Pełny tekst orzeczenia VII SA/WA 1167/23

VII SA/Wa 1167/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Paweł Konicki
Wojciech Rowiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 55
art 16
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Dz.U. 2022 poz 503
art 60 ust1 w zw z art 53 ust 4 pkt 8
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) asesor WSA Paweł Konicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi I. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 29 marca 2023 r. znak: DOA-WPPOH.612.69.2023.MW w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 29 marca 2023 r., znak DOA-WPPOH.612.69.2023.MW Generelny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej jako "GDOŚ", "organ odwoławczy", "organ II instancji") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022r., poz. 2000 ze zm., dalej jako "k.p.a.") i art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, z póżn. zm., dalej jako "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu zażalenia I. B. (dalej jako "skarżący") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej jako "organ I instancji", "RDOŚ w O.") z dnia [...] stycznia 2023 r., znak: [...], o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przystani kajakowej z wypożyczalnią kajaków oraz budynku noclegowo-usługowego na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego na działce nr ew. [...], obręb P., gm. L., położonej w [...] Parku Krajobrazowym, postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie.
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z 20 grudnia 2022 r., znak: [...], Burmistrz L. zwrócił się do RDOŚ w O. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przystani kajakowej z wypożyczalnią kajaków oraz budynku noclegowo-usługowego na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego na działce nr ew. [...], obręb P., gm. L..
Po rozpatrzeniu ww. wniosku, RDOŚ w O. postanowieniem z [...] stycznia 2023 r., znak: [...], działając na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. oraz art. 106 § 5 i art. 124 k.p.a. oraz art. 43, 25, 33 ustawy z 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 55, dalej jako "u.o.p.") oraz Uchwały Nr XIX/337/20 Sejmiku Województwa [...] z dnia 29 września 2020 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2020 r., poz. 4207), odmówił uzgodnienia warunków zabudowy działki nr [...] obręb P., gmina L. dla planowanej inwestycji.
Na powyższe postanowienie RDOŚ w O., pismem z 16 stycznia 2023 r. zażalenie złożył I. B..
Po rozpatrzeniu ww. zażalenia, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wspomnianym na wstępie postanowieniem z 29 marca 2023 r., znak DOA-WPPOH.612.69.2023.MW utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu ww. postanowienia organ odwoławczy wskazał, że inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, mająca powstać na działce nr ew. [...], obręb P., wyznaczona jest jako teren inwestycji położonej jest [...] Parku Krajobrazowym. Warunkiem pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji jest zgodność ustaleń tego projektu z przepisami uchwały Nr XIX/337/20 Sejmiku [...] z dnia 29 września 2020 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.
W ocenie GDOŚ, zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy jest prawidłowe. Podzielił stwierdzenie RDOŚ w O., że zachodzi brak zgodności projektu decyzji z przepisem z § 5 ust. 1 pkt 7 lit a uchwały Nr XIX/337/20 Sejmiku Województwa [...] z dnia 29 września 2020 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, tj. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej jest prawidłowe.
Organ odwoławczy podniósł, że nie ma wątpliwości, że bezpośrednie położenie terenu inwestycji nad rzeką W. (działka nr ew. [...] od strony południowo-wschodniej bezpośrednio graniczy z działką w granicach, której płynie rzeka W. i rosną zadrzewienia nadwodne). Całość działki położona jest w pasie 100 m od brzegów rzeki W. Ustalenia projektu decyzji (z wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy w odległości 8 m od krawędzi drogi powiatowej nr 128N) pozwalają na realizację obiektów budowlanych i infrastruktury technicznej, gdzie zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały obwiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.
