenia wynikającym z istniejącego nieodpowiedniego stanu technicznego.
Określając termin wykonania nakazów, właściwy organ powinien również rozważyć kwestie związane z niezbędną organizacją formalną i materialną orzeczonych robót. Termin ten powinien być istotnie realny, w tym znaczeniu, że przy jego określaniu nie można pominąć czynności, wymaganych obowiązującymi przepisami, czy wynikających z zasad doświadczenia życiowego, które należy podjąć przed rozpoczęciem faktycznej realizacji prac.
W rozpoznawanej sprawie powyższe kwestie odnieść należy zarówno do zakresu nakazanych robót, jak i zabytkowego charakteru budynku oraz konsekwencji materialnoprawnych takiego statusu obiektu budowlanego i dyspozycji przepisów o ochronie zabytków. Istotne bowiem jest, że sporny budynek stanowiący część Dworca [...] w W., którego dotyczyły czynności postępowania, został wpisany do rejestru zabytków i podlega - odpowiednio - regulacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 282), której norma kolizyjna zawarta w art. 2 ust. 1 stanowi, że ustawa nie narusza w szczególności przepisów Prawa budowlanego, ale jednocześnie z treści jej art. 4 pkt 1, definiującego pojęcie ochrona zabytków, wynika, że ochrona ta polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie. Ponadto - w myśl art. 36 ust. 1 pkt 1 i ust. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga m.in. prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, a uzyskanie pozwolenia na podjęcie robót budowlanych przy zabytku objętym takim wpisem nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Dodatkowo przepis art. 36a ust. 2 powołanej powyżej ustawy stanowi, że osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna występująca z wnioskiem o pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru jest obowiązana zapewnić kierowanie tymi robotami oraz wykonywanie nadzoru inwestorskiego przez osoby spełniające wymagania, o których mowa w art. 37c.
Wymienione uwarunkowania prawne pozostały całkowicie poza oceną organów nadzoru budowlanego właściwych w sprawie, przy orzekaniu o wyznaczeniu terminu wykonania nakazów, mimo wskazywania ich w toku postępowania instancyjnego, w tym w argumentacji zamieszczonej w odwołaniu. Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia, o których mowa w ust. 1 i 1a mogą określać warunki, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku. Istotne jest również, że postępowanie o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego prowadzone jest tylko w aspekcie ochrony zabytków, a zadaniem organów ochrony zabytków jest wyłącznie ocena realizowanych robót z punktu widzenia ich wpływu na wartości historyczne, artystyczne czy naukowe danego zabytku (np. wyrok NSA z 20 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1346/14).
Sąd w toku dokonywanej w sprawie oceny uwzględnił to, że przystąpienie przez adresata decyzji wydanej w trybie art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane do wykonywania orzeczonych nakazów nie wymaga już uzyskania pozwolenia na budowę, ale nie zwalnia go z obowiązku zastosowania się do warunków określonych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w przypadku, gdy orzeczone nakazy odnoszą się do obiektu, będącego zabytkiem. Skarżąca w toku postępowania zwracała uwagę na potrzebę uzgodnienia planowanych prac przy obiekcie z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków i uzyskania opinii konserwatorskiej, przed opracowaniem niezbędnych projektów i przystąpieniem do robót budowlanych. Niewątpliwie działanie takie jest w pełni uzasadnione i często nie jest łatwe i szybkie do osiągnięcia, biorąc pod uwagę szczególny charakter przedmiotowego budynku, wynikający z nadanego statusu zabytku.
W okolicznościach przedstawionych powyżej, organy nadzoru budowlanego odmawiając skarżącej prolongaty terminu wykonania nakazów objętych ostateczną decyzją, nie rozważyły tej okoliczności z jednoczesnym wyważeniem interesu społecznego oraz uzasadnionego interesu stron postępowania, stosownie do art. 7 (in fine) k.p.a. Powyższe zaniechanie wyklucza możliwość uznania stanowiska organów za prawidłowe i w konsekwencji obliguje do uznania tego naruszenia przepisów procesowych za takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W kwestii oceny adekwatności wyznaczonego terminu do zakresu nałożonych na stronę obowiązków, trzeba również zauważyć, że skarżąca nie bez racji wskazuje w skardze na brak uwzględnienia przez organy charakteru podmiotu związanego decyzją, który jest jednostką zobowiązaną do przestrzegania m.in. regulacji Prawa zamówień publicznych oraz innych przepisów wiążących tego rodzaju podmioty przy podejmowaniu działań związanych z wydatkowaniem środków finansowych, w tym ustawy o COVID.
