Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

VII SA/WA 1234/21

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

VII SA/Wa 1234/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Bogusław Cieśla
Mirosław Montowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2272/22 - Wyrok NSA z 2024-02-07
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 9 ust. 1,5; art. 10 ust. 1 pkt 1; art. 11 ust. 1; art. 12, 14, 17; art. 28 ust.1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski sędzia WSA Bogusław Cieśla Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi R. B. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
1. R.B. (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z [..] maja 2021 r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej {...] (dalej: "Rada") z [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "MPZP", "uchwała") sołectwa O. w części dotyczącej działki nr ewid.[...], położonej we wsi O.. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów:
a) art. 10 pkt 1.1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), poprzez nieuwzględnienie w studium uwarunkowania wynikające w szczególności z: dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu tj. nieruchomości z przeznaczeniem na cele zabudowy jednorodzinnej;
b) art. 28 pkt. 1 u.p.z.p., poprzez naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się zarówno na etapie sporządzania studium, jak i planu do wniosków sprawie zmiany Studium składanych przez poprzednią właścicielkę H.G. w dniu [...] listopada 2006 r., jak i obecny współwłaściciela L.K. o w dniu [...] listopada 2007 r.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności MPZP oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi wskazała m.in., że Rada Miejska [...] uchwałą z [...] czerwca 2010 r., nr [...] zatwierdziła MPZP sołectwa O. W MPZP dz. ewid. nr [...] położona we wsi O. uznana została za tereny rolnicze i otrzymała oznaczenie symbolem 3R. Wszystkie działki przyległe i ją otaczające uznane zostały za tereny mieszkaniowe i oznaczone zostały symbolami 1MN lub 2MN.
W dacie uchwalania MPZP wszystkie nieruchomości przyległe oraz otaczające nieruchomość należącą do skarżącego były zagospodarowane na tereny mieszkaniowe, poprzez istniejącą zabudowę jednorodzinną oraz nie były wykorzystywane ani przeznaczone do wykorzystywania pod cele rolne. Ponadto skarżąca od daty zakupu nieruchomości nigdy nie wykorzystywała tej nieruchomości na cele rolnicze, co oznacza, że od przeszło 14 lat nieruchomość ta nie jest wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w MPZP.
Skarżąca podała, że na wniosek współwłaściciela nieruchomości L.K. (złożony [...] października 2007 r.), toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia dla ww. nieruchomości warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zakończone decyzją Burmistrza Gminy [...] nr [...] z [...] grudnia 2010 r., znak:[...], umarzającą postępowanie ze względu na przyjęcie MPZP sołectwa O., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej [...] z [...] czerwca 2010 r., nr[...]. Powyższe postępowanie również nie zostało uwzględnione przy uchwalaniu MPZP. Również według wiedzy wnioskodawcy, poprzednia właścicielka nieruchomości przed jej sprzedażą nie prowadziła na niej gospodarki rolnej.
Przedmiotowa skarga poprzedzona została [..] kwietnia 2021 r. wezwaniem na podstawie i w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g.") o stwierdzenie nieważności MPZP sołectwa O., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej [...] z [...] czerwca 2010 r., nr[...], w części dotyczącej dz. o nr ewid. [...]położonej we wsi O. uzasadnione jest faktem, że zgodnie z art. 10 pkt. 1.1 u.p.z.p., w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, zaś w niniejszym przypadku studium w tym zakresie w stosunku do wskazanego terenu zostało przyjęte z naruszeniem ww. przepisu.
Art. 28 pkt. 1 u.p.z.p. przewiduje, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie - powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Na etapie sporządzania studium zarówno poprzedni właściciel nieruchomości H.G. w dniu [...] listopada 2006 r. jak i obecny współwłaściciel L.K. w dniu [...] listopada 2007 r., składali wnioski do zmiany Studium uwarunkowań w sprawie MPZP sołectwa O., wnosząc o zmianę przeznaczenia nieruchomości na cele budowlane, zaś organ w ogóle nie odniósł się do powyższych złożonych zastrzeżeń.