GDOŚ wyjaśnił, że wskazany zakaz nie jest bezwzględny, bowiem uchwała określa wyjątki, których on nie dotyczy. By możliwa była lokalizacja obiektów budowalnych w takim miejscu, jak określa to projekt decyzji (tj. w pasie ochronnym rzeki) stan faktyczny sprawy musi wypełnić przesłanki zawarte w którymś z odstępstw od tego zakazu. Przy czym ustanowionych odstępstw nie można interpretować szerzej niżby to wynikało z właściwej treści normy prawnej zawartej w danym przepisie (wykładni gramatycznej). Stąd też, organ uzgadniający nie może dowolnie, uznaniowo np. kierując się rodzajem, charakterem inwestycji, bądź jej skalą zastosować wyjątku od zakazu. Zakres stosowania odstępstwa określony jest wyłącznie i ściśle w przepisie.
Organ II instancji przytoczył treść § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych nie dotyczy obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej i podniósł, że z uwagi na powyższe nie jest możliwym usytuowanie planowanej inwestycji w pasie 100 metrów od brzegów W.
GDOŚ wyjaśnił, że dla planowanych budynków (budynku wypożyczalni kajaków i budynku noclegowo-usługowego) projekt decyzji określa następujące parametry - budynek wypożyczalni kajaków - wolnostojący, szerokość elewacji frontowej - od 9,9 do 14,9 m, o maks, wysokości od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do głównej kalenicy dachu - do 4,5 m, z dachem jedno- lub dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 15° do 45°, budynek noclegowo-usługowego - wolnostojący, z możliwością realizacji poddasza użytkowego, o szerokość elewacji frontowej - od 9,9 do 14,9 m, o maks, wysokość od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do głównej kalenicy dachu - do 9,0 m, z dachem dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 25° do 45°. W ustaleniach dotyczących obsługi infrastruktury technicznej projekt decyzji ustala: projektowane przyłącze do sieci elektroenergetycznej, zaopatrzenie w wodę - do sieci wodociągowej, odprowadzanie ścieków - docelowo do projektowanej sieci, w przypadku braku możliwości przyłączenia dopuszcza się odprowadzanie ścieków do projektowanego szczelnego zbiornika bezodpływowego, obsługa komunikacyjna - dostęp bezpośredni do publicznej drogi powiatowej nr [...] (działka nr [...]) poprzez projektowany zjazd, z zapewnieniem minimum dwóch miejsc postojowych na projektowany budynek noclegowo-usługowy.
Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśnił, że obiekty te nie mogą być zaliczone w poczet obiektów służących prowadzeniu gospodarki wodnej lub rybackiej. Przez obiekty służące gospodarce wodnej lub rybackiej należy rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki. Planowana inwestycja: wypożyczalnia kajaków i budynek noclegowo-usługowy nie stanowi obiektu służącego prowadzeniu tych gospodarek.
Dalej wskazał, że planowane budynki, również nie mieszą się w wyjątku dotyczącym obiektów "służących turystyce wodnej". Zakres planowej inwestycji tj. ich funkcji wykracza poza zakres obiektów budowlanych, których zadaniem byłoby służenie turystyce wodnej. Wyrażanie "obiekty służące turystyce wodnej" nie jest równoważne wyrażaniu "prowadzenie działalności turystycznej". Określenie "obiekty służące turystyce wodnej" ma znacznie węższy zakres pojęciowy. I choć ustawodawca nie określił, co należy rozumieć pod pojęciem "obiekt budowlany służący turystyce wodnej" to jednak zgodnie z dyrektywą języka potocznego, normie prawnej należy przypisać takie znaczenie jakie ma ona w języku potocznym, chyba że ważne względy przemawiają za odstąpieniem od tego znaczenia. Wyjątek dotyczący obiektów służących turystyce wodnej należy wykładać w sposób ścisły.
Kolejno wyjaśnił, że przez turystykę wodną należy rozumieć przemieszczanie się (pływanie, żeglowanie itp.) po rzekach, jeziorach, szlakach wodnych, drogach wodnych przy wykorzystaniu różnego rodzaju sprzętu i urządzeń, obiektów począwszy od statków żeglugi pasażerskiej przez łodzie żaglowe, barki przystosowane do wędrówek wodnych, tramwaje wodne, tratwy, kajaki, łodzie wiosłowe itp.
Następnie GDOŚ powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że o charakterze obiektu budowlanego świadczą: jego faktyczna funkcja i przeznaczenie, nie zaś jego nazwa wskazana w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. By możliwe było zastosowanie tego wyjątku, obiekt budowalny służący turystyce wodnej musi posiadać cechy świadczące, o tym, że w rzeczywisty i bezpośredni sposób służy turystyce wodnej, tj. zapewnia swobodne, bezpieczne przemieszczanie się po wodach śródlądowych i ze względu na pełnioną funkcję, jest nieodzowny do zapewnienia realizacji tej turystyki. Wyklucza to realizację takich obiektów, które mogą pozostawać jedynie w związku z uprawianiem turystyki wodnej, których budowa prowadziłaby do przekształcenia terenów objętych ochroną w sąsiedztwie wód, przez zmiany cech przyrodniczych, krajobrazowych i urbanizację.
GDOŚ szeroko opisał pojęcie "obiektów służących turystyce wodnej", i wskazał, że w ramach wymienionej kategorii nie mieszczą się także obiekty budowlane związane zarówno z usługami technicznymi (takimi jak przechowywanie kajaków, łodzi i jachtów itp), jak i usługami uzupełniającymi (wypożyczalnie sprzętu, kluby żeglarskie, miejsca noclegowe itp.). Obiekty budowalne do przechowywania sprzętu pływającego służą wyłącznie (bezpiecznemu, dogodnemu) jego przetrzymywaniu i nie są potrzebne podczas przemieszczania się po rzekach, jeziorach.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że istnienie punktów obsługi turystów czy magazynów jest niezbędne dla zapewnienia właściwej realizacji turystyki wodnej czy popularyzacji wartości przyrodniczych, historycznych, kulturowych i walorów krajobrazowych Parku Krajobrazowego (w ramach, której jak najbardziej mieści się wspomniana turystyka wodna) jednakże, realizacja budynków typu, wypożyczalnie, budynki magazynowe, szkółki, budynki obsługi turystów nie może znajdować się w pasie 100 metrów od rzeki. GDOŚ stwierdził, iż zaplecze poza pasem 100 metrów od rzeki - ale z właściwie przystosowanymi obiektami służącymi turystyce wodnej - w żaden sposób nie wpłynie na niemożność żeglowania czy pływania kajakami. Przyjęcie, że w ramach wyjątku od zakazu "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od Unii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej" mieści się możliwość lokalizowania budynków zaplecza usługowego, noclegowego przekreśliłoby całkowicie zakaz wynikający z tego przepisu.
GDOŚ podzielił stanowisko RDOŚ w O., że planowane obiekty budowalne, których dotyczy projekt decyzji, tj. wypożyczalnia kajaków i budynek noclegowo-usługowy określane jako "przystań kajakowa" nie mieszczą się wyjątku od zakazu dotyczącym "obiektów służących turystyce wodnej" i w związku z tym ma do nich zastosowanie zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek.
Kolejne odstępstwa od tego zakazu zawiera § 5 ust. 3 pkt 1-4 i ust. 6 pkt. 1 -3 uchwały. Organ odwoławczy wyjaśnił, że planowana inwestycja nie jest związana z żadną z sytuacji wymienionych w § 5 ust, 3 pkt 1-4 uchwały, tj. 1) wykonywaniem zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych 2) wykonywaniem zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa. 3) prowadzeniem akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, 4) realizacją inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p.
Kolejny wyjątek (§ 5 ust. 6 pkt 1 uchwały) stanowi, że zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 7, nie dotyczy: obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w przypadku:
a) uzupełnień zabudowy, lub
b) budowy obiektów budowlanych w granicach zabudowanej budynkiem działki budowlanej w rozumieniu u.p.z.p.
- pod warunkiem nie zmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do budynku znajdującego się bliżej brzegów wód: budynku na działce, na której budowany jest obiekt, albo budynku występującego na przylegających działkach budowlanych.
Z powyższego przepisu wynika, że budowa obiektu budowalnego na niezabudowanej działce lub na działce zabudowanej będącej działką budowlaną w rozumieniu u.p.z.p. jest możliwa tylko i wyłącznie w przypadku spełnieniu dwóch kumulatywnych (nierozłącznych) przesłanek:
1) położenia takiej działki w obszarze zwartej zabudowy, który określa studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, (w tym przypadku L.),
2) nie zmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do budynku znajdującego się bliżej brzegów wód: budynku na działce, na której budowany jest obiekt, albo budynku występującego na przylegających działkach budowlanych.
Brak spełnienia jednej z tych dwóch kumulatywnych przesłanek wyklucza możliwość zastosowanie tego odstępstwa. A zatem, gdy określona działka nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy bezzasadnym staje się badanie, czy działka taka jest zabudowana, czy jest działką budowlaną i czy działki przyległe są zabudowane i czy można tak wyznaczyć linię zabudowy dla planowanego budynku, by nie zmniejszyć dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód.
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z uchwałą Nr XXIX/249/17 Rady Miejskiej w L. z dnia 28 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L., działka nr ew. [...] nie jest położona w obszarze zwartej zabudowy miejscowości P. (co jest konsekwencją istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy na tym terenie). A skoro działka nr ew. [...] nie znajduje się w zwartej zabudowie to niezależnie od tego czy na działce tej i przylegających działkach (nr ew. [...], [...]) są budynki czy też ich nie ma, odstępstwa tego nie można zastosować.
Dalej GDOŚ stwierdził, że istniejący stan faktyczny sprawy uniemożliwia zastosowanie wyjątku z § 5 ust. 6 pkt. 2 uchwały, zgodnie z którym przedmiotowy zakaz nie dotyczy siedlisk rolniczych w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej o obiekty służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego, w tym obiekty służące agroturystyce, pod warunkiem nie zmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód. Wskazanie w projekcie decyzji planowanej zabudowy jako budynku na "potrzeby gospodarstwa agroturystycznego" nie stanowi przyczynku do zastosowania tego odstępstwa. Przedmiotowy teren inwestycji to niezabudowana działka, na której nie ma siedliska rolniczego z istniejącą zabudową zagrodową. A zatem to już wyklucza możliwość zastosowania tego odstępstwa. Nadto, jak wynika z treści omawianego odstępstwa dotyczy ono możliwości wprowadzenia na zabudowanej działce wyłącznie, tych obiektów, które związane są z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, w tym obiektów agroturystycznych, które ze swej natury związane są z gospodarstwem rolnym.
Dalej jak wynika z analizy teren działki nr ew. [...] jest objęty projektem decyzji o warunkach zabudowy, więc nie ma na tym terenie obowiązującego miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego niniejszej sprawy nie dotyczy wyjątek z § 5 ust. 6 pkt. 3 uchwały, który stosuje się do obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem GDOŚ inwestycja polegająca na budowie przystani kajakowej z wypożyczalnią kajaków oraz budynku noclegowo-usługowego na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego na działce nr ew. [...], zaplanowana w strefie 100 m od brzegów rzeki W. nie spełnia żadnego wyjątku od zakazu określonego w uchwale. Ustalenia projektu decyzji naruszają, więc zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Powyższe przesądza o braku możliwości uzgodnienia warunków zabudowy dla proponowanej inwestycji.
Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że odstąpił od badania zgodności inwestycji z pozostałymi zakazami określonymi w uchwale. Nie miałoby to wpływu na wynik postępowania, tj. stwierdzony brak możliwości realizacji planowanej inwestycji na działce nr ew. [...] ze względu na naruszenie § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały.
Ubocznie organ odwoławczy zaznaczył, że w związku z dokonywanymi przez Inwestora zmianami we wniosku o ustalenie warunków zabudowy będący przedmiotem niniejszego uzgodnienia projekt decyzji jest kolejnym (trzecim) przedstawionym przez Burmistrza L. do uzgodnienia. Pierwotnie wniosek Burmistrza L. z dnia 22 lipca 2022 r. (znak:[...]) dotyczył uzgodnienia projektu decyzji dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego (sprawa GDOŚ znak: DOA-WPPOH.612.442.2022.MW). Następnie Inwestor dokonał zmiany w nazwie i funkcji planowanego obiektu, więc wniosek Burmistrza L. z dnia 9 września 2022 r. (znak: [...]) dotyczył uzgodnienia projektu decyzji dla budynku mieszkalno-usługowego na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego (sprawa GDOŚ znak: DOA-WPPOH.612.532.2022.MW). Po tym Inwestor dokonał kolejnej zmiany, co do rodzaju planowanych robót budowlanych oraz funkcji i sposobu zagospodarowania terenu, a Burmistrza L. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji dla inwestycji polegającej na budowie przystani kajakowej z wypożyczalnią kajaków oraz budynkiem noclegowo-usługowym na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego (niniejsza sprawa).
Skargę do tutejszego Sądu na opisane wyżej postanowienie wniósł skarżący, wnosząc o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającego go postanowienia. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały nr XIX/337/20 Sejmiku Województwa [...] z dnia 29 września 2020 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, który wprowadza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, poprzez jego błędną wykładnię.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację przemawiającą za zasadnością podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 29 marca 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie RDOŚ w O. z [...] stycznia 2023 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przystani kajakowej z wypożyczalnią kajaków oraz budynku noclegowo-usługowego na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego na działce nr ew. [...], obręb P., gm. L., położonej w [...] Parku Krajobrazowym.
Podstawę prawną ww. postanowień stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisów tej ustawy wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy organ wydaje po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w art. 53 ust. 4 pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.
W sprawie nie jest sporne, że planowana przez skarżącego inwestycja projektowana jest na działce o nr ewid. [...] obręb P, gmina L. położonej na terenie [...] Parku, Krajobrazowego. Aktem obowiązującym dla tego terenu jest uchwała Nr XIX/337/20 Sejmiku Województwa [...] z dnia 29 września 2020 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2020 r., poz. 4207).
Tym samym, decyzja o warunkach zabudowy dla tego terenu może zostać wydana dopiero po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Poprzez uzgodnienie organ administracji wypowiada się o tym, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia stosownie do proponowanych warunków zabudowy nie pociągnie za sobą naruszenia przepisów, których stosowanie leży we właściwości rzeczowej organu uzgadniającego, a wykracza poza właściwość rzeczową organu administracji właściwego do ustalenia warunków zabudowy. Uzgodnienie stanowi zatem ocenę, czy zmiany będące następstwem realizacji proponowanych warunków zabudowy nie doprowadzą do naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Wyrażenie zgody (uzgodnienie) wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym; treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (zob. tezę drugą wyroku NSA z 1 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 1490/01, LEX nr 682049). Jednocześnie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. przewiduje, że przedmiotowe uzgodnienie dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a., a więc w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.
W rozpoznawanej sprawie, po otrzymaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, RDOŚ w O. postanowieniem z [...] stycznia 2023 r. odmówił jego uzgodnienia. GDOŚ podzielił stanowisko organu I instancji, że inwestycja narusza zakazy określone w § 5 ust. 1 pkt 7 lit a, § 5 ust. 3 pkt 1-4 i ust. 6 pkt. 1 -3 Uchwały Nr XIX/337/20 Sejmiku Województwa [...] z dnia 29 września 2020 r.
Podstawową funkcją zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych jest ochrona zasobów przyrody na terenie Parku Krajobrazowego, który jest jedną z form ochrony przyrody. Szczegółowe zasady ich tworzenia oraz funkcjonowania określone zostały w art. 16 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336). W ust. 1 tego przepisu wymienione zostały walory, jakie powinien posiadać konkretny obszar, aby mógł być uznany za park krajobrazowy. Znalazły się wśród nich wartości przyrodnicze, historyczne, kulturowe oraz krajobrazowe. Z powyższego zestawienia wynika, że obszar, na którym ma być utworzony park krajobrazowy, powinien wyróżniać się spośród innych nie tylko z punktu widzenia wartości przyrodniczych, lecz także historycznych, kulturowych i krajobrazowych. Wprowadzone natomiast zakazy mają na celu ochronę ww. walorów na terenie parku krajobrazowego. Rozszerzająca wykładnia norm ustanawiających wyjątki od zakazów stałaby w sprzeczności z celami ochrony przyrody obwiązującymi na terenie parku krajobrazowego. Zakazy chronią prewencyjnie zasoby przyrody parku krajobrazowego jako część środowiska. Przy czym co istotne i należy w tym miejscu wskazać, jedna z podstawowych zasad wykładni przepisów prawa przewiduje, iż wyjątków od reguły nie interpretuje się rozszerzająco, lecz ściśle, aby w ten sposób nie podważyć zasady ogólnej.
Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku wojewódzkiego, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wynikające z potrzeb jego ochrony (art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone zakazy, budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:
a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,
b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne;
- z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.
Wskazać należy, że ograniczenie zabudowy, wynikające z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, ma na celu ochronę pasa 100 m od linii brzegu rzeki, jeziora lub też innego zbiornika wodnego z uwagi na fakt, iż tereny takie m.in. umożliwiają przemieszczanie się organizmów żywych w obrębie danego obszaru. Zatem obowiązkiem organu było ustalenie czy istnieje podstawa do zastosowania odstępstwa od ww. zakazu umożliwiającego realizację w tym pasie 100 m planowanej, objętej ww. projektem decyzji o warunkach zabudowy, inwestycji. Inaczej mówiąc niezbędne było ustalenie czy w istocie planowane zamierzenie dotyczy budowy obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, a więc obiektów, które nie będą w sposób znaczący ingerowały w przestrzeń chronionego obszaru, położonego w pasie 100 m od brzegu akwenu natomiast w sytuacji ustalenia budowy innych obiektów - czy znajduje zastosowanie odstąpienie od ww. zakazu.
Uchwała Nr XIX/337/20 Sejmiku Województwa [...] z dnia 29 września 2020 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego wprowadza na przedmiotowym terenie zakazy odnoszące się do obiektów czy tworów przyrodniczych, zawiera również przesłanki derogacyjne w stosunku do tych zakazów.
Słusznie organy zauważyły, że projektowana inwestycja narusza ograniczenia wynikające z utworzenia na przedmiotowym terenie [...] Parku Krajobrazowego. Planowane przedsięwzięcie stoi w sprzeczności z § 5 ust. 1 pkt 7 cytowanej Uchwały stanowiącej, iż na terenie parku krajobrazowego obowiązuje zakaz "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej". Z analizy posiadanej dokumentacji wynika, iż inwestycja zlokalizowana będzie w odległości mniejszej niż 100 m od brzegu rzeki W..
Z ustaleń organów wynika, że działka o nr ewid. [...] przylega do niezabudowanych działek nr [...] (droga), [...] (rzeka W.), [...], [...] obręb P.. Z załączonego projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż w skład działki nr [...] obręb P. o powierzchni 0,10 ha wchodzą grunty rolne oznaczone w ewidencji gruntów symbolem PsIV. Jak wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowa działka jest wolna od zabudowy. Przedmiotowa działka przylega bezpośrednio do rzeki W..
Wszystkie te ustalenia Sąd uznaje za prawidłowe i w dalszej części rozważań odniesie się do tej ich części, która jest sporna i w szczególności związana z brzmieniem § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały. Przepis § 5 ust. 1 pkt 7 ww. uchwały przewiduje zakaz "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej". Z analizy posiadanej dokumentacji wynika, iż inwestycja zlokalizowana będzie w odległości mniejszej niż 100 m od brzegu rzeki W..
Przedmiotem sporu między skarżącym a organami ochrony środowiska właściwymi w sprawie jest właśnie wspomniane wyłączenie od zakazu określone w ww. przepisie uchwały, którym organy uzasadniły odmowę uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy, a ściślej rozumienie przez strony postępowania pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej". Zdaniem skarżącego organy stając na stanowisku, że planowana inwestycja nie będzie stanowiła "obiektu służącego turystyce wodnej", wadliwie ustaliły, że nie zachodzi określona w § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały przesłanka wyłączająca ten zakaz.
