VII SA/WA 112/24

VII SA/Wa 112/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Grzegorz Rudnicki
Paweł Konicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 53 ust 4 pkt 7
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 916
art. 5 pkt 2, art. 8e ust 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Paweł Konicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M.L. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 17 października 2023 r. znak DOP-WOPPN.61.20.2022.MGr w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. L. jest postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z 17 października 2023 r. (znak: DOP-WOPPN.61.20.2022.MGr), utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z [...] czerwca 2022 r. (znak: [...]) w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy:
Pismem z 28 grudnia 2020 r. Wójt Gminy N. wystąpił do Dyrektora [...] Parku Narodowego z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku inwentarsko – składowego w zabudowie zagrodowej, wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę murów oporowych, budowę przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę innych niezbędnych urządzeń budowlanych, zlokalizowanej na części działki nr ewid. [...] w miejscowości K., której wnioskodawcą jest M. L.
Postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. Dyrektor [...] Parku Narodowego odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, które to rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Minister Klimatu i Środowiska postanowieniem z 21 czerwca 2021 r. Wyrokiem z 18 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 1777/21) uchylił oba powyższe postanowienia, wskazując na konieczność załączenia do akt sprawy dowodów, na których organ oparł rozstrzygnięcie oraz dokonać ustaleń faktycznych w zakresie istniejącej zabudowy i jej wpływu na możliwość realizacji uzgadnianej inwestycji na działce nr [...] w K. oraz wykazać, że przez działkę przebiega korytarz i że jej zabudowa będzie miała negatywny wpływ na migrację zwierząt.
Ponownie rozpoznając sprawę, Dyrektor [...] Parku Narodowego postanowieniem z [...] czerwca 2022 r. na podstawie art. 106 K.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503) oraz art. 8c ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r., poz. 916) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.
Organ wskazał na położenie planowanej inwestycji w granicach otuliny [...] Parku Narodowego, określonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 stycznia 1997 r. w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz. U. Nr 5, poz. 26), w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (uchwała nr XX/274/20 Sejmiki Województwa M. z 2020 r., poz. 3482) oraz w bezpośrednim sąsiedztwie Obszaru Natura 2000 [...] PLH120018. Dalej organ wyjaśnił, że inwestycja znajduje się w korytarzu ekologicznym rangi międzynarodowej łączącym [...] Park Narodowy oraz ściśle z nim powiązane obszary sieci Natura 2000 [...] PLH120018 i [...] PLB120001 z sąsiednimi pasmami górskimi T., P., M. przez P. i zlokalizowanymi tam parkami narodowymi oraz obszarami sieci Natura 2000. W planie ochrony dla [...] Parku Narodowego (rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 23 grudnia 2021 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla G. Parku Narodowego, Dz. U. z 2022 r. poz. 579) do głównych zagrożeń zewnętrznych dla ochrony jego różnorodności biologicznej zaliczono zabudowę korytarzy ekologicznych. Obszar jest wykorzystywany przez takie gatunki jak jeleń, sarna, dzik, lis, wilk i ryś. Planowania inwestycja jest także niezgodna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. (dalej jako Studium).
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła M. L.
Postanowieniem z 17 października 2023 r. Minister Klimatu i Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Jak wskazał organ odwoławczy, przedsięwzięcie, którego dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy znajduje się na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości K., w otulinie [...] Parku Narodowego, w odległości około 2,6 km od granicy Parku, w wierzchowinowej części jednego z grzbietów [...] Góry (856 m n.p.m.), opadającego w dolinę D. Od zachodu działka ta graniczy z działką nr [...] - polem uprawnym, od południa z działką nr [...] na której znajduje się zabudowa rezydencjonalna, od wschodu z działką nr [...]- drogą dojazdową, a od północy z leśnymi działkami nr [...], [...] oraz działką rolno-leśną nr [...]. Działka nr [...] aktualnie jest nieużytkowana, porośnięta roślinnością trawiastą, położona jest pośród gruntów rolnych i leśnych, w strefie luźno zabudowanej.