W ocenie skarżącej, zaskarżona uchwała w części dotyczącej dz. nr ewid. [...]położonej we wsi O. narusza prawo i w tym zakresie zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności uchwały w części. Skarżąca stwierdziła również, że brak jest podstaw ekonomicznych do utrzymywania w mocy części zaskarżonej uchwały. Nieruchomość nie jest bowiem wykorzystywana na cele przewidziane w uchwale, nie leży w sąsiedztwie takich nieruchomości, oraz jako nieruchomość rolna nie jest obciążana podatkiem od nieruchomości, który stanowi dochód gminy.
2. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska [...] wniosła o:
a) odrzucenie skargi w całości, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a") w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej: "u.s.g.");
b) na wypadek nieuwzględnienia wniosku, o którym mowa w pkt a wniosła o oddalenie skargi w całości)
Ponadto wniosła o przeprowadzenie (na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.) uzupełniającego dowodu z następujących dokumentów: wydruku z portalu ekw.ms.gov.pl dot. nieruchomości o nr[...] ,wypisu z rejestru gruntów dot. działki wchodzącej w skład nieruchomości o nr [...]- na fakt utraty przez skarżącą statusu właściciela działki objętej planem, a co za tym idzie, utraty legitymacji czynnej do wystąpienia ze skargą.
W uzasadnieniu Rada wskazała, że [...] czerwca 2010 r., podjęła uchwałę nr [...] w sprawie MPZP sołectwa O.. W przedmiotowej uchwale dz. ewid. nr [...] o pow. 0,28 ha z obrębu O., stanowiąca użytki rolne RI, RII oraz RIIIa została przeznaczona pod tereny rolnicze z zakazem realizacji obiektów kubaturowych (symbol 3R). Dla tej działki Sąd Rejonowy w P. [...]Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą pod nr[...].
Pismem z [...] kwietnia 2021 r. (doręczonym [...] kwietnia 2021 r.), ww. skarżąca wezwała Radę Miejską [...] do usunięcia naruszenia prawa, poprzez zmianę MPZP w części dotyczącej dz. ewid. nr [...] w ten sposób, aby nastąpiła zmiana jej przeznaczenia na cele mieszkaniowe - przez zmianę symbolu z 3R na symbol 1MN lub 2MN.
Następnie, pismem z [...] maja 2021 r. (doręczonym [...] maja 2021 r.), wniosła skargę do WSA na powyższą uchwałę. W ocenie organu przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi Rada podniosła, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przedmiotem skargi są przepisy MPZP, przepisem szczególnym w rozumieniu przywołanego powyżej art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest niewątpliwie art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowiący, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że wykładnia nakazuje odrzucenie skargi skierowanej przeciwko aktowi prawa miejscowego jakim jest MPZP przez osobę nieposiadającą tytułu prawnego do nieruchomości objętej planem.
W ocenie Rady skarżąca, pomimo widnienia w danych w księdze wieczystej, nie jest już współwłaścicielem nieruchomości w skład której wchodzi działka objęta przepisami zaskarżonego planu. Jak bowiem wskazano w księdze wieczystej, miałaby być ona (pod nazwiskiem K., a więc nazwiskiem z prawdopodobnie z pop. małżeństwa), współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości, w ramach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej z L.K. Obecnie skarżąca nosi nazwisko B., co wskazuje, że nie jest już żonąL.K., którego sama we wniesionej skardze tytułuje jako obecnego właściciela nieruchomości. Z wypisu z rejestru gruntów do którego dotarł organ wynika, że jedynym właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest obecnie L.K.. Wyniki badania aktualnej treści księgi wieczystej nieruchomości wskazują, że L.K. i skarżąca zostali tam jako właściciele wpisani razem. Fakt więc, że wypis z rejestru gruntów wskazuje na jedynego właściciela w osobie L.K. prowadzi do wniosku, że prawdopodobnie stan właścicielski uległ zmianie w ten sposób, że skarżąca nie jest już właścicielem nieruchomości (na to bowiem, że przedmiotowy wypis ujawnia aktualny stan faktyczny wskazuje fakt, że przed tym jak skarżąca została współwłaścicielką nieruchomości, L.K. nie był jej samodzielnym właścicielem).