Sąd w pełni podziela stanowisko organów zaprezentowane w kontrolowanych postanowieniach, czyli tak ustalenia i ocenę stanu faktycznego, jak i interpretację zastosowanej regulacji. W sprawie trzeba było ocenić, czy planowany przez skarżącego obiekt do realizacji na opisanej wyżej działce, czyli budowa przystani kajakowej z wypożyczalnią kajaków oraz budynku noclegowo-usługowego na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego, jest obiektem służącym turystyce wodnej. Powyższe wzbudziło zastrzenia organów, co Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela.
Jak słusznie podniesiono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (to jest: wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK908/15, wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r., sygn. OSK 1742/18) by możliwe było zastosowanie tego wyjątku, obiekt budowalny służący turystyce wodnej musi posiadać cechy świadczące, o tym, że w rzeczywisty i bezpośredni sposób służy turystyce wodnej, tj. zapewnia swobodne, bezpieczne przemieszczanie się po wodach śródlądowych i ze względu na pełnioną funkcję, jest nieodzowny do zapewnienia realizacji tej turystyki. Wyklucza to realizację takich obiektów, które mogą pozostawać jedynie w związku z uprawianiem turystyki wodnej, których budowa prowadziłaby do przekształcenia terenów objętych ochroną w sąsiedztwie wód, przez zmiany cech przyrodniczych, krajobrazowych i urbanizację (co ma zastosowanie w niniejszej sprawie).
Zdaniem Sądu przez turystykę wodną należy rozumieć realizację tych celów przez przemieszczanie się drogą wodną, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń. Idąc tą drogą do obiektów służących turystyce wodnej należałoby zaliczyć przede wszystkim stanice wodne, kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie. Te obiekty są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego, a więc służą "uprawianiu" turystyki wodnej.
Zlokalizowanie inwestycji poza strefą 100 metrów od rzeki W. w żaden sposób nie wpływa bowiem na możliwość uprawiania wypoczynku wodnego. W ocenie Sądu, nie budzi wręcz wątpliwości, że są to obiekty związane z organizacją turystki wodnej, stanowiące jej zaplecze funkcjonalne. Sąd nie neguje, że osoby uprawiające turystkę wodną mają prawo korzystać ze stosownej infrastruktury, niemniej nie oznacza to, że wyłącznym miejscem jej zorganizowania jest nadbrzeże obszaru wodnego. Nie wydaje się również, aby celem ustawodawcy - w ramach odstępstwa od zakazu dotyczącego turystki wodnej - było przyznanie możliwości realizacji zaplecza funkcjonalnego na terenach nadbrzeżnych celem ułatwienia podmiotom prowadzenia działalności związanej z turystyką wodną. Należy zaaprobować reprezentowane w orzecznictwie stanowisko, że w ramach pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej" nie mieszczą się obiekty budowalne związane z usługami uzupełniającymi (np. wypożyczalnie sprzętu), jak i z usługami technicznymi (np. przechowalnie) - por. wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 165/16. Przyjęta przez organy wykładnia pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej" na tle ustalonego stanu faktycznego jest, zatem prawidłowa, a tym samym nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływu na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające są zgodne z prawem i nie przekraczają granic uznania administracyjnego. Przy ich wydaniu zostały wzięte pod uwagę wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś ich uzasadnienia nie budzą zastrzeżeń merytorycznych. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone właściwie z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Z uwagi na powyższe Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr XIX/337/20 Sejmiku Województwa [...] z dnia 29 września 2020 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2020 r., poz. 4207).
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpoznał sprawę z należytą starannością i wnikliwością, na podstawie całokształtu materiału dowodowego prawidłowo ocenił okoliczności sprawy, wyprowadził z nich stosowne wnioski i wydał rozstrzygnięcie. W jego uzasadnieniu zaś w sposób przekonywujący wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, co w konsekwencji odpowiada także wymogom art. 126 w zw. z art. 124 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.
Ze wszystkich przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.