VII SA/Wa 1403/20

VII SA/Wa 1403/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /sprawozdawca/
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1335/21 - Wyrok NSA z 2024-02-21
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, 77 par. 1, 80, 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pączkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A L na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A L kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z [...]lutego 2019 r. nr [...] na podstawie art. 158
§ 1 w związku z art. 156 § 1 art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), po wszczęciu na wniosek A L postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] nr [...]z dnia [...]sierpnia 2003 r., znak: [...], zmieniającej decyzję Wójta Gminy [...]nr [...] z dnia [...]czerwca 2003 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu L K i S S pozwolenia na budowę obiektów budowlanych w etapie I w miejscowości [...] gm. [...], na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...] , [...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...]budynku handlowo-gastronomicznego o kubaturze 1701 m3 powierzchni zabudowy 507,92 m2 powierzchni użytkowej 436,39 m2 wraz z tarasem, zbiornika gazu płynnego o pojemności 4850 l podziemnego do celów grzewczych budynku handlowo-gastronomicznego, zbiornika podziemnego wód deszczowych o pojemności 50 m3, separatora ropopochodnych, zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe - dwukomorowy o pojemności 2 x 5 m3, dróg wewnętrznych skomunikowanych z prawą jezdnią drogi krajowej Nr [...], parkingi, place i chodniki - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że w dniu [...]października 2018 r. wszczął na wniosek A L postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...]nr [...]z dnia [...]sierpnia 2003 r., zmieniającej własną decyzją nr [...]z dnia [...]czerwca 2003 r. Wnioskodawca jest właścicielem działki o nr ewid. [...], położonej w bliskim sąsiedztwie z działką nr ewid. [...], na której miał być realizowany proces budowlany. Działki graniczą ze sobą narożnikami. Organ stwierdził, że AL ma prawo brać udział w postępowaniu w celu ochrony własnego interesu prawnego.
W podstawie prawnej kwestionowanej decyzji Wójta Gminy [...] nr [...]z dnia [...] sierpnia 2003 r. zmieniającej decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r., o pozwoleniu na budowę, wskazano art. 163 K.p.a. Kwestionowaną decyzją Wójt Gminy [...], rozszerzył na wniosek inwestora, zakres planowanego zamierzenia poprzez wskazanie, że dodaje się zapis: "obiekt 2 i 4 - stacja paliw płynnych z wiatą, czteroma zbiornikami podziemnymi na paliwa płynne o pojemności 4x50,0 m3 = 200,00 m3 i instalacją paliwową z dystrybutorami" oraz "obiekt nr 7 - stacja dystrybucji paliw gazowych LPG z dwoma zbiornikami naziemnymi na paliwo gazowe o pojemności 2 x 4,95 m3 = 9,90 m3 i instalacją gazową z dystrybutorem".
Zgodnie z brzmieniem art. 163 K.p.a., organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Wynikające z tego przepisu uprawnienia organów administracji publicznej uwarunkowane są istnieniem przepisów odrębnych, które określają przesłanki dokonania zmiany bądź uchylenia rozstrzygnięcia. Przepis ten nie może być uznany za samodzielną podstawę do zmiany lub uchylenia decyzji.
Przepisem szczególnym, jest art. 36a ustawy Prawo budowlane, umożliwiający zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.
W dacie wydania decyzji - [...] sierpnia 2003 r., ustawa Prawo budowlane nie precyzowała, co należy rozumieć przez użyte w art. 36a ust. 1, określenie "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego". W późniejszym czasie ustawodawca sprecyzowała "istotne odstąpienie".
Na podstawie obecnego brzmienia art. 36a ustawy Prawo budowlane, dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, jest możliwe tylko w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. "Istotne odstąpienie" w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne. Tożsamość obiektu, pozwalająca na zalegalizowanie w nim istotnych odstępstw od projektu, musi dotyczyć tak podstawowych jego cech jak kubatura czy usytuowanie na działce.
Zdaniem organu, na ocenę ewentualnego naruszenia art. 36a ustawy Prawo budowlane, w decyzji z [...] sierpnia 2003 r., wpływ miał fakt, że w dniu jej ustawa Prawo budowlane nie określała, co należy rozumieć przez "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego".
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno - gospodarcze, które wywołuje decyzja. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności.
Nadto organ wskazał, że od wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę upłynęło ponad 15 lat. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P6/13 (Dz.U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1603/14, wskazał, iż znaczny upływ czasu, o którym mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie.
W ocenie Wojewody [...] naruszenie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, polegające nie jego niezastosowaniu, nie wywołuje niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych.
Dalej organ wskazał, że inwestorzy dysponowali wydaną w dniu [...] stycznia 2000 r. przez Wójta Gminy [...]decyzją, ustalającą, na podstawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...]Nr [...]z dnia [...] lutego 1992 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...]), warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Określone w decyzji Wójta Gminy [...]z [...] sierpnia 2003 r. zamierzenie (budowa stacji paliw płynnych z wiatą, czterema zbiornikami podziemnymi na paliwa płynne i instalacją paliwową z dystrybutorami oraz stacja dystrybucji paliw gazowych LPG z dwoma zbiornikami naziemnymi na paliwo gazowe i instalacją gazową z dystrybutorem) usytuowane zostało w liniach rozgraniczających teren inwestycji określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.
Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 33 ust 1 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, będącego załącznikiem do decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r., zostały przedstawione, oprócz obiektów wskazanych w sentencji tej decyzji, także obiekty budowlane, które były przedmiotem decyzji Wójta Gminy [...]z [...]sierpnia 2003 r., tj. stacja paliw płynnych z wiatą, czteroma zbiornikami podziemnymi na paliwa płynne (4 x 50 m3) i instalacją paliwową z dystrybutorami oraz stacja dystrybucji paliw gazowych LPG z dwoma zbiornikami naziemnymi na paliwo gazowe (2 x 4,95 m3) i instalacją gazową z dystrybutorem.
W myśl § 3 ust. 1 pkt 12 lut. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 179, poz. 1490), inwestycja zatwierdzonego decyzją z [...]czerwca 2003 r., zaliczona jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, mogących wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko.
Zgodnie z wymogami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), inwestorzy po przedłożeniu raportu oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji uzyskali od Starosty [...]decyzję z dnia [...]marca 2003 r. uzgadniającą pod względem ochrony środowiska "Projekt budowlany stacji paliw [...]- zewnętrzne sieci wod. - kan." i "Projekt budowlany stacji paliw Wiaderno - technologia stacji - instalacja paliwowa" (...) w skład której wchodzą: stacjonarna stacja paliw płynnych o pojemności magazynowej 200 m3 z budynkiem handlowo gastronomiczny, stanowiska tankowania pojazdów gazem płynnym propan-butan, ujęcie wód podziemnych, parkingi, drogi i place manewrowe oraz lokalna sieć infrastruktury technicznej.
Z powyższej decyzji Starosty [...]oraz z raportu o oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji na środowisko wynika, że zamiarem inwestorów jest m. in. budowa dwóch naziemnych zbiorników magazynowych gazu o pojemności 4850 l każdy. Natomiast w sentencji kwestionowanej decyzji wskazano, że powyższe zbiorniki będą miały 4,95 m3 każdy. Jednak z projektu budowanego wynikało, że każdy z nich będzie miał pojemność 4,85 m3 (4850 l).
Inwestycja, pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, została pozytywnie zaopiniowana przez rzeczoznawcę do spraw sanitarnohigienicznych oraz pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, została pozytywnie zaopiniowana przez rzeczoznawcę ochrony przeciwpożarowej.
Projekt został wykonany przez uprawnionych projektantów. Do projektu budowlanego zostały dołączone przez projektantów, wydane przez właściwe izby samorządu zawodowego, zaświadczenia o wpisie na listę członków (art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane).
Wojewoda w podsumowaniu stwierdził, że decyzja Wójta Gminy [...]nr [...]z [...]sierpnia 2003 r. nie narusza rażąco przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych.
Argumentacja wnioskodawcy, że decyzja Wójta Gminy [...]nr [...]z [...]sierpnia 2003 r. została wydana w wyniku przestępstwa, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz jest przesłanką z art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazana okoliczność nie może być oceniana w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.
Odwołanie od ww. decyzji złożył A L.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A L - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że A L jest właścicielem działek o nr ewid. [...],[...],[...]oraz [...] (KW nr [...]), które sąsiadują ze sporną inwestycją. Uwzględniając funkcję, przeznaczenie, formę oraz cechy charakterystyczne spornej inwestycji, wnioskodawca słusznie został uznany za stronę mającą legitymację procesową do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy [...]z [...] sierpnia 2003 r., Nr [...].
Organ dokonał analizy decyzji Wójta Gminy [...]z [...] sierpnia 2003 r., w której jako podstawę prawną wskazano art. 163 k.p.a. - "organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne."
W sentencji decyzji z [...] sierpnia 2003 r., Wójt Gminy [...]wskazał, że zmienia decyzję własną z [...]czerwca 2003 r., poprzez dodanie:
"- po zapisie "obejmujące budowę niżej wymienionych obiektów budowlanych w etapie I..." dodaję i etapie II",
- po zapisie "obiekt nr 14 - zbiornik bezodpływowy na ścieki bytowe dwukomorowy o pojemności 2x5,0 m3" dodaję zapis "obiekt nr 2 i 4 - stacja paliw płynnych z wiatą, czterema zbiornikami podziemnymi na paliwa płynne o pojemności 4x50,0m3 i instalacją paliwową z dystrybutorami;
- obiekt nr 7 - stacja dystrybucji paliw gazowych LPG z dwoma zbiornikami naziemnymi na paliwo gazowe o pojemności 2x4,95 m3 = 9,90 m3 i instalacją gazową z dystrybutorem".
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił oceny organu wojewódzkiego, że naruszono art. 36 a ustawy Prawo budowlane, poprzez brak jego zastosowania.
W ocenie GINB kontrolowana decyzja z [...] sierpnia 2003 r., stanowi pozwolenie na budowę powyższych obiektów budowlanych jako zaplanowanych w etapie II, stosownie do art. 33 ust. 1 zd. 2 i 3 Prawa budowlanego.
W etapie I, decyzją Wójta Gminy [...]z [...]czerwca 2003 r., NR [...], udzielono pozwolenia na budowę:
1) budynku handlowo-gastronomicznego (obiekt nr 1) wraz z tarasem (obiekt nr 3);
2) zbiornika gazu płynnego podziemnego o pojemności 4850 I do celów grzewczych budynku handlowo-gastronomicznego (obiekt nr 9);
3) zbiornika podziemnego wód deszczowych (obiekt nr 11);
4) separatora ropopochodnego (obiekt nr 12);
5) dwukomorowego zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe (obiekt nr 14);
6) dróg wewnętrznych skomunikowanych z prawą jezdnią drogi krajowej Nr [...], parkingów, placów i chodników;
7) studni głębinowej.
Jednocześnie w projekcie zagospodarowania terenu przedstawione zostały: stacja paliw płynnych z wiatą, czterema zbiornikami podziemnymi na paliwa płynne o pojemności 4 x 50,0 m3 i instalacją paliwową z dystrybutorami; stacja dystrybucji paliw gazowych LPG z dwoma zbiornikami naziemnymi na paliwo gazowe o pojemności 2 x 4,95 m3 i instalacją gazową z dystrybutorem, na które Wójt Gminy [...]udzielił pozwolenia na budowę kontrolowaną decyzją z [...] sierpnia 2003 r., nr 94/03.
Z wniosku z 25 lipca 2003 r. wynika, że inwestorzy wystąpili o dodanie do zakresu inwestycji, objętej wcześniejszą decyzją Wójta Gminy [...] z [...]czerwca 2003 r., obiektów wskazanych następnie w kontrolowanej decyzji z [...]sierpnia 2003 r., nr [...].
Zatem, kontrolowana decyzja z [...]sierpnia 2003 r., nr [...], dotyczy II etapu inwestycji.
W projekcie zagospodarowania terenu zaplanowany został również budynek motelu z warsztatem (obiekt nr 13). Z części tekstowej projektu zagospodarowania terenu - budynku stacji z wiatą wynika natomiast, że: "Rezerwę terenu pod planowaną w II etapie budowę motelu z warsztatem pozostawiono najdalej od drogi krajowej oddalonej części działki". Decyzją z [...] sierpnia 2003 r., nie udzielono pozwolenia na budowę motelu z warsztatem. Także poprzednią decyzją Wójta Gminy [...] z [...]czerwca 2003 r., nie udzielono pozwolenia na budowę ww. obiektu budowlanego. Budynek motelu z warsztatem nie został wskazany we wniosku z 25 lipca 2003 r. W dokumentacji projektowej, brak jest projektu architektoniczno-budowlanego ww. obiektu budowlanego.
Tym samym organ stwierdził, że nie został w sposób rażący naruszony przepis art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego.
Inwestycja nie obejmowała pozwolenia na budowę zjazdu publicznego oraz wyjazdu publicznego. Bowiem Wojewoda [...]decyzją z [...] listopada 2002 r Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił L K oraz S S pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z prawej jezdni drogi krajowej Nr [...] ([...]-[...]-[...] w km 101 + 690,25 poprzedzonego pasem wyłączenia do projektowanego obiektu obsługi uczestników ruchu w m. [...] gm. [...]oraz budowę wyjazdu publicznego z ww. obiektu na prawą jezdnię drogi krajowej nr [...] w km 101 + 863,50 z pasem włączenia.
Inwestorzy wraz z wnioskiem z 25 lipca 2003 r. złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi na cele budowlane.
W aktach sprawy znajdowała się decyzja Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2000 r., ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu "dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą miejsca obsługi podróżnych na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami - [...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...] , [...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...] we wsi [...] (...)."
W powyższej decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że jest ona "ważna do dnia 30 grudnia 2000 r.". Natomiast wniosek inwestorów wpłynął do Urzędu Gminy [...]w dniu 25 lipca 2003 r., a zatem przed upływem wyznaczonego decyzją o warunkach zabudowy, terminu. O zachowaniu terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu decydowała data złożenia wniosku o pozwolenie na budowę .
Również z pisma Wójta Gminy [...]z [...]marca 2003 r., wynika, że decyzja Wójta Gminy [...]z [...]stycznia 2000 r., ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jest ważna "ponieważ była ważna przy składaniu przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę".
Tym samym organ stwierdził, że nie został w sposób rażący naruszony przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.
Starosta [...]decyzją z [...]marca 2003 r., znak: [...], uzgodnił pod względem ochrony środowiska, warunki inwestycji, w skład której wchodzą: "stacjonarna stacja paliw płynnych o pojemności 200 m3 z budynkiem handlowo gastronomicznym, stanowiska tankowania pojazdów gazem płynnym propan-butan, ujęcie wód podziemnych, parkingi, drogi i place manewrowe oraz lokalna sieć infrastruktury technicznej, realizowanej na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...] , [...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...] (...)".
Ponadto decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] lutego 2003 r., uzgodniono bez uwag sporną inwestycję.
Decyzją z [...]stycznia 2000 r., Wójt Gminy [...] , ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu "dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą miejsca obsługi podróżnych na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami - [...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...] , [...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...] we wsi [...] (...)."
Zdaniem organu sporna inwestycja nie narusza rażąco warunków określonych w decyzji Wójta Gminy [...]z [...]stycznia 2000 r., w szczególności dotyczących dopuszczalnego przeznaczenia terenów inwestycyjnych.
Tym samym organ stwierdził, że nie zostały w sposób rażący naruszone przepisy art. 35. ust. 1 pkt 1 lit. a i b Prawa budowlanego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po dokonaniu stosownej analizy uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1067 - według stanu na dzień 21 sierpnia 2003 r.).
Zgodność projektu inwestycji z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej została stwierdzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych - mł. bryg. inż. B G, upr. nr [...].
Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia przepisów § 111 ust. 2 i § 123 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 - według stanu na 21 sierpnia 2003 r.) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z § 111 odległość między sąsiednimi MOP na drodze klasy A powinna być nie mniejsza niż 15 km, a odległość MOP od przejścia granicznego - nie mniejsza niż 3,0 km. Przy przebudowie albo remoncie drogi klasy A, w wypadku istniejących obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu, dopuszcza się zmniejszenie do 50% tych odległości (ust. 1). Odległość między sąsiednimi MOP na drodze klasy S powinna być nie mniejsza niż 10 km, a odległość MOP od przejścia granicznego - nie mniejsza niż 1,5 km. Przy przebudowie albo remoncie drogi klasy S, w wypadku istniejących obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu, dopuszcza się zmniejszenie do 50% tych odległości (ust. 2).
Drogi klasy "A" to autostrady, natomiast drogi klasy "S" to drogi ekspresowe (§ 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r ).
Generalny Dyrektor Dróg Publicznych postanowieniem z [...] marca 2000 r., zaopiniował koncepcję zagospodarowania terenu pod budowę obiektu obsługi podróżnych typu MOP-III przy drodze S[...][...]-[...]w m. [...]w km. 101 + 500.
Wojewoda [...]postanowieniem z [...] czerwca 2001 r., odmówił udzielenia zgody na odstępstwo od § 111 ust. 2 oraz § 123 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2 marca 1999 r.
Organ wyjaśnił, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 29 września 2001 r., w sprawie ustalenia sieci autostrad, dróg ekspresowych oraz dróg o znaczeniu obronnym (Dz. U. Nr 120, poz. 1283). Zgodnie z tym rozporządzeniem droga krajowa nr [...] na odcinku [...]-[...]nie została zakwalifikowana jako autostrada, czy droga ekspresowa. Jako droga ekspresowa została zakwalifikowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z 26 sierpnia 2003 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustalenia sieci autostrad, dróg ekspresowych oraz dróg o znaczeniu obronnym (Dz. U. Nr 174, poz. 1683), które weszło w życie w dniu 22 października 2003 r.
Z pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...]marca 2003 r., wynikało, że droga krajowa nr [...] zaliczała się do dróg klasy GP - główne ruchu przyspieszonego.
Zatem w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę, droga krajowa nr [...] - [...]nie była zaliczona do dróg klasy "A" - autostrady, ani dróg klasy "S" - drogi ekspresowe.
Tym samym organ stwierdził, że nie został w sposób rażący naruszony § 111 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2 marca 1999 r.
Stosownie do treści § 123 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2 marca 1999 r., na drodze klasy GP odległość miedzy zjazdami sąsiadujących stacji paliw nie powinna być mniejsza niż 5 km - poza terenem zabudowy, 2 km - na terenie zabudowy. Zjazdy powinny spełniać warunki określone w § 113 ust. 3 i 4.
Inwestycja nie obejmowała zjazdu publicznego, na budowę którego udzielono pozwolenia decyzją Wojewody [...]z [...] listopada 2002 r. Nr [...].
Organ stwierdził, że nie został w sposób rażący naruszony § 123 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2 marca 1999 r.
W konkluzji uznał, że decyzja Wójta Gminy [...]z [...] sierpnia 2003 r., nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., poprzez podważenie zaufania do władzy publicznej przejawiające się w innej ocenie stanu faktycznego przez Wojewodę [...]w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w stosunku do oceny przyjętej przez Wojewodę [...]w decyzji z [...]maja 2018 r., nr [...], (utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...]z [...] lipca 2015 r., znak: [...], orzekającą o wydaniu z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2003 r., nr [...] ze względu na upływ czasu), organ wskazał, że decyzja Wojewody [...]z [...] maja 2018 r., została wydana w trybie wznowieniowym, który charakteryzuje się innymi zasadami. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.
Okoliczności wskazujące na wydanie decyzji na podstawie sfałszowanych dowodów bądź też w wyniku przestępstwa nie stanowią podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, lecz są przesłankami wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.
Jako niezasadny organ ocenił zarzut naruszenia art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1105/16, dotyczył bowiem "sprawy" wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] z [...]sierpnia 2003 r., NR [...].
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na sprzeczności z treścią wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...]grudnia 2011 r., sygn. akt [...], organ wskazał, że zgodnie z powyższym wyrokiem karnym ówczesny Wójt Gminy [...] oraz pracownik Urzędu Gminy [...] zostali skazani za przestępstwo przekroczenia uprawnień/niedopełnienia obowiązków służbowych przez funkcjonariusza publicznego (art. 231 § 1 kk). Natomiast projektanci spornej inwestycji zostali skazani za przestępstwo z art. 271 § 1 kk. Powyższe okoliczności mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie kwestionując ustaleń dokonanych w powyższym wyroku karnym, wskazał na specyfikę postępowania nieważnościowego. Przestępstwa nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto nie każde naruszenie przepisu prawa jest naruszeniem kwalifikowanym "rażącym".
Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z [...]lutego 2019 r., Nr [...].
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. złożył A L.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1. Naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy):
- art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na braku wyczerpującego rozpatrzeniu materiału dowodowego, niewykazaniu "braku oczywistego naruszenia prawa", "charakteru przepisu, który został naruszony" oraz "racji ekonomicznych lub gospodarczych" uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji.
- art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające nie niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, braku odniesienia się do okoliczności, że decyzja z dnia 18 czerwca 2003 r. jest niezgodna z warunkami technicznymi i wydana po utracie ważności decyzji o warunkach zabudowy, co zostało potwierdzone przez Ministra Infrastruktury dnia [...] czerwca 2005 r.
- art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zaufania do władzy publicznej przejawiające się w innej ocenie stanu faktycznego w stosunku do oceny przyjętej przez Wojewodę [...] w decyzji nr [...]z [...] maja 2018 r.
- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zaufania do władzy publicznej przez pominięcie wiążących wytycznych sądowych w zakresie ustalenia, iż decyzja z dnia 18 czerwca 2003 r. została wydana w wyniku przestępstwa.
- art. 9 i 11 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do chronologii procesu inwestycyjnego, który nie mógł zakończyć się wydaniem decyzji ze względu na brak decyzji o warunkach zabudowy, wniosku inwestorów, projektu technicznego.
- art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie wiążącej oceny prawnej sądów.
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez brak stwierdzenia nieważności decyzji, lakoniczne uzasadnienie pozostające w sprzeczności z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1105/16 oraz wyrokiem Sądu Okręgowego w [...]z dnia [...]grudnia 2011 r., sygn. akt [...].
2. Naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
tj. art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez dokonanie błędnej subsumcji, uznanie prawidłowości badanej decyzji mimo braku warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz braku uzgodnień Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w [...] , ponadto braku dokumentacji projektowej rozwiązań drogowych w zakresie obsługi komunikacyjnej stacji paliw, co stanowiło czyn przestępczy z art. 231 § 1 kk.
Skarżący wskazał, że organ II Instancji w sposób "wybiórczy" ocenił materiał dowodowy - uznał, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa, pomimo, że:
- decyzja Wójta Gminy [...]z dnia [...] stycznia 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą miejsca obsługi podróżnych we wsi W., była ważna do dnia [...] grudnia 2000 r.
- decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] lipca 2000 r. wskazywała na konieczność wystąpienia do Wojewody [...]z wnioskiem o udzielenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych ze względu na brak zachowania odpowiedniej odległości między planowanym obiektem należącym do Spółki [...], a sąsiednim obiektem.
- Ministerstwo Transportu i Gospodarki Morskiej pismem z dnia [...]listopada 2000 r. do skarżącego A L wskazywało na brak możliwości legalnej realizacji inwestycji i tym samym uzyskania pozwolenia na budowę przez L K i S S do czasu uzyskania przez Wojewodę [...]upoważnienia do udzielenia odstępstwa od przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej
- Generalny Dyrektor Dróg Publicznych pismem z dnia [...]stycznia 2001 r. wskazał na braku udzielenia przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej Wojewodzie [...]upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisu §123 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
- postanowieniem Wójta Gminy [...]z dnia [...].12.2000 r. zawieszono postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę stacji paliw dla inwestorów L K i S S do czasu rozstrzygnięcia odstępstwa wymogu zachowania odległości od sąsiedniego obiektu,
- postanowieniem Wojewody [...]z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...]odmówiono inwestorom L K i S S zgody na odstępstwo od przepisu § 111 ust 2 oraz § 123 ust 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. - w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie dla projektowanego MOP - III w miejscowości W.
- decyzją Wojewodę [...]nr [...]umorzono postępowanie administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę urządzeń obsługi komunikacyjnej projektowanego [...] w miejscowości [...]przez inwestorów L K i S S. Doszło do zakończenia postępowania administracyjnego, przedmiotem którego miało być wydanie pozwolenia na budowę stacji paliw.
- decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] września 2002 r. udzielono zgody na wykonanie wjazdów do obiektu (bez stacji paliw) na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2002 r.
- decyzją Wojewody [...]z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] wydano pozwolenie na budowę wjazdów do obiektu (bez stacji paliw).
- postanowieniem Wójta Gminy [...]z dnia [...] lutego 2003 r. zawieszono postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji paliw.
- L K i S S wnioskiem z 12.03.2003 r. wystąpili o potwierdzenie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] stycznia 2000 r., która wygasła z dniem [...]grudnia 2000 r.
- wójt Gminy [...]pismem z dnia [...]marca 2003 r. uznał, iż decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2000 r. nadal obowiązuje.
- wnioskiem z dnia [...] lipca 2003 r. L K i S Szperna wystąpili o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...]poprzez dodanie stacji paliw.
- decyzją Wójta Gminy [...]z dnia [...]sierpnia 2003 r. nr [...]rozszerzono decyzję nr [...], o budowę stacji paliw.
Skarżący dopomagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ nie przedstawił chronologii zdarzeń mających miejsce w postępowaniu administracyjnym związanym z kwestionowanymi decyzjami. Nie odniósł się do ustaleń zawartych w prawomocnym wyroku skazującym Sądu Okręgowego w [...]z dnia [...].12.2011 r., sygn. akt [...].
Sąd ten uznał (Wójta Gminy [...]) za winnego tego, że w okresie od 13.03.2003 r. do 21.08.2003 r. w [...] , będąc funkcjonariuszem publicznym - Wójtem Gminy [...]. przekroczył swoje uprawnienia i nie dopełnił obowiązków przy wydaniu decyzji administracyjnych z wniosku L K i S S z dnia [...] .12.1999r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji paliw płynnych MOP - III wraz z infrastrukturą towarzyszącą we wsi [...], Gm. [...]. w ten sposób, że nie umorzył tego postępowania w związku z otrzymaniem postanowienia Wojewody [...]nr [...]z dnia [...] .06.2001r. odmawiającego inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów określonych w § 111 ust 2 i § 123 ust 2 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, najpóźniej po złożeniu przez inwestorów wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego, natomiast w dniu [...].03.2003r. "wznowił" to postępowanie pomimo negatywnego rozstrzygnięcia Ministra odnośnie zgody na powyższe odstępstwo, następnie w dniu [...] czerwca 2003 r. wydal decyzję nr [...]stanowiąca pozwolenie na budowę obiektów budowlanych w postaci budynku handlowo-gastronomicznego, zbiornika gazu, zbiornika podziemnych wód deszczowych, separatora ropopochodnych, zbiornika na ścieki bytowe, dróg wewnętrznych, czym samowolnie zmienił zakres inwestycji ujęty we wspomnianym wniosku inwestorów, a następnie w dniu [...]sierpnia 200 3r. wydał decyzję [...]stanowiącą rozszerzenie decyzji nr [...], poprzez dodanie pozwolenia na budowę stacji paliw, czym naruszył art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z uwagi na brak ważności warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie uzyskanie przez inwestora wymaganych uzgodnień w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w [...], ponadto wydał ją, nie posiadając w dokumentacji projektowej rozwiązań drogowych w zakresie obsługi komunikacyjnej stacji paliw, tj. popełnienia czynu z art. 231 § 1 kk.
W ten sposób zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa, gdyż decyzja nr [...]stanowiąca rozszerzenie decyzji nr [...]została wydana w sposób sprzeczny z przepisami Prawa budowlanego. Obie decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.
W stosunku do G S, Sąd uznał go za winnego tego, że w okresie od 13.03.2003 r. do 10.09.2003 r. w [...] będąc funkcjonariuszem publicznym - inspektorem budownictwa i gospodarki przestrzennej w Urzędzie Gminy w [...] biorąc udział w postępowaniu administracyjnym z wniosku L K i S S z dnia [...].12.1999 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji paliw płynnych MOP-III wraz z infrastrukturą towarzyszącą we wsi [...], Gm. [...]przekroczył swoje uprawnienia i nie dopełnił obowiązków podejmując czynności niezbędne do załatwienia sprawy przez organ gminy w ten sposób, że w opracowaniach decyzji administracyjnych nie umorzył tego postępowania w związku z otrzymaniem postanowienia Wojewody [...]nr [...] z dnia [...].06.2001 r. odmawiającego inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów określonych w § 111 ust 2 i § 123 ust 2 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, najpóźniej po złożeniu przez inwestorów wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego, natomiast w dniu 13[...]03.2003 r. "wznowił" to postępowanie pomimo negatywnego rozstrzygnięcia ministra odnośnie zgody na powyższe odstępstwo, następnie opracował decyzję nr [...] stanowiącą pozwolenie na budowę obiektów budowlanych w postaci budynku handlowo- gastronomicznego, zbiornika gazu, zbiornika podziemnych wód deszczowych, separatora ropopochodnych, zbiornika na ścieki bytowe oraz dróg wewnętrznych, w której samowolnie zmienił zakres inwestycji ujęty we wspomnianym wniosku inwestorów, a następnie opracował decyzję nr [...]stanowiącą rozszerzenie decyzji nr [...]poprzez dodanie pozwolenia na budowę stacji paliw, czym naruszył art. 32 ust. 1 punkt 2 Prawa budowlanego z uwagi na brak ważności warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie uzyskanie przez inwestora wymaganych uzgodnień w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział Zachodni, Biuro w [...], opracował ją, nie posiadając w dokumentacji projektowej rozwiązań drogowych w zakresie obsługi komunikacyjnej stacji paliw, ponadto w dniu [...].09.2003r. nadał jej klauzulę wykonalności, czyniąc ją prawomocną, pomimo iż nie miał dowodu doręczenia jednej z oznaczonych stron, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w [...], tj. popełnienia czynu z art. 231 § kk.
Przedstawiona w skardze chronologia zdarzeń, pozostająca w logicznym związku przyczynowo-skutkowym dowodzi, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Cały proces inwestycyjny był obarczony rażącymi naruszeniami.
Nadto obecne rozstrzygnięcie, jest sprzeczne z wcześniejszą decyzją Wojewody [...]nr [...]z dnia [...] maja 2018 r. Wojewoda [...]powołał się wówczas na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1105/16, zapadłe w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 951/15.
Obecnie doszło do odmiennej oceny stanu faktycznego przez Wojewodę (zaaprobowane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego), co podważa zaufanie co rozstrzygnięć administracyjnych.
W kontekście ustaleń dokonanych w wyroku Sądu Okręgowego w [...]z dnia [...]grudnia 2011 r., sygn. akt [...]oraz oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1105/16 ocena Wojewody [...]jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest wadliwa.
[...] Sp. z o.o. (która posiada obiekt w odległości poniżej 5 km od obiektu wybudowanego w wyniku przestępstwa należącego do Spółki [...]) dochodziła od Gminy [...]kwoty 4 588 403 zł. wraz z odsetkami ustawowymi. Podstawą pozwu był prawomocny skazujący wyrok karny Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...]grudnia 2011 r. , sygn. akt [...].
Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z [...] grudnia 2016 r. zasądził od Gminy [...]na rzecz Spółki [...]kwotę 4 068 445,28 zł. wraz z odsetkami ustawowymi od grudnia 2013 r.
Po rozpoznaniu apelacji Gminy [...]- Sąd Apelacyjny w [...] I Wydział Cywilny wyrokiem z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...]- oddalił apelację.
Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt I ACa 412/17, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] .
Obecnie Spółka [...]w kolejnym procesie odszkodowawczym przed Sądem Okręgowym w [...]w sprawie o sygn. akt [...]dochodzi kwoty 10.469.207 zł .
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Skarga okazała się zasadna.
Słuszny okazał się zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegający na braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, to jest uwzględnienia faktu, że w prawomocnym wyroku karnym Sądu Okręgowego w [...]z dnia [...].12.2011 r., sygn. akt [...], stwierdzono wydanie badanej przez organy decyzji, z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego.
W tym kontekście należy wskazać na art. 11 p.p.s.a., który stanowi, że ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Ratio legis zasady związania sądu administracyjnego skazującym wyrokiem sądu karnego jest dążenie do uniknięcia rozbieżności w orzecznictwie sądów karnych i innych, w związku z przypisaniem jakiejś osobie popełniła przestępstwa. Wiążąca wypowiedź w tym zakresie pochodzi od sądu karnego i inne sądy nie mogą jej podważać, czy też ponownie badać okoliczności, które są istotne dla stwierdzenia, kto i jaki czyn zabroniony ustawą popełnił.
Ocena legalności zaskarżonej decyzji zależała między innymi od tego, czy organ prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne dające podstawę do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego, zatem orzeczenie sądu zależy też od oceny zebranych przez organ administracji danych o faktach istotnych w sprawie.
Wadliwe ustalenie przez organ administracji okoliczności faktycznych istotnych w sprawie stanowi podstawę do uchylenia przez sąd kontrolowanego aktu, tego rodzaju uchybienie może mieć wpływ na wynik sprawy.
Treść art. 11 p.p.s.a., sprawia, że adresatami tej zasady stają się pośrednio organy administracji publicznej, które w kontrolowanej przez sąd administracyjny sprawie czyniły ustalenia faktyczne. Sąd musiał uznać za błędne ustalenia organów, jeżeli nie korespondują one z zasadą związania ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego (wyroki NSA: z dnia 12 lutego 2009 r., II GSK 727/08, LEX nr 515971; z dnia 3 lutego 2009 r., II FSK 1534/07, LEX nr 486222, i WSA w Krakowie z dnia 17 września 2007 r., I SA/Kr 1084/05, LEX nr 452519).
Artykuł 11 p.p.s.a. ma zastosowanie do tych sytuacji, gdy istnienie wyroku karnego nie jest konieczną przesłanką rozstrzygnięcia sprawy, ale wyrok ten ma wiążącą moc dowodową w zakresie zawartych w nim ustaleń faktycznych, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie sądowoadministracyjnej. Rozwiązanie to eliminuje potrzebę prowadzenia podwójnego postępowania dowodowego dla ustalenia tych samych faktów w postępowaniach sądowych i w postępowaniu administracyjnym.
Sąd administracyjny jest związany zawartymi w sentencji wyroku skazującego ustaleniami okoliczności sprawy i typem czynu przypisanego sprawcy (wyroki NSA: z dnia 13 czerwca 2014 r., II FSK 93/14, LEX nr 1519073; z dnia 30 kwietnia 2013 r., I FSK 914/12, LEX nr 1336111; z dnia 13 marca 2009 r., II OSK 355/08, LEX nr 530047).
Wyrok karny ma istotne znaczenie w zakresie postępowania dowodowego oraz wywodzonych na jego podstawie ustaleń faktycznych. To, co przesądził w sposób prawomocny skazujący wyrok karny (strona podmiotowa i przedmiotowa przestępstwa oraz czas jego popełnienia), nie może być już odmiennie ocenione w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.
W tym kontekście przypomnieć należy, że Sąd Okręgowy w [...]w wyroku z dnia [...]grudnia 2011 r., sygn. akt [...]- stwierdził, że I N w okresie od 13.03.2003 r. do 21.08.2003 r. będąc Wójtem Gminy [...] przekroczył swoje uprawnienia i nie dopełnił obowiązków przy wydaniu decyzji administracyjnych z wniosku L K i S S z dnia [...]12.1999r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji paliw płynnych MOP - III wraz z infrastrukturą towarzyszącą w ten sposób, że nie umorzył tego postępowania w związku z otrzymaniem postanowienia Wojewody [...]nr [...]z dnia [...].06.2001r. odmawiającego inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów określonych w § 111 ust. 2 i § 123 ust. 2 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, najpóźniej po złożeniu przez inwestorów wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego, natomiast w dniu [...].03.2003r. "wznowił" to postępowanie pomimo negatywnego rozstrzygnięcia Ministra odnośnie zgody na powyższe odstępstwo, następnie w dniu [...]czerwca 2003 r. wydał decyzję nr [...]stanowiąca pozwolenie na budowę obiektów budowlanych w postaci budynku handlowo-gastronomicznego, zbiornika gazu, zbiornika podziemnych wód deszczowych, separatora ropopochodnych, zbiornika na ścieki bytowe, dróg wewnętrznych, czym samowolnie zmienił zakres inwestycji ujęty we wspomnianym wniosku inwestorów, a następnie w dniu [...]sierpnia 2003r. wydał decyzję nr [...]stanowiącą rozszerzenie decyzji nr [...], poprzez dodanie pozwolenia na budowę stacji paliw, czym naruszył art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z uwagi na brak ważności warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie uzyskanie przez inwestora wymaganych uzgodnień w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w [...], ponadto wydał ją, nie posiadając w dokumentacji projektowej rozwiązań drogowych w zakresie obsługi komunikacyjnej stacji paliw, tj. za winnego popełnienia czynu z art. 231 § 1 kk.
W stosunku do G S, Sąd Okręgowy w [...] uznał, że w okresie od 13.03.2003 r. do 10.09.2003 r. będąc inspektorem budownictwa i gospodarki przestrzennej w Urzędzie Gminy w [...], biorąc udział w postępowaniu administracyjnym z wniosku L K i S S z dnia [...].12.1999 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji paliw płynnych MOP-III wraz z infrastrukturą towarzyszącą we wsi [...], przekroczył swoje uprawnienia i nie dopełnił obowiązków podejmując czynności niezbędne do załatwienia sprawy przez organ gminy w ten sposób, że w opracowaniach decyzji administracyjnych nie umorzył tego postępowania w związku z otrzymaniem postanowienia Wojewody [...]nr [...] z dnia [...].06.2001 r. odmawiającego inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów określonych w § 111 ust. 2 i § 123 ust. 2 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, najpóźniej po złożeniu przez inwestorów wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego, natomiast w dniu [...].03.2003 r. "wznowił" to postępowanie pomimo negatywnego rozstrzygnięcia ministra odnośnie zgody na powyższe odstępstwo, następnie opracował decyzję nr [...]stanowiącą pozwolenie na budowę obiektów budowlanych w postaci budynku handlowo- gastronomicznego, zbiornika gazu, zbiornika podziemnych wód deszczowych, separatora ropopochodnych, zbiornika na ścieki bytowe oraz dróg wewnętrznych, w której samowolnie zmienił zakres inwestycji ujęty we wspomnianym wniosku inwestorów, a następnie opracował decyzję nr [...]stanowiącą rozszerzenie decyzji nr [...]poprzez dodanie pozwolenia na budowę stacji paliw, czym naruszył art. 32 ust. 1 punkt 2 Prawa budowlanego z uwagi na brak ważności warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie uzyskanie przez inwestora wymaganych uzgodnień w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział Zachodni, Biuro w [...], opracował ją, nie posiadając w dokumentacji projektowej rozwiązań drogowych w zakresie obsługi komunikacyjnej stacji paliw, ponadto w dniu [...].09.2003r. nadał jej klauzulę wykonalności, czyniąc ją prawomocną, pomimo iż nie miał dowodu doręczenia jednej z oznaczonych stron, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w [...], tj. za winnego popełnienia czynu z art. 231 § kk.
Taki opis przypisanych oskarżonym czynów nie został uwzględniony przez organ, jako mający znaczenie w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowanymi decyzjami w kontekście ich niezgodności z przepisami Prawa budowlanego. Wypowiedź organu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o zgodności z prawem kontrolowanej decyzji, całkowicie pominęła zawartą w prawomocnym wyroku skazującym stronę przedmiotową czynu zakwalifikowanego jako przestępstwo.
Skoro w wyroku karnym stwierdzono, że określone działanie podmiotu występującego w postępowaniu administracyjnym w roli organu administracji było naganne i naruszało wskazane przepisy ustawy Prawo budowlane oraz kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji stanowiło przestępstwo, to obecnie organ nie może pominąć tej oceny.
Okoliczność, że toczyło się postępowanie wznowieniowe w odniesieniu do decyzji Wójta Gminy [...]z dnia [...]czerwca 2003 r. nr [...] zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. nr [...]na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., nie stanowi przeszkody do uwzględnienia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tych decyzji, opisu czynu karalnego przypisanego oskarżonym. O ile bowiem w postępowaniu wznowieniowym wyrok sądu karnego miał wiążące znaczenie w odniesieniu do wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., to w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności nie występuje już automatyzm uwalniający organ z potrzeby oceny stanu faktycznego w odniesieniu do zastosowanych przez organ przepisów - w kontekście istnienia przesłanek nieważności.
W takiej sytuacji potencjalnym powodem stwierdzenia nieważności byłyby bowiem nie sam fakt wydania wyroku skazującego za przekroczenie lub niedopełnienie obowiązków przez funkcjonariusza publicznego, ale ustalone przez organ w toku postępowania nieważnościowego wadliwości w stosowaniu przepisów (wynikające również z treści wyroku skazującego), mające znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy o pozwolenie na budowę. Istnienie wyroku karnego nie jest tu determinantą sposobu rozstrzygnięcia sprawy w trybie nadzwyczajnym, ale ma wiążącą moc dowodową w zakresie zawartych w nim ustaleń faktycznych.
Jakkolwiek Sąd nie stwierdził dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji naruszenia art. 8 k.p.a., poprzez odmienną ocenę stanu faktycznego w stosunku do oceny przyjętej przez Wojewodę [...]w decyzji nr [...]z [...]maja 2018 r. (wobec słusznie wskazywanych przez organ odrębności obu postępowań nadzwyczajnych), to jednak należy zauważyć, że postępowanie o wznowienie, wykazało szereg wadliwości badanego postępowania o pozwolenie na budowę.
Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organ dokona zatem ponownej oceny sprawy z uwzględnieniem treści wyroku Sądu Okręgowego w [...]z dnia [...]grudnia 2011 r., sygn. akt [...] – mając na względzie wszystkie trzy przesłanki nieważności: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. W zależności od dokonanych na nowo ustaleń i ocen, podejmie stosowne rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.