Zdaniem Rady, przy badaniu legitymacji czynnej skarżącej - koniecznym jest zbadanie kiedy ustała wspólność majątkowa małżeńska pomiędzy L.K. i skarżącą, czy dokonany został podział majątku wspólnego byłych małżonków, czy obecnie, zgodnie z treścią załączanego wypisu z rejestru gruntów, jedynym właścicielem nieruchomości jest L.K.. Pomimo obowiązującego na gruncie przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r., poz. 2204), domniemania zgodności wpisu do księgi wieczystej ze stanem faktycznym, domniemanie to jest możliwe do obalenia, a wpis prawa własności jest deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym. Zatem sam fakt wpisania skarżącej do księgi wieczystej jako współwłaścicielki, wobec ww. istotnych wątpliwości, sam w sobie nie może przesądzać o posiadaniu przez skarżącą legitymacji czynnej w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do wniosku o oddalenie skargi i jednocześnie zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Rada podniosła, że w MPZP dz. ewid. nr [...] z obrębu O. przeznaczona została pod tereny rolnicze oznaczone na rysunku planu symbolem 3R. Zgodnie z danymi z rejestru gruntów działka ta ma powierzchnię 0,28 ha i stanowią ją grunty orne klasy RI (0,04 ha), RII (0,17 ha) i RIII (0,07 ha). Działka nie została zabudowana, w tym również nie została na niej zlokalizowana zabudowa zagrodowa, oraz nie została ona uzbrojona.
Zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy[...], przyjętym uchwałą z [...] grudnia 1999 r., nr [...] Rady Miejskiej[...] , działka nr ewid. [...]z obrębu O. położona jest w strefie ochrony wartości rolniczych (rolnicze przestrzenie produkcyjne) - R, obejmującej tereny upraw rolnych, bez prawa zabudowy. W strefie tej dopuszcza się adaptację istniejącej, rozproszonej zabudowy zagrodowej i letniskowej (rozbudowa i wymiana budynków w ramach istniejącego siedliska). Ponadto na terenach użytkowanych rolniczo, położonych w sąsiedztwie rzeki W., dopuszcza się w uzasadnionych przypadkach możliwość realizacji programu ogólnodostępnego, sportowo- rekreacyjnego wraz z obiektami kubaturowymi, bez prawa lokalizacji zabudowy mieszkaniowej.
Rada podkreśliła, że w ogólnym MPZP Gminy[...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w K. [...]lipca 1985 r. (Dz. Urz. Woj. [...]z 1986 r. Nr 6, poz. 61), który obowiązywał w latach 1986-2002, przedmiotowa działka posiadała następujące przeznaczenie: "Teren upraw polowych o postulowanym kierunku pastewno-warzywniczym. Adaptuje się istniejącą zabudowę siedliskową z dopuszczeniem jej odtworzenia. Zakaz jakiejkolwiek innej zabudowy oraz zmiany użytkowania gruntów o bardzo dobrych glebach, zgodnie z ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych". Działka nr ewid. [...]z obrębu O. położona jest w dolinie W., w obszarach narażonych na zalanie wodami powodziowymi w przypadku uszkodzenia lub zniszczenia wału przeciwpowodziowego oraz w sąsiedztwie obszaru Natura 2000 Dolina Środkowej W.[...], w którym intensyfikacja zabudowy może znacząco negatywnie wpływać na cele i przedmioty ochrony tego obszaru. W analizowanym przypadku nie bez znaczenia pozostaje również kwestia ochrony gruntów rolnych klas I-III o najwyższej przydatności rolniczej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne, a zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.
Zarówno w powyższym studium z 1999 r., jak i w MPZP będącym przedmiotem skargi - utrzymano dotychczasowy sposób zagospodarowania i użytkowania przedmiotowej działki, kierując się przy tym zasadami ochrony ładu przestrzennego oraz uwzględniając wymogi i uwarunkowania, o których mowa w art. 1,10 i 15 u.p.z.p.
Rada powołała się na art. 9 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego studium sporządza się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt (burmistrz) sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium. Ponadto Rada Miejska uchwalając MPZP była zobowiązana do potwierdzenia jego zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu wynikającym z art. 4 ust. 2 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130 poz. 871). Tym samym sporządzenie i uchwalenie MPZP było możliwe wyłącznie przy zachowaniu zgodności tego planu z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Następnie Rada odniosła się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., dotyczącego naruszenia zasad sporządzania studium lub MPZP, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się, zarówno na etapie sporządzania studium jak i planu, do wniosków w sprawie zmiany studium składanych przez poprzednią właścicielkę H.G.w dniu [...] listopada 2006 r., jak i obecnego właściciela L.K. w dniu [...] listopada 2007 r. Wyjaśniła, że [...] października 2006 r., podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K., przyjętego uchwałą nr[...]. Następnie, zgodnie z art. 11 ust. 1 u.p.z.p., Burmistrz Gminy K. ogłaszał trzykrotnie o podjęciu uchwały nr [...] Rady Miejskiej K. z [...] października 2006 r., w sprawie sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z [...] grudnia 1999 r., wyznaczając jednocześnie termin składania wniosków do [...] listopada 2006 r., [..]marca 2011 r. oraz do [...] czerwca 2012 r. Wymienione w skardze wnioski zgłoszone [...] listopada 2006 r. przez H.G. oraz [...] listopada 2007 r. przez L.K. dotyczyły procedury sporządzenia projektu zmiany studium.
Podkreśliła, że u.p.z.p., nie przewidują udzielania odpowiedzi na złożone wnioski. Ponadto procedura zmiany studium zainicjowana powyższą uchwałą z 2006 r., do chwili obecnej nie została zakończona. Prowadząc procedurę sporządzania projektu planu, Burmistrz Gminy K. ogłosił o podjęciu uchwały nr [...] Rady Miejskiej K. z [...] kwietnia 2003 r., w sprawie przystąpienia do sporządzenia MPZP sołectwa O., wyznaczając jednocześnie termin składania wniosków do [...] września 2003 r. (obwieszczenie z [...] czerwca 2003 r.). H.G. złożyła wniosek o odrolnienie dz. nr ewid. [...] z obrębu O., jednakże Burmistrz rozstrzygnął o nieuwzględnieniu tego wniosku, ze względu na brak zgodności z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (studium z 1999 r.). Na złożony w dniu [...] sierpnia 2003 r. wniosek (Nr. dz.[...]) została udzielona odpowiedź (sygn. akt [...] z [...] września 2003 r.).
Rada uznała, że tryb i zasady sporządzania projektu planu miejscowego oraz właściwość organów w tym zakresie zostały określone w szczególności w art. 14 i 17 u.p.z.p., w tym również zasady wnoszenia wniosków do planu. Procedura sporządzenia planu miejscowego jest procedurą niezależną od procedury sporządzenia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, określonej w szczególności w art. 9, 11 i 12 u.p.z.p. Wnioski zgłoszone [...] listopada 2006 r. przez H.G. oraz [...] listopada 2007 r., przez L. K. dotyczyły projektu zmiany studium i nie mogły być brane pod uwagę w procedurze sporządzenia planu miejscowego, będącego przedmiotem skargi.
3. Pismem procesowym z [...] stycznia 2022 r., skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wskazała, że (wbrew podejrzeniom organu) nie ukrywa i nie ukrywała na żadnym etapie postępowania, że ze współwłaścicielem nieruchomości L.K. nie są w związku małżeńskim, na dowód czego przedstawiony został m.in. skrócony odpis aktu małżeństwa z 2018 r., zawarty przez skarżącą z obecnym małżonkiem, co oczywiste po rozwodzie oraz związanej z tym faktem ustaniem wspólności ustawowej małżeńskiej z L.K.. Sam fakt rozwiązania małżeństwa, w stosunku do własności objętej ustawowym ustrojem wspólności małżeńskiej wywołuje skutek w postaci rozwiązania wspólności małżeńskiej, która przekształca się w zwykłą współwłasność.
Podniosła również, że po ustaniu małżeństwa nie dokonywała z byłym małżonkiem jakichkolwiek podziałów majątku, których przedmiotem byłaby nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem i nie są znane skarżącej powody figurowania w odpisie z rejestru gruntów wyłącznie L.K, jako właściciela nieruchomości. Zgodnie z rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych należy uznać (wobec braku jakiegokolwiek kontrdowodu), że osoby figurujące w dziale II księgi wieczystej są właścicielami nieruchomości, zaś sam organ wskazuje wyłącznie na swoje domysły i przypuszczenia co do innego stanu prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zaskarżonego MPZP w części dotyczącej dz. nr [...] położonej we wsi O. Skarga do sądu administracyjnego poprzedzona została w dniu [...] kwietnia 2021 r. wezwaniem na podstawie i w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. o stwierdzenie nieważności MPZP w części dotyczącej dz. nr [...] położonej we wsi O. Podstawowym celem wezwania była konieczność zmiany MPZP w części dotyczącej dz. ew. nr [...] w ten sposób, aby nastąpiła zmiana jej przeznaczenia na cele mieszkaniowe - przez zmianę symbolu z 3R na symbol 1MN lub 2MN.
2. Ze stanu faktycznego wynikają następujące okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla sprawy:
- Rada Miejska [...] uchwałą nr [...] z [...] czerwca 2010 r. zatwierdziła MPZP sołectwa O.;
- dz. ew. nr [...] położona we wsi O. z obrębu O., stanowiąca użytki rolne RI, RII oraz RHIa, została przeznaczona pod tereny rolnicze z zakazem realizacji obiektów kubaturowych (symbol 3R); dla dz. nr 6 Sąd Rejonowy w P. [...]Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą pod nr[...];
- okoliczne działki przyległe i ją otaczające uznane zostały za tereny mieszkaniowe i oznaczone zostały symbolami 1MN lub 2MN;
- w dacie uchwalania MPZP wszystkie nieruchomości przyległe oraz otaczające nieruchomość należącą do skarżącego były zagospodarowane na tereny mieszkaniowe poprzez istniejącą zabudowę jednorodzinną oraz nie były wykorzystywane ani przeznaczone do wykorzystywania pod cele rolne;
- skarżąca od daty zakupu nieruchomości nigdy nie wykorzystywała tej nieruchomości na cele rolnicze; poprzednia właścicielka nieruchomości przed jej sprzedażą nie prowadziła na niej gospodarki rolnej;
- na wniosek współwłaściciela nieruchomości L.K. złożony [...] października 2007 r. toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia dla dz. ew. nr [...] warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego; postępowanie to zakończone zostało decyzją Burmistrza Gminy K. nr [...] z [...] grudnia 2010 r. umarzającą postępowanie ze względu na przyjęcie MPZP;
- na etapie sporządzania Studium poprzedni właściciel nieruchomości H.G. w dniu [...] listopada 2006 r. jak i obecny współwłaściciel L.K. w dniu [...] listopada 2007 r. składali wnioski do zmiany Studium uwarunkowań w sprawie MPZP sołectwa O. wnosząc o zmianę przeznaczenia nieruchomości na cele budowlane.
3. W pierwszej kolejności odnieść się należy do wniosku organu o odrzucenie skargi. Wniosek ten jest, w ocenie Sądu, całkowicie bezzasadny.
Podkreślić należy, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004). Skarżący musi wykazać się zarówno indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, a także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z 18 września 2003 r., sygn. akt II SA/2637/02). Skarżący musi wskazać jego naruszenie polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym MPZP a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Ponadto, podnieść należy związek pomiędzy zaskarżonym MPZP a własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinien polegać na tym, że zaskarżony MPZP, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
Organ podnosi podejrzenia, że Skarżąca, pomimo widnienia jej danych w księdze wieczystej, nie jest już współwłaścicielem nieruchomości w skład której wchodzi działka objęta przepisami zaskarżonego MPZP (tj. dz. nr [...]). Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów, jedynym właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest obecnie L. K.. Fakt więc, że wypis z rejestru gruntów wskazuje na jedynego właściciela w osobie L.K. prowadzi do wniosku, że prawdopodobnie stan właścicielski uległ zmianie w ten sposób, że Skarżąca nie jest już właścicielem nieruchomości. Sam fakt wpisania Skarżącej do księgi wieczystej jako współwłaścicielki, wobec ww. istotnych wątpliwości, sam w sobie nie może przesądzać o posiadaniu przez nią legitymacji czynnej w niniejszej sprawie.
W piśmie skarżącego z [...] stycznia 2022 r. wskazano miedzy innymi na to, że: skarżąca nie jest już w związku małżeńskim z L.K. (rozwód), ustała wspólność ustawowa małżeńska (a zatem powstała zwykła współwłasność), po rozwodzie nie dokonano podziału majątku, istnieje rękojmia wiary ksiąg publicznych, skarżąca nie wie dlaczego w wypisie z rejestru gruntów jest wyłącznie L.K.
W ocenie Sądu, organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2202/19). Zatem w niniejszej sprawie wskazać trzeba na związanie organu administracyjnego treścią wpisów w księdze wieczystej. Właściwym dla podważenia istniejącego wpisu w księdze wieczystej jest postępowanie przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2205/14).
Dodatkowo należy podnieść, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa gruntów, ani nie nadaje tych praw. Ewidencja spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów (por. wyrok WSA w Olsztynie z 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 109/17).
4. Odnosząc się zaś do wniosku skarżącej, wskazać należy na kilka okoliczności powodujących konieczność oddalenie skargi.
Po pierwsze - odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu – wskazać należy, że jest on całkowicie bezzasadny. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu i nie stanowi on wzorca kontrolnego do oceny legalności planu miejscowego (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 622/19). Nie ulega wątpliwości, że warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, nie oznacza jeszcze, że Rada, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie, dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1991/12). Przypomnieć należy, że w MPZP sołectwa Okrzeszyn będącym przedmiotem skargi, dz. ew. nr [...] z obrębu O.:
- została przeznaczona pod tereny rolnicze oznaczone na rysunku MPZP symbolem 3R;
- zgodnie z danymi z rejestru gruntów dz. nr [...] ma powierzchnię 0,28 ha i stanowią ją grunty orne klasy RI (0,04 ha), RII (0,17 ha) i RUI (0,07 ha);
- nie została zabudowana, w tym również nie została na niej zlokalizowana zabudowa zagrodowa, oraz nie została uzbrojona.
Zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej K. w dniu [...] grudnia 1999 r. dz. nr ewid. [...] z obrębu O:
- położona jest w strefie ochrony wartości rolniczych (rolnicze przestrzenie produkcyjne) - R, obejmującej tereny upraw rolnych, bez prawa zabudowy;
- w strefie tej dopuszcza się adaptację istniejącej, rozproszonej zabudowy zagrodowej i letniskowej (rozbudowa i wymiana budynków w ramach istniejącego siedliska);
- na terenach użytkowanych rolniczo, położonych w sąsiedztwie rzeki W., dopuszcza się, w uzasadnionych przypadkach, możliwość realizacji programu ogólnodostępnego, sportowo-rekreacyjnego wraz z obiektami kubaturowymi, bez prawa lokalizacji zabudowy mieszkaniowej.
W MPZP Gminy K., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w K. w dniu [...] lipca 1985 r. (Dz. Urz. Woj. [...]z 1986 r. Nr 6, poz. 61), który obowiązywał w latach 1986-2002, przedmiotowa dz. nr [...] posiadała następujące przeznaczenie:
- "Teren upraw polowych o postulowanym kierunku pastewno-warzywniczym. Adaptuje się istniejącą zabudowę siedliskową z dopuszczeniem jej odtworzenia. Zakaz jakiejkolwiek innej zabudowy oraz zmiany użytkowania gruntów o bardzo dobrych dębach, zgodnie z ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych".
Podkreślić trzeba, że dz. nr ewid. [...]położona jest w dolinie W., w obszarach narażonych na zalanie wodami powodziowymi w przypadku uszkodzenia lub zniszczenia wału przeciwpowodziowego oraz w sąsiedztwie obszaru Natura 2000 Dolina Środkowej W.[...], w którym intensyfikacja zabudowy może znacząco negatywnie wpływać na cele i przedmioty ochrony tego obszaru. W analizowanym przypadku nie bez znaczenia pozostaje również kwestia ochrony gruntów rolnych klas I-III o najwyższej przydatności rolniczej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161) ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne, a zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.
Podsumowując, zarówno w Studium z 1999 r. jak i w MPZP utrzymano dotychczasowy sposób zagospodarowania i użytkowania przedmiotowej działki, kierując się przy tym zasadami ochrony ładu przestrzennego oraz uwzględniając wymogi i uwarunkowania, o których mowa w art. 10 u.p.z.p.
Po drugie - zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium sporządza się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego. Jest to akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzi z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 43/20). Wójt (burmistrz) sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z postanowieniami studium (art. art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Ponadto Rada Miejska uchwalając MPZP była zobowiązana do potwierdzenia jego zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu wynikającym z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130 poz. 871). Zatem zgodnie z u.p.z.p. sporządzenie i uchwalenie MPZP będącego przedmiotem skargi było możliwe wyłącznie przy zachowaniu zgodności tego planu z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Po trzecie – Sąd stwierdził bezzasadność zarzutów odnoszących się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z 26 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 552/21). Niezasadne są zarzuty naruszenia zasad sporządzania studium lub MPZP poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się, zarówno na etapie sporządzania studium jak i MPZP, do wniosków w sprawie zmiany studium składanych przez poprzednią właścicielkę H.G. w dniu [...] listopada 2006 r. jak i obecnego właściciela L.K., w dniu [...] listopada 2007 r., gdyż:
- w dniu [...] października 2006 r. Rada Miejska K. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K. przyjętego uchwałą nr[...];
- zgodnie z art. 11 ust. 1 u.p.z.p. Burmistrz Gminy K. ogłaszał trzykrotnie o podjęciu uchwały nr [...] Rady Miejskiej K. z [...] października 2006 r. w sprawie sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z [...] grudnia 1999 r., wyznaczając jednocześnie termin składania wniosków do [...] listopada 2006 r., [...]marca 2011 r. oraz do [...] czerwca 2012 r.;
- wymienione w skardze wnioski zgłoszone [...] listopada 2006 r. przez H.G. oraz [...] listopada 2007 r. przez L.K. dotyczyły procedury sporządzenia projektu zmiany studium;
- u.p.z.p. nie przewidują udzielania odpowiedzi na złożone wnioski;
- procedura zmiany studium zainicjowana powyższą uchwałą z 2006 r. do chwili obecnej nie została jeszcze zakończona;
- prowadząc procedurę sporządzania projektu MPZP, Burmistrz Gminy K. ogłosił o podjęciu uchwały nr [...] Rady Miejskiej K. z [...] kwietnia 2003 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia MPZP sołectwa O., wyznaczając jednocześnie termin składania wniosków do dnia [...] września 2003 r. (obwieszczenie z [...] czerwca 2003 r.);
- H.G. złożyła wniosek o odrolnienie dz. nr ewid.[...], jednakże organ rozstrzygnął o nieuwzględnieniu tego wniosku ze względu na brak zgodności z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (studium z 1999 r.);
- na złożony [...] sierpnia 2003 r. wniosek została udzielona odpowiedź (sygn. akt [...] z [...] września 2003 r.).
Po czwarte - tryb i zasady sporządzania projektu MPZP oraz właściwość organów w tym zakresie zostały określone w szczególności w art. 14 u.p.z.p. i art. 17 u.p.z.p., w tym również zasady wnoszenia wniosków do MPZP. Procedura sporządzenia MPZP jest procedurą niezależną od procedury sporządzenia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, określonej w szczególności w art. 9, art. 11 i art. 12 u.p.z.p. Zatem skoro wnioski zgłoszone [...]listopada 2006 r. przez H.G. oraz [...] listopada 2007 r. przez L.K. dotyczyły projektu zmiany studium i nie mogły być brane pod uwagę w procedurze sporządzenia MPZP będącego przedmiotem skargi. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego (por. wyrok NSA z 18 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3746/18). Taka sytuacja, zdaniem Sądu nie wystąpiła w niniejszej sprawie.
Podsumowując, władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przezeń ograniczenia prawa własności. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag. W przeciwnym wypadku planowanie straciłoby jakikolwiek sens i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych albo uzależnione byłoby od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym (por. wyrok NSA z 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16).
5. Skoro wniesiona skarga okazała się niezasadna, to na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało ją oddalić.