Oczywiście w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodne przekonanie, że podczas określania terminu wykonania nakazanych robót budowlanych organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku badania możliwości finansowych właścicieli nieruchomości. Pogląd taki zaprezentowano m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1429/18, LEX nr 2718063). Wpisując się w tę linię orzeczniczą, NSA w przywołanym wyżej wyroku zwrócił jednak uwagę na to, by omawiany termin był adekwatny do zakresu nałożonych na stronę obowiązków. Stąd w orzeczeniu z 28 maja 2020 r., (sygn. akt II OSK 2484/19, CBOSA) NSA stwierdził, że bez wątpienia chodzi tu o adekwatność w sensie technicznych możliwości dopełnienia tych obowiązków. I te możliwości mają jednak również swój wymiar organizacyjny, polegający na możności podjęcia niezbędnych środków bez zbędnej zwłoki, ale z zachowaniem określonych prawem form działania, w tym odnośnie do dokonywania wydatków, których zobowiązany musi przestrzegać np. ze względu na przepisy ustrojowe regulujące jego strukturę lub status prawny.
Zadaniem organu jest więc każdorazowe i wyczerpujące odniesienie się do okoliczności faktycznych i sytuacji prawnej podmiotu zobowiązanego do wykonania określonych robót budowlanych. Organ powinien należycie wyjaśnić, dlaczego tak ustalony termin jest realny z punktu widzenia technicznych możliwości wykonania robót, i to o tak szerokiej skali, jak wynikająca z decyzji oraz prawnych uwarunkowań przebiegu procesu budowlanego.
Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego – w przekonaniu Sądu – całkowicie zignorowały zarówno fakt, że skarżąca jest Spółką Skarbu Państwa, zobowiązaną do przestrzegania ścisłych regulacji obowiązujących w procesie zamówień publicznych, a więc także przy przetargach na realizację robót budowlanych, jak i sygnalizowane przez skarżącą problemy związane z obowiązywaniem przepisów szczególnych, w tym ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Sąd nie podzielił zapatrywania skarżącej, że powoływany przez nią przepis art. 15r ust. 4 ustawy o COVID niejako automatycznie, i w każdym przypadku musi skutkować uwzględnieniem żądań wykonawcy w zakresie zmiany umowy, z uwagi na powoływane przez ten podmiot wystąpienie okoliczności związanych z COVID-19. Z treści przywołanego przepisu wynika bowiem, że to do zamawiającego należy ocena, czy wystąpiły tego rodzaju okoliczności, a po wtóre, czy wpływają one na należyte wykonanie umowy, tj. np. umowy zawartej w trybie ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych. Niemniej jednak, należy zgodzić się ze skarżącą, że powyższe okoliczności mogą mieć istotne znaczenie przy badaniu wniosku o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., gdyż mogą świadczyć o wystąpieniu przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony.
Ze wszystkich przedstawionych powodów uznać przyjdzie, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w sposób wymagający ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę organy – związane oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu – zobowiązane będą wyjaśnić, czy rzeczywiście aktualny stan techniczny spornego obiektu stwarza takie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, które nie przemawia za wnioskowaną przez skarżącą prolongatą terminu wykonania objętych decyzją ostateczną robót budowlanych. Poza tym, organy przy ocenie wniosku Spółki wezmą pod uwagę fakt, że nakazane roboty budowlane dotyczą obiektu zabytkowego, którego ochrona wymaga przed przystąpieniem do realizacji prac uzyskania odpowiednich zgód właściwego organu konserwatorskiego. Wreszcie organy zobowiązane będą uwzględnić okoliczności związane z charakterem ustrojowym podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie prac, który związany jest szeregiem norm prawnych, w tym regulujących wydatkowanie środków pieniężnych na niektóre z podejmowanych inwestycji.
Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które składają się: uiszczony wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz poniesiona opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).
Niniejsza sprawa została na zgodny wniosek stron rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.