Wskazując na powyższe, Minister zbadał konieczność zachowania niezbędnych powiązań ekologicznych w postaci korytarzy migracji fauny [...] Parku Narodowego, a opisywanymi wcześniej obszarami o dużej wartości przyrodniczej - położonymi w otulinie Parku, jak również poza jej obszarem. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, na konieczność spojrzenia, wykraczającego poza Park, ze względu na konieczność zachowania wolnych przestrzeni krajobrazu w jego otulinie celem zapobiegania izolacji obszaru refugialnego, jaki stanowi obszar [...] Parku Narodowego, dla zachowania niektórych populacji gatunków objętych ochroną prawną w jego obrębie, tj. gatunków dużych ssaków, uwzględniając także niebezpieczeństwo dla zdolności reprodukcyjnych wystąpienia zjawiska izolacji gatunków w obszarze Parku oraz konieczność zapewnienie podstawowych ciągów migracyjnych populacjom gatunków bytujących na obszarze parku narodowego.
W ocenie Ministra Klimatu i Środowiska w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bardzo specyficznym układem czynników ekologicznych warunkujących konieczność zapewnienia niezbędnej i wymaganej łączności przestrzennej w postaci korytarzy migracyjnych dla takich gatunków zwierząt jak: sarna, jeleń, dzik, ryś, wilk i lis, czy potencjalnie niedźwiedź. Organ I instancji oparł swoje stanowisko na gruntownej analizie lokalnych i specyficznych uwarunkowań przestrzennych, zwracając w wystarczający sposób uwagę na problematykę delimitacji korytarzy ekologicznych w kontekście dotychczasowego rozwoju zabudowy na omawianym terenie, w bliższym i dalszym sąsiedztwie planowanej inwestycji, w zestawieniu z zabudową urbanistyczną miejscowości K.
W ocenie organu odwoławczego, słuszne są założenia przyjęte przez Dyrektora Parku dla inwestycji na działce ew. nr [...] w K. Obszary cenne z przyrodniczego punktu widzenia, a najważniejsze powiązania w obrębie korytarzy ekologicznych naniesiono na warstwie graficznej w Studium poza główną zabudową miejscowości K. w układzie północ - południowy wschód (w kierunku miejscowości D.), jak również południowy zachód, pomiędzy zabudową H. a Ł., gdzie mieści się działka nr [...]. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, o jakim i jak nazwanym korytarzu migracji zwierząt jest mowa. Teren, na którym planuje się realizację inwestycji znajduje się w korytarzu ekologicznym rangi międzynarodowej łączącego [...] Park Narodowy i ściśle z nim powiązane obszary sieci Natura 2000 [...] PLH12OO18 i [...] PLB120001 z sąsiednimi pasmami górskimi T., P., M. przez P. i zlokalizowanymi tam parkami narodowymi oraz obszarami sieci Natura 2000. Korytarz G. GKK-5 umożliwia migrację dziko występujących zwierząt pomiędzy G., B., P., obszarem sieci Natura 2000 Dolną B. PLH120024, T., a w kierunku wschodnim przez korytarz GKK-7 i GKK-8 z B. i K. Nadto, korytarz GKK-5 łączy się z korytarzem S. KK-4B, na granicy wzniesienia K. (601 m), który biegnie odnogami dalej; (1) na południowy zachód wzdłuż doliny D., (2) na południe w kierunku miejscowości D. i (3) na południowy zachód oraz południowy wschód (omijając H.), w kierunku B. Wspomniane połączenie stanowi najważniejsze połączenie ekologiczne w rejonie pomiędzy D. a H. oraz H. a Ł., na północ od D., a B. - położonymi po południowej stronie rzeki. Opisany rozkład przestrzenny i lokalizacja korytarzy ekologicznych rejonu planowanej inwestycji jest spójny z aktualną dokumentacją zawartą w Studium Gminy N. Ustalenia dotyczące korytarzy ekologicznych potwierdzają, że w obszarze analizowanym jest zdiagnozowany korytarz ekologiczny, łączący się z innymi korytarzami, umożliwiający migrację zwierząt, w szczególności dużych ssaków.
Na gruncie sprawy niniejszej należy potwierdzić, że pas terenu o szerokości około 319 m, pomiędzy zabudowaniami na działce [...], a działką rolną [...], obejmujący równocześnie działkę [...], jest wykorzystywany przez zwierzęta migrujące w kierunku północnym i południowym. Zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza na południowy zachód od inwestycji na działce nr [...], tworząca osiedle P. (wieś K.), powstała przed utworzeniem [...] Parku Narodowego w 1981 r. Dyrektor Parku przywołując dane z prowadzonego od lat monitoringu przyrodniczego dotyczącego szlaków migracyjnych przedstawił konkretne dane przestrzenne, w tym wizualizację graficzną położenia szlaków migracji zwierząt, w odniesieniu do rozpatrywanego terenu i przestrzeni otuliny Parku w sąsiedztwie miejscowości K. Obszar ten jest newralgiczny dla migracji zwierząt ze względu na oddalenie od zwartej zabudowy K., oddziałującej płosząco. Analiza przestrzenna potwierdza obserwację Dyrektora Parku Narodowego, zgodnie z którą jest to jedyny obszar wolny od zwartej, liniowej zabudowy na przestrzeni kilkunastu kilometrów od N. na zachodzie do miejscowości D. na wschodzie. Z kolei teren na wschód od D., na przestrzeni ok. 10 km zajmują sztucznie utworzone Jezioro C. i S. Przedmiotowy korytarz ekologiczny na granicy K. i H. jest na przestrzeni kilkudziesięciu kilometrów jedynym miejscem umożliwiającym zwierzętom migrację pomiędzy G. a P. i dalej, z terenami położonymi na południe i południowy wschód od Parku. Obszar między H. i K. jest bardzo ważny i wręcz "naprowadza" zwierzęta (szczególnie od strony południowej analizowanego obszaru) na korytarz ekologiczny doliny D. tj. S. KK-4B oraz G. GKK-5. Wędrówki zwierząt dzięki braku zabudowy w korytarzu na wzgórzu, na styku z lasem, w tym na dz. ew. nr [...] odbywają się swobodne, w obu kierunkach.
Zdaniem Ministra, zabudowa przedmiotowej działki doprowadzi do poszerzenia i utrwalenia istniejących już barier fizycznych i behawioralnych w tej części korytarza ekologicznego. W szerszym ujęciu, realizacja planowanej inwestycji przełoży się ujemnie na ukształtowany kierunek migracji zwierząt, grożąc przerwaniem drożności korytarza ekologicznego GKK-5. Wprowadzanie kolejnej zabudowy na wzgórzu, przewężającej i tak wąską przestrzeń (efektywnie około 300 m) może powodować odstraszanie zwierząt oraz ich zawracanie. Dyrektor Parku na podstawie zebranej dokumentacji wykazał, że planowana inwestycja charakteryzuje się specyficznym negatywnym oddziaływaniem, uszczuplającym możliwości migracyjne zwierząt. Przedmiotowa działka posiada tak specyficzną lokalizację, że jej zabudowa, w tym powstanie muru oporowego, nawet bez wprowadzania na jej powierzchni ogrodzeń, będzie ograniczała w sposób zasadniczy preferencje migracyjne zwierząt, wyłączając z użycia fragment korytarza GKK-5 w analizowanym obszarze.
Minister zaznaczył również dla wielu gatunków występujących na terenie Parku, a zwłaszcza dla dużych drapieżników, tj. wilka, rysia oraz niedźwiedzia, jego obszar jest zbyt mały, aby zapewnić im przetrwanie, na co wskazują wyniki badań genetycznych. Tymczasem populacja wilka na terenie Parku wynosi ok. 6-9 osobników, rysia 3-7 osobników, a populacji rozrodczej niedźwiedzia brak, ale gatunek ten często przedostaje się na teren Parku, korzystając z możliwości jakie dają korytarze ekologiczne. Organ I instancji przeanalizował dane o charakterze monitoringowym, które jednoznacznie wskazują na wykorzystywanie analizowanego obszaru przez poszczególne gatunki zwierząt (jelenie, sarny, wilki, lisy), których migracje będą zakłócane w wyniku wzrastającej presji zabudowy kubaturowej. Monitoring wykonany fotopułapkami w terminie 8 marca - 23 maja 2016 r. wykazał przemieszczanie się 2 lisów, 8 jeleni, dzika, 37 saren. Obszar korytarza jest monitorowany pod kątem przebywania i przemieszczania się zwierząt, a także zagrożeń dla ich migracji, w tym za pomocą tropienia. Jego aktywne wykorzystywanie przez migrujące zwierzęta również potwierdzają dane z innych instytucji. Nadto organ wskazał na kolizje migrujących zwierząt oraz odnotowywane tropy niedźwiedzia, a także wykorzystywanie terenu przez zwierzęta kopytne i drapieżniki, w przestrzeni newralgicznego i kluczowego dla funkcjonowania obszaru węzłowego przejścia przez dolinę D., zapewniającego łączność ekologiczną z B. na południe oraz otuliną G. Parku Narodowego i samym obszarem Parku na północ i północny zachód, potwierdzone m.in. na podstawie monitoringu tropów zwierząt. Także teren dz. ew. nr [...] pełni funkcję korytarza ekologicznego, jako funkcjonalny płat przestrzeni biologicznie czynnej, spełniający ważną rolę w mozaice krajobrazu otaczającego miejsce planowanej inwestycji.
Ponadto Minister Klimatu i Środowiska podzielił stanowisko organu I instancji co do roli Studium, które zostało uzgodnione z Dyrektorem [...] Parku Narodowego i zawiera szereg ustaleń zabezpieczających Park przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Planowaną zabudowę przewidziano w terenach rolniczych, oznaczonych symbolem (R), dla których Studium, nie przewiduje wprowadzania nowej zabudowy. Ponadto inwestycja znajduje się w obrębie korytarza ekologicznego, dla którego Studium przewiduje m.in.: ochronę terenu przed zabudową, w szczególności zabudowy wzdłuż dróg zamykających szlaki migracji czy przeciwdziałanie wylesieniu. Tym samym rozwiązania planistyczne przyjęte w Studium jak również zalecenia wskazane dla korytarza ekologicznego w planie ochrony uwzględniają aktualne zagospodarowanie przestrzenne, są prawidłowe i uwzględniają w pełni potrzeby ochrony przyrodniczej [...] Parku Narodowego. Mogą one również stanowić materiał dowodowy w sprawie, ponieważ dokument ten stanowi interdyscyplinarny materiał ekspercki opisujący szereg relacji przestrzennych, rzutujących na kierunki planowania przestrzennego. Dokument jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, powinien określać kompleksowe i spójne ramy w zakresie długofalowych rozwiązań planistycznych gminy, w tym też rozwiązań koniecznych z punktu widzenia szeroko rozumianej ochrony środowiska przyrodniczego.
Organ odwoławczy wskazał również na regulacje przyjęte w rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...] Parku Narodowego odnośnie konieczności zachowania ciągłości połączeń ekologicznych oraz na niepodważalny fakt wykorzystania tej przestrzeni przez zwierzęta w świetle współczesnych analiz dotyczących omawianego terenu, wskazujących na położenie dz. ew. [...] w świetle węzła ważnych korytarzy ekologicznych. Organ I instancji wykazał się również w wprowadzonym postępowaniu zasadą przezorności wynikającą z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.).
Odnośnie zarzutów dotyczących postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji, Minister wskazał, że dowody ze źródeł publicznych są powszechnie dostępne, w związku z czym, stwierdzenie ich braku w aktach sprawy oraz braku odniesienia się do konkretnej sytuacji jest bezzasadne - organ zakomunikował dowody. Na wymienionych stronach internetowych, stosownie do zasobu bazodanowego, można sprawdzić lokalizację konkretnej działki i jej położenie względem korytarzy ekologicznych, względnie można potwierdzić inne dowody, na które się powołano. Należy zgodzić się jedynie w zakresie nieaktualności bazy krajowej sieci ekologicznej ECONET-PL, która to została stworzona w latach 90. XX wieku i "nadal jest podstawą większości PZPW, jednak jest zbyt zgeneralizowana i już nieaktualna". Kwestia korytarza ekologicznego została jednak rozstrzygnięta na podstawie innych dokumentów, o aktualnych ustaleniach, zweryfikowanych merytorycznie, a co więcej potwierdzonych w toku prac monitoringowych organu I instancji. Minister Klimatu i Środowiska po analizie postanowienia Dyrektora Parku nie zgodził się również z twierdzeniem strony, że "dowody lub ich treści zostały użyte w sposób wybiórczy i jednostronny, zaś przedstawiona argumentacja jest chaotyczna i powtórzeniowa, nie odnosi się do przedmiotowej inwestycji". Organ I instancji szczegółowo przeanalizował sytuację przestrzenną oraz posiadane dowody, wyjaśnił skrupulatnie rozstrzygnięcia dotyczące sąsiednich działek. Minister także zbadał sytuację przestrzenną, oceniając ją indywidualnie jak i w sposób skumulowany.
Skargę na powyższe postanowienie złożyła M. L., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie:
• przepisów prawa materialnego a to:
1. art. 53 ust. 4 pkt.7 w zw. art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez utrzymanie w mocy postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z [...] czerwca 2022 r., a tym samym odmowę uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, mimo iż nie ma ku temu podstaw tak prawnych jak i faktycznych;
2. art. 9 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na ustaleniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. podczas gdy studium uwarunkowań nie jest aktem prawa miejscowego tym samym zapisy studium nie mogą uzasadniać odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji, a jako akt planistyczny określa jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże jedynie organy gminy przy sporządzaniu projektów planów miejscowych, a nadto jako akt kierownictwa wewnętrznego określa tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy;
3. art. 11 w związku z art. 5 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja na działce [...] w miejscowości K.- w otulinie parku- będzie inwestycją stwarzającą zagrożenia wynikające z działalności człowieka, podczas gdy nie zostało dowiedzione, aby na działce skarżącej znajdować miałby się jakikolwiek korytarz ekologiczny, a nadto w sytuacji gdy na tym terenie istnieją sąsiednie trwałe zabudowania i ogrodzenia, jak chociażby na przylegającej działce ewid. [...], [...], [...] na które to inwestycje Dyrektor [...] Parku Narodowego wyraził zgodę;
• przepisów postępowania, a to:
4. art. 6, 7, 8 § 1 i 2, 9, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126, 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i w zw. z art. 153 P.p.s.a. przez:
a. oparcie rozstrzygnięcia na materiałach niedopuszczonych w formie dowodu, a nadto na "mapach" i wydrukach map, które są przeskalowane, nie odzwierciedlają faktycznego obszaru tak nieruchomości skarżącej, jak i inwestycji;
b. oparcie rozstrzygnięcia na materiałach zamieszczonych na stronach internetowych różnych instytucji oznaczonych w treści zaskarżonego postanowienia bez ich odniesienia do planowanej przez skarżącą inwestycji na działce [...] w K.;
c. oparcie rozstrzygnięcia na publikacjach wymienionych w treści obydwu postanowień bez ich ujawnienia w aktach sprawy chociażby w formie wydruku, i bez wskazania w jakim zakresie dotyczą działki ewidencyjnej [...];
d. oparcie rozstrzygnięcia na danych dotyczących migracji zwierząt z lat 2009-2013 i z 2017-2020 r. w obrębie korytarza ekologicznego, na którego istnienie powołuje się organ, w sytuacji gdy dane te są nieaktualne i w żaden sposób nie odnoszą się do działki skarżącej;
e. odwołanie się do krajowej sieci ekologicznej ECONET-PL i czynienie ustaleń faktycznych w oparciu o tę bazę mimo, że baza te jest nieaktualna, pochodzi z roku 1998, a nadto dane w niej zawarte w żaden sposób nie odnoszą się do działki ewid. [...] położonej w K.;
f. nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności lakoniczne rozważenie położenia działki inwestycyjnej w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przeznaczonych pod zabudowę jak również już zabudowanych, głównie działki ewid. [...], [...], [...], na której zrealizowano inwestycję w oparciu o pozytywne uzgodnienie z Dyrektorem [...] Parku Narodowego, a nadto powoływanie dowodów lub ich treści w sposób wybiórczy i jednostronny bez wskazania, które dowody zostały dopuszczone, które fakty organ uznał za udowodnione, a którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, sprzeczność w treści uzasadnienia postanowienia, przedstawienie argumentacji w sposób chaotyczny i powtórzeniowy, bez konkretnego odniesienia się do przedmiotowej inwestycji i bez uwzględnienia wytycznych WSA w Warszawie zamieszczonych w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1777/21;
Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z [...] czerwca 2023 r.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ w żaden sposób nie wykazał, aby sama inwestycja leżała w obszarze korytarza ekologicznego, a w szczególności aby pociągała za sobą zagrożenia, o których wspomina organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Nadto postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji, wskazując, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego nie narusza zakazów obowiązujących na terenie P. Obszaru Chronionego Krajobrazu i zalecił, aby projektowane budynki były odsunięte jak najdalej od granicy lasu oraz zlokalizowane jak najbliżej istniejącego budynku od strony południowej granicy działki. W postanowieniu tym organ w nie wskazał, aby przez działkę objętą wnioskiem przebiegał korytarz ekologiczny zapewniający migrację dzikich zwierząt. Nadto w otulinie [...] Parku Narodowego położone są znaczne fragmenty lokalnych miejscowości jako chociażby Ł., O. i D., K. czy też P., gdzie prowadzona jest intensywna zabudowa mieszkaniowa.
Skarżąca wskazała także, że załączone do akt sprawy "mapki" nie są w żaden sposób zwymiarowane, tj. brak jest jakiejkolwiek skali, która mogłaby posłużyć do zwymiarowania poszczególnych obiektów. Ponadto inwestycja skarżącej zamieszczona na wydrukach jest w znacznej mierze przewymiarowana i nie oddaje w żaden sposób ani granic nieruchomości ani faktycznej wielkości inwestycji oraz jej zasięgu. W istocie nie jest wiadomym, gdzie przebiega wskazywany przez organ korytarz ekologiczny, a skarżąca nie rozumie, w jaki sposób budowa małego domu ma zawęzić obszar korytarza ekologicznego.
W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu i Środowiska wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – zwanej dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, niebędąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Podkreślić należało, że niniejsza sprawa była przedmiotem wcześniejszej oceny wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1777/21), która to ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania były wiążące dla organów ponownie rozpoznających sprawę jak i pozostaje również wiążące dla Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zgodnie z art. 153 P.p.s.a. Związanie, o którym mowa w tym przepisie, oznacza, że zarówno organy administracyjne jak i inne sądy nie mogą formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz są zobowiązane do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Co więcej, sąd ponownie orzekający jest zobowiązany zbadać, czy organ do tej oceny się zastosował, co jest warunkiem legalności zachowania organu w sprawie. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia zapadłego w wyniku uprzedniego wydania przez sąd prawomocnego wyroku i wyrażenia w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowo wydanego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 5 października 2023 r. sygn. akt II I FSK 676/23 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast niezastosowanie się przez organy administracyjny do oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wydanym w tej samej sprawie orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa, tj. art. 153 P.p.s.a.
Wskazując na powyższe, stwierdzić należy, że podstawę uchylenia wydanych uprzednio rozstrzygnięć organów uzgodnieniowych w ww. wyroku stanowiła ocena, że organy te nie przeprowadziły prawidłowo postępowania wyjaśniającego, gdyż wskazane przez organy okoliczności faktyczne, zwłaszcza przebieg przez nieruchomość skarżącej ważnego korytarza migracji zwierząt, nie znajdują żadnego odzwierciedlenia materiale dowodowym sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy nie wykazały żadnymi dokumentami czy opracowaniami naukowymi, które znajdowałyby się w aktach sprawy, że przez działkę inwestora nr [...] położoną w miejscowości K., w otulinie [...] Parku Narodowego przebiega ważny korytarz ekologiczny.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, ponownie prowadząc postępowanie organ, wykonały wskazania zawarte w ww. wyroku z 18 listopada 2011 r., wykazując na podstawie zebranego materiału dowodowego przebieg korytarza ekologicznego, jego wpływ na funkcjonowanie innych ekosystemów jak również potencjalny, negatywny wpływ na niego w przypadku realizacji uzgadnianej inwestycji na działce nr [...]. Dyrektor [...] Parku Narodowego, działając w sprawie jako organ I instancji, zgromadził w aktach sprawy dokumentację wskazującą na lokalizację ww. działki w otulinie Parku Narodowego, przebieg korytarzy ekologicznych i obszarów węzłowych w tym występowanie poszczególnych gatunków zwierząt określonych przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska oraz w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. wraz z wyciągiem z tegoż Studium i adresem źródłowym, a także na podstawie monitoringu korytarzy migracyjnych dużych ssaków w otoczeniu [...] Parku Narodowego w latach 2009-2013, monitoringu korytarza ekologicznego w rejonie O. – Ł. – H. – K. w powiecie n. w okresie marzec – maj 2016 r. oraz inwentaryzacji zwierzyny z 10 stycznia 2017 r. – rejon korytarza migracyjnego Ł-K. Monitoring dużych ssaków, informacji z Nadleśnictwa N. o dokonanych obserwacjach w borach H. osobników rysia oraz dokumentacji z tropienia w rejonie korytarza migracyjnego Ł. – H. z 2018 r.
Podkreślić przy tym należy, że istoty korytarza ekologicznego nie należy sprowadzać do sztywno wyznaczonego obszaru przemieszczania się organizmów zwierzęcych, tak jak miałoby to mieć miejsce np. przy kanalizowaniu ruchu turystycznego czy ustalaniu infrastruktury drogowej (np. przejścia dla pieszych). Dowodem oddziaływania inwestycji (ogółem) jest właśnie przebieg najczęstszych tras migracji - z zachowaniem dystansu od siedzib ludzkich, różnorodnej wielkości w przypadku różnych gatunków zwierząt. Dalsza zabudowa oraz jej skumulowanie powodować będzie przesuwanie się obszaru styku i zawężanie samego korytarza ekologicznego. Nie ma zatem znaczenia dla sprawy podnoszona w skardze okoliczność, że zebrane w sprawie fragmenty map nie pozwalają na zwymiarowanie działki skarżącej. Chodzi tu bowiem jedynie o orientacyjne, przybliżone wskazanie jej położenia. Nie ma również znaczenia, że na skutek realizacji zamierzonej inwestycji nie dojdzie do fizycznego zablokowania (przegrodzenia) tego korytarza, do czego zmierza argumentacja skargi. Już sama obecność siedzib ludzkich oraz bytowania człowieka daje wywołuje efekt płoszący dla dzikich zwierząt, zaburzając możliwości ich przemieszczania. Jak zwraca uwagę organ odwoławczy, ma to przede wszystkim znaczenie dla blokowania lub ograniczenia możliwości rozrodu gatunku, co należy wiązać z ograniczoną dostępnością terenu dla zwierząt i ich występowaniem w otulinie parku narodowego oraz blokowaniem procesu rekombinacji genetycznej poszczególnych gatunków. Zabudowa przedmiotowej działki doprowadzi do poszerzenia i utrwalenia istniejących już barier fizycznych i behawioralnych w tej części korytarza ekologicznego, zaś zabudowa, w tym powstanie muru oporowego przy uwzględnieniu specyficznej lokalizacji działki dodatkowo narazi korytarz ekologiczny GKK-5 na przerwanie jego drożności. Jeżeli zaś na danym obszarze następuje migracja zwierząt i odbywa się ona przez ten teren, a więc umożliwia migrację zwierząt, to teren ten spełnia definicję "korytarza ekologicznego", o którym w art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Istnienie tego warunku Dyrektor Parku Narodowego wykazał na podstawie zebranych w aktach sprawy materiałów, które obrazują migrację zwierząt pomiędzy poszczególnymi obszarami chronionymi na przestrzeni wielu lat.
Tym samym presja urbanizacyjna na tereny otuliny [...] Parku Narodowego, z punktu widzenia potrzeb prawidłowego działania tejże otuliny w ocenie Sądu stanowi istotne zagrożenie zewnętrzne w rozumieniu art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody, któremu to zagrożeniu należy skutecznie zapobiegać. Istotne pozostaje ustalenie organu odwoławczego, że pas terenu o szerokości ok. 319 m, pomiędzy zabudowaniami na działce nr [...], a działką rolną nr [...], obejmujący równocześnie działkę nr [...] jest wykorzystywany przez zwierzęta migrujące w kierunku północnym i południowym, którego dokonano na podstawie przeprowadzonych monitoringów. Obszar objęty inwestycją jest newralgiczny dla migracji zwierząt ze względu na oddalenie od zwartej zabudowy K., co potwierdza analiza przestrzenna i obserwacje Dyrektora [...] Parku Narodowