Pełny tekst orzeczenia VII SA/Wa 1265/23

VII SA/Wa 1265/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Ścieszka
Izabela Ostrowska
Mirosław Montowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2409
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2023 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 marca 2023 r. znak KOA/965/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 marca 2023 r., znak: KOA/965/Ar/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (zwane dalej" "SKO" lub "Kolegium"), działając m.in. na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania L. B. – orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta [...] (dalej także: "organ I instancji") z [...] grudnia 2021 r. nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego w ramach legalizacji obiektu na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...] w rejonie ul. [...] w J..
Do wydania decyzji Kolegium doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.
Wnioskiem z 30 listopada 2020 r., uzupełnionym w dniu 18 grudnia 2020 r., L. B. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego w ramach legalizacji obiektu na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...] w rejonie ul. [...] w J..
Decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...], Burmistrz Miasta [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji ze względu na niespełnienie przez inwestycję warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p"), albowiem teren inwestycji jako grunt leśny wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne i jednocześnie nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, z zachowaniem ustawowego terminu, wniósł L.B. (dalej także: "Inwestor", "Skarżący").
Po przeanalizowaniu akt sprawy, wspomnianą na wstępie decyzją z 21 marca 2023 r. SKO utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.
Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium w pierwszej kolejności zwróciło uwagę, że ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986) dokonano zmiany przepisów odnoszących się do zasad wydawania decyzji o warunkach zabudowy (m.in. art. 52 i art. 64 u.p.z.p.), jednakże nie znajdują one zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż zgodnie z art. 4 ww. ustawy, do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 3 stycznia 2022 r.), stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym.
SKO przywołało następnie treść art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wskazując, że ostatni z powołanych przepisów określa warunki, które muszą być spełnione łącznie aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy
Kolegium stwierdziło następnie, że Inwestor wykazał spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p., zaś podstawą do odmowy udzielenia warunków zabudowy było niespełnienie przesłanki zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie, po pierwsze - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne bądź - po drugie - teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy, tj. tych planów, które obowiązywały w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze. zm.), tj. 1 stycznia 1995 r. i które utraciły moc w dniu 31 grudnia 2003 r.
SKO wskazało, że działka nr ew. [...] w obrębie [...] w rejonie ul. [...] w J., której dotyczy przedmiotowe postępowanie jest gruntem leśnymi zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wypisem z ewidencji gruntów stanowi użytek LsVI, obejmujący całość powierzchni działki (0,2693 ha). W świetle art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409) przeznaczenie gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa na cele nierolnicze i nieleśne, wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej i dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie regulacja art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. koresponduje z ww. przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którą to ustawę należy traktować jako przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Celem tej regulacji jest podkreślenie prawnej ochrony gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą ich przeznaczenia, a nie blokowanie inwestycji służących rolniczemu lub leśnemu wykorzystaniu tych gruntów. Kolegium wyjaśniło, że w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., II OPS 1/10, stwierdzono, że ideą przyświecającą zamieszczeniu w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. sformułowania "teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1" było to, aby decyzje o warunkach zabudowy w przypadku braku planów można było wydawać dla terenów, które zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów, jeżeli zgoda została uwzględniona w planach, które utraciły moc, a zmiana przeznaczenia tych gruntów została dokonana w tych planach. Regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy przedłużyła ważność zgód na odrolnienie i odlesienie gruntów, wprowadzając tym samym odstępstwo od reguły, że zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele mogą nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 czerwca 2018 r. II SA/Go 276/18).
Mając to na uwadze SKO uznało, że działka inwestycyjna nr ew. [...] jako grunt leśny wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Sporną kwestią jest natomiast to, czy działka ta jest objęta zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium dostrzegło, że w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta J. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w J. z dnia [...] marca 1989 r. (Dz.Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...], zmienionym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] listopada 1994 r. - Dz. Urz. Woj. Nr [...], poz. [...], dalej także: "Plan miejscowy ogólny z 1989 r."), teren działki nr ew. [...] w obrębie [...] w rejonie ul. [...] w J. położony był w strefie oznaczonej symbolem G3a.ML - teren zabudowy mieszkaniowej na dużych działkach leśnych o powierzchni powyżej 2500 m2. Adaptacja zainwestowania z dostosowaniem zasięgu działek do zakresu terenowego ustalonego rysunkiem planu. Obowiązują także ustalenia punktu 12. cz. II tekstu planu: Plan ustala przeznaczenia docelowe wybranych terenów poprzez:
a) określenie tych przeznaczeń na rys. planu (w formie symboli zawartych w nawiasach);
b) dla terenów zainwestowania miejskiego - poprzez ustalenie, że wszystkie tereny uwidocznione na rysunku planu przeznaczone na cele inwestycyjne, a nie posiadające odpowiednich zgód na zmianę przeznaczenia gruntów - są rezerwami terenowymi - przeznaczone na ustalone cele. Uruchomienie tych rezerw (zainwestowanie) nie wymaga przeprowadzenia zmiany planu - jedynie uzyskania odpowiednich zgód w ramach szczegółowych opracowań planistycznych (plany szczegółowe, plany realizacyjne lokalizacji itp.).
W świetle powyższego w ocenie Kolegium:
- dz. ew. [...] w obrębie [...] w rejonie ul. [...] w J. w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, położona była na terenie przewidzianym do zabudowy mieszkaniowej na dużych działkach leśnych;
- w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w stosunku do dz. ew. [...] w obrębie [...] w rejonie ul. [...] w J. nie wyrażono zgody na zmianę jej przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, co wynika z treści ustaleń punktu 12. cz. II tekstu planu. Wskazano tam bowiem że "tereny uwidocznione na rysunku planu przeznaczone na cele inwestycyjne, a nie posiadające odpowiednich zgód na zmianę przeznaczenia gruntów" - tj. m.in. grunty leśne wymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolne lub nieleśne - "są rezerwami terenowymi - przeznaczone na ustalone cele. Uruchomienie tych rezerw (zainwestowanie) nie wymaga przeprowadzenia zmiany planu - jedynie uzyskania odpowiednich zgód w ramach szczegółowych opracowań planistycznych (plany szczegółowe, plany realizacyjne lokalizacji itp.)". Stwierdzono zatem, że tereny te stanowią jedynie rezerwę terenową pod ustalone w planie cele (w omawianym przypadku pod cel, jakim jest zabudowa mieszkaniowa na dużych działkach leśnych) i jednocześnie wskazano wprost, że ich zainwestowanie wymaga uzyskania odpowiednich zgód w ramach szczegółowych opracowań planistycznych. Tym samym, w Planie miejscowym ogólnym z 1989 r., teren działki nr ew. [...] w obrębie [...] w rejonie ul. [...] w J. nie został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nierolnicze i nieleśne, lecz Plan ten przewidywał konieczność uzyskania przedmiotowej zgody w ramach szczegółowych opracowań planistycznych (plany szczegółowe, plany realizacyjne lokalizacji itp.).
Dokonując wykładni ww. treści Planu miejscowego ogólnego z 1989 r. przez pryzmat przesłanki wskazanej wart. 61 ust. 1 pkt 4) u.p.z.p. Kolegium miało na uwadze stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1415/10, w którym zwrócono uwagę, że rolą organu powinno być nie tyle zbadanie, na jaki cel grunt rolny lub leśny przeznaczony został w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz dokładne zbadanie i przeanalizowanie, czy dany grunt rolny lub leśny objęty był również zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne. Skoro więc w miejscowym Planie miejscowym ogólnym z 1989 r. teren działki nr ew. [...] w obrębie [...] w rejonie ul. [...] w J. nie został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nierolnicze i nieleśne, to zdaniem Kolegium nie można stwierdzić, że w niniejszej sprawie spełniony został warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4) u.p.z.p.
Na marginesie SKO wskazało, że analogiczną wykładnię treści ww. Planu przedstawił Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (dalej: "Dyrektor RDLP") w ostatecznym postanowieniu nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów leśnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, na terenie części działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w J.. Konsekwencją wydania tego postanowienia była odmowa ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.
Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium wyjaśniło, że na podjęte stanowisko nie mają wpływu przedłożone przez Inwestora kopie dokumentów, tj. zaświadczenie Nr [...] o przeznaczeniu terenu według ustaleń Planu miejscowego ogólnego z 1989 r. wydane przez Urząd Miejski w J., decyzja nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. zatwierdzająca podział geodezyjny nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] w obrębie [...] m. J., projekt uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, na terenie części działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w J. (w sytuacji gdy, jak już wskazano powyżej, ostatecznie nie ustalono warunków zabudowy dla planowanej inwestycji) oraz kopie decyzji w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości. W ocenie SKO, kluczowym dokumentem dla oceny zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 4) u.p.z.p. jest bowiem plan miejscowy, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, i to jego treść stanowi podstawę do odpowiedzi na pytanie, czy dany teren został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nierolnicze i nieleśne, czy też nie.
Z takim rozstrzygnięciem SKO nie zgodził się L. B., wnosząc skargę do tutejszego Sądu.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentu Urzędu Miejskiego w [...] z [...] sierpnia 1991 r. potwierdzonego co do treści w dniu [...] lipca 1992 r. o nazwie "Zaświadczenie Nr [...] o przeznaczeniu terenu według ustaleń planu miejscowego" pomimo, iż dokument ten ma moc dokumentu urzędowego, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nim stwierdzonych.
Skarżący podniósł, że wersja pierwotna Planu miejscowego ogólnego z 1989 r. oznaczała działkę nr [...] obręb [...] w J. na terenie symbolem G 3aML+RLO, a w planie z roku 1994 symbolem G 3a.ML - teren zabudowy mieszkaniowej na dużych działkach leśnych o pow. powyżej 2500 m2. Zaświadczenie Nr [...] z [...] sierpnia 1991 r. stwierdza: "Urząd Miejski w J. w oparciu o ustalenia Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1989 r. (Dz.Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) zaświadcza, że działka posiadająca ewidencyjny Nr. [...] obręb [...] o pow. 2,693 m2 w rejonie ul. [...] w J. położona jest na terenie lasów ochronnych i w części wschodniej, o długości, ok. 30m - na terenie przewidzianym do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych, o pow. powyżej 2500 m2...."
Zarówno decyzja organu I instancji jak i SKO oraz ww. zaświadczenie Nr [...] są zgodne co do tego że, działka nr [...] obręb [...] w J. w ostatnim obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego była w części przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.
Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organów, że dla działki nr [...] obręb [...] w J. nie były wydane odpowiednie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu.
Wskazuje, że cały zapis punktu b) § 12 części II Planu miejscowego ogólnego z 1989 r. odnosi się do terenów zainwestowania miejskiego. Działka nr [...] obręb [...] w J. stanowi własność osób fizycznych w tym Skarżącego, a inwestycja polegająca na wybudowaniu pomieszczenia gospodarczo- garażowego o pow. 29 m2 nie wymaga tworzenia dodatkowych szczegółowych opracowań planistycznych, (planów realizacyjnych, lokalizacyjnych itp.) i na pewno nie jest inwestycją miejską. Treść ww. przepisu dotyczy zaś wyłącznie terenów, na których mają powstać inwestycje miejskie. Oznacza to, że punkt 12 cz. ll ww. Planu nie dotyczy działki nr [...] obręb [...] w J. i nie stanowi dowodu na brak zgód, o których w nim mowa w decyzjach organów. Nie może też być podstawą do wydania decyzji odmawiającej wydania warunków zabudowy.
Po drugie Skarżący zauważył, że dla prawomocnego uchwalonego w ustawowym trybie miejscowego planu zagospodarowania wydanie przez uprawnione przepisami prawa podmioty zgody lub ich brak nie powodują zmiany planu, albowiem wynika to z treści art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Tym samym, zdaniem Skarżącego należy uznać, że dla działki nr [...] obręb [...] w J. na mocy prawomocnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z roku 1989 i 1994 zostało zmienione przeznaczenie gruntu i dodatkowa zgoda jest zbyteczna. Działka ta w części przeznaczona została pod budownictwo jednorodzinne.
Skarżący podkreśla, że już na etapie przygotowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ do tego uprawniony miał obowiązek uzyskać stosowne zgody niezbędne do uchwalenia planu. Nieuzyskanie zgód powodowało ustawowe naruszenie procedury uchwalania planu i mogło być podstawą do stwierdzenia nieważności w części lub w całości uchwały planistycznej gminy, co w przedmiotowym przypadku nie miało miejsca.
Poza tym, Skarżący przypomniał, że przepisy umożliwiają dokonywanie uzgodnień miejscowego planu zagospodarowania w formie domniemania (milcząca zgoda), co jest powodem, dla którego nie ma dokumentacji potwierdzającej wydanie stosownych decyzji w niniejszej sprawie. Tym bardziej po upływie ponad trzydziestu lat, skoro nie ma dokumentacji to łatwiej jest stwierdzić ,że zgody do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie było.
Mając na uwadze powyższe stanowisko Skarżący wniósł uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2294 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.
Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowana przez Skarżącego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie jest zgodna z prawem. Sąd w pełni podziela bowiem ustalenia i wnioski płynące z wykładni przepisów prawnych przyjętej przez organ odwoławczy oraz Burmistrza Miasta [...].
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że u podstaw negatywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy legło stwierdzenie przez organy orzekające, że projektowana inwestycja nie spełnia wymogów, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., ponieważ teren objęty wnioskiem wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, a ponadto gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Gruntami leśnymi w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, są grunty: pkt 1 - określone jako lasy w przepisach o lasach; pkt 2 - zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej; pkt 3 - pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Stosownie zaś do art. 7 przywołanej ustawy - przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 1). Według art. 7 ust. 2 ww. ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (pkt 2), pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (pkt 5). Lasem - w świetle art. 3 ustawy o lasach - jest natomiast grunt: pkt 1 o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; pkt 2 – związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.
Tym samym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo istnienia wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze lub nieleśne oznaczać będzie, że decyzja ta będzie naruszała nie tylko art. 61 ust. 1 pkt 4, ale również pkt 5 u.p.z.p., gdyż jednocześnie będzie niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że objęta wnioskiem Skarżącego inwestycja w postaci budynku gospodarczo-garażowego w ramach legalizacji tego obiektu dotyczy terenu działki nr ew. [...] w obrębie [...] w rejonie ul. [...] w J.. Z danych zamieszczonych w ewidencji gruntów - aktualnej na dzień złożenia wniosku przez Inwestora (k. 11 akt administracyjnych) - wynika, że ww. działka posiada jednolitą klasyfikację pod względem użytków i całość jej powierzchni (0,2693 ha) stanowi teren leśny oznaczony symbolem LsVI. Oznacza to, że występujący na rzeczonej działce użytek leśny niewątpliwie przekracza 0,1000 ha i stanowi las w rozumieniu przywołanych wcześniej przepisów ustawy o lasach oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Ponadto z poczynionych przez organy obu instancji ustaleń wynika, że choć zgodnie z Planem miejscowym ogólnym z 1989 r., zmienionym w 1994 r., który stracił ważność 31 grudnia 2003 r., działka inwestycyjna położona była na obszarze oznaczonym symbolem G3a.ML - teren zabudowy mieszkaniowej na dużych działkach leśnych o powierzchni powyżej 2500 m2, to jednocześnie w § 12 lit. b) cz. II ww. Planu zamieszczone zostało ustalenie, zgodnie z którym, dla terenów zainwestowania miejskiego - wszystkie tereny uwidocznione na rysunku planu przeznaczone na cele inwestycyjne, a nie posiadające odpowiednich zgód na zmianę przeznaczenia gruntów - są rezerwami terenowymi - przeznaczone na ustalone cele. Uruchomienie tych rezerw (zainwestowanie) nie wymaga przeprowadzenia zmiany planu - jedynie uzyskania odpowiednich zgód w ramach szczegółowych opracowań planistycznych (plany szczegółowe, plany realizacyjne lokalizacji itp.).
Jak natomiast ustaliły organy, brak było zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na działce nr ew. [...] w obrębie 1 na cele nieleśne uzyskanej przy sporządzaniu tego Planu miejscowego ogólnego z 1989 r.
Podkreślić zatem trzeba, że jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2012 r. (sygn. akt II OSK 2045/10, CBOSA) przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie dookreśla, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele może być dokonana wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a warunkiem przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne jest uprzednie wyrażenie zgody przez właściwe organy na taką zmianę. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje natomiast możliwości przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Powyższe stanowisko oznacza, że samo tylko przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu na inne cele niż rolne i leśne, o ile nie było poprzedzone prawidłowo wyrażoną zgodą właściwego organu, jest bezskuteczne.
W realiach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że właściwy organ wydał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, znajdujących się na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym na cele nieleśne.
W tym miejscu należy podkreślić, że nie ma racji Skarżący sugerując, że przedmiotowa zgoda mogła być udzielona przez właściwe organy przy uchwalaniu Planu miejscowego ogólnego z 1989 r. w sposób dorozumiany. W kwestii przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wójt, burmistrz albo prezydent miasta zobowiązany był bowiem wystąpić o zgodę na przedmiotową zmianę, skoro wymagały tego przepisy odrębne. Zarówno na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a), której przepisy obowiązywały w dacie przyjęcia Planu miejscowego ogólnego z 1989 r., jak i u.p.z.p. (art. 17 pkt 6 lit. c) sekwencja podejmowanych przez organy planistyczne czynności była i jest przeto klarowna. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego i jeżeli przewiduje on zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - występuje o zgodę na zmianę przeznaczenia, jeżeli taka zgoda jest wymagana przez art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Dopiero decyzja wydana w tym przedmiocie rozstrzygała i rozstrzyga o uprawnieniach gminy w sferze stanowienia prawa, w związku z czym dotyczy podmiotu niepozostającego formalnie na zewnątrz administracji. Podwójna konkretność tego aktu przejawia się w tym, że jest on skierowany do organu gminy prowadzącej procedurę planistyczną i odnosi się do konkretnej sytuacji związanej z dopuszczalnością przeznaczenia gruntów leśnych – w planie miejscowym – na cele nieleśne. Ponadto, przepisy obowiązujące w dacie uchwalenia Planu miejscowego ogólnego z 1989 r., jak i w dacie zmian dokonanych w 1994 r. nie przewidywały instytucji tzw. milczącej zgody.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 29 listopada 2010 r. (sygn. akt II OPS 1/10, CBOSA) potwierdził, że zgoda taka jest udzielana w toku procedury planistycznej i na potrzeby tej konkretnej procedury. Postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie może być wszczęte niezależnie od postępowania planistycznego, tj. przed podjęciem przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu lub jego zmiany (art. 14 u.p.z.p.). NSA wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podmiot indywidualny nie może skutecznie złożyć wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (por.: A. Zieliński, Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sprawach odrolnienia gruntów, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 5-6 (32-33) 2010 ; por. też uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013r., II OPS 1/13, ONSAiWSA 2014/2/17; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2067/17, CBOSA). Postępowanie w sprawie zezwolenia na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne nie dotyczy osób władających gruntami, ale organów opracowujących projekty planów zagospodarowania przestrzennego, czy też projekty ich zmian (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 1991 r., sygn. akt II SA 302/91, ONSA 1991/3-4/61). Decyzja administracyjna, wydana na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowi załatwienie sprawy wszczętej wyłącznie na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sporządzającego po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, projekt planu miejscowego. Właściciele (użytkownicy wieczyści) gruntów położonych na obszarze, którego dotyczy wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), nie mogą zatem sami skutecznie wystąpić z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie swych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 891/11, CBOSA).
To na organie planistycznym, który powołuje się przy uchwalaniu planu na tego rodzaju uprawnienie, spoczywa obowiązek legitymowania się odpowiednią decyzją o zgodzie na odlesienie gruntów. To nie marszałek województwa (uprzednio wojewoda), czy minister, czyli organy wydające zgodę, zobowiązane są poszukiwać stosownych decyzji, ale organ planistyczny zobowiązany jest do przedłożenia wymaganych aktów prawnych, które w dacie przyjęcia uchwały uprawniały go do zmiany przeznaczenia gruntów. W rozpoznawanej sprawie organy miejskie nie dysponują jednak stosowną zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, uzyskaną przy sporządzaniu Planu miejscowego ogólnego z 1989 r., która obejmowałaby przedmiotową działkę.
W rozpoznawanej sprawie, w ocenie tutejszego Sądu, tego rodzaju sytuacja (dorozumiana zgoda organu) nie mogła mieć miejsca, albowiem z przywołanych przez organy przepisów Planu miejscowego ogólnego z 1989 r. organy trafnie wywiodły, że zgoda taka nie była wyrażona przez uchwaleniem tego aktu prawa miejscowego i lokalny prawodawca przewidywał dopiero obowiązek jej uzyskania przy uchwalaniu planów szczegółowych dla konkretnych jednostek planistycznych. Za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim to, że w przepisach Planu miejscowego ogólnego dotyczących terenu oznaczonego symbolem G 3aML+RLO, według brzmienia z 1989 r., oraz następnie symbolem G 3a.ML (po zmianie dokonanej w 1994 r.), na którym to obszarze położona jest działka skarżącego nr ew. [...] obręb [...] w J., wprost wskazano, że dla tej jednostki planistycznej "obowiązują także ustalenia punktu 12 cz. II tekstu planu." Tym samym, zastosowanie ma tu treść § 12 lit. b) części II Planu, gdzie – jak się wydaje – nie bez przyczyny wskazano, że "Plan ustala przeznaczenie docelowe wybranych terenów", w tym m.in. dla terenów zainwestowania miejskiego – "poprzez ustalenie, że wszystkie tereny, uwidocznione na rys. planu przeznaczone na cele inwestycyjne, a nie posiadające odpowiednich zgód na zmianę przeznaczenia gruntów – są rezerwami terenowymi – przeznaczonymi docelowo na ustalone cele." Jednocześnie, w przepisie tym zastrzeżono, że "Uruchomienie tych rezerw /zainwestowanie/ nie wymaga przeprowadzenia zmiany planu – jedynie uzyskania odpowiednich zgód w ramach szczegółowych opracowań planistycznych."
Należy zatem wywieść, że lokalny prawodawca uchwalając plan ogólny przewidywał dopiero dla niektórych terenów, w tym również dla jednostki planistycznej oznaczonej symbolem G 3aML+RLO, konieczność uzyskania stosownych zgód na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych w procedurze uchwalania planów szczegółowych i planów realizacyjnych lokalizacji poszczególnych inwestycji.
Nie można przy tym zgodzić się z argumentacją skargi, że zastrzeżenie zamieszczone w § 12 lit. b) części II Planu odnosi się wyłącznie do terenów przeznaczonych na inwestycje celu publicznego, realizowane przez miasto. Choć w przepisie tym rzeczywiście jest mowa o "terenach zainwestowania miejskiego", to jednak należy przez to rozumieć nie "inwestycje celu publicznego", lecz zainwestowanie o charakterze miejskim (np. zabudowę mieszkaniową), które według docelowych założeń planistycznych, miało być realizowane na gruntach rolnych i leśnych.
Zarazem problematyka zgód na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele inwestycyjne, tak w wersji Planu miejscowego ogólnego z 1989 r., jak po zmianie z 1994 r. omówiona została w pkt 13 części II tekstowej Planu. Z postanowień zawartych w tych przepisach wynika jednoznacznie, że choć na obszarze miasta wydano szereg zgód na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele, to jednak adaptacja powyższych przesądzeń została już ustalona w Planie, przy czym dla terenu G 3aML+RLO, a później G 3a.ML, powyższe nie miało miejsca, skoro Plan po zmianie w 1994 r. w dalszym ciągu dla tej jednostki planistycznej przewidywał obostrzenia przewidziane w punkcie 12 cz. II tekstu Planu. Z kolei z tiret 2 pkt 13 Planu miejscowego ogólnego po zmianie z 1994 r. wynika, że tylko działki położone na terenach leśnych – nieprzewidziane w Planie pod zainwestowanie – które w okresie od roku 1994 uzyskały w trybie indywidualnym zgody na zmianę przeznaczenia z leśnego na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych. Brak jest natomiast jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że działki leśne położone na terenie oznaczonym symbolem G 3aML+RLO, a następnie symbolem G 3a.ML, zostały objęte indywidualną zgodą właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia.
Za trafnością takiego stanowiska przemawia również fakt, że jak wskazano w uzasadnieniu ostatecznego i prawomocnego postanowienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] (k. 17 akt administracyjnych), Burmistrz [...] w ramach nowej procedury planistycznej obejmującej działkę skarżącego nr ew. [...] obr. [...] w J., wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. wystąpił do Marszałka Województwa [...] o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne gruntów leśnych położonych m.in. na przedmiotowej działce. Jednakże decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Marszałek Województwa nie wyraził zgody na przeznaczenie w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. terenu "[...]" na cele nieleśne 0,0600 ha gruntów leśnych na działce nr ew. [...].
Zdaniem Sądu nie ulega zatem wątpliwości, że inwestycja w kształcie objętym wnioskiem skarżącego wymaga uprzedniego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, a takiej zgody – w przewidzianym do tego trybie – nie wydano. To oznacza, że w sprawie nie zostały łącznie spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a organy prawidłowo wydały decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.
Sformułowane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania należało ocenić jako niezasadne. Sąd z urzędu nie dostrzegł też innych naruszeń prawa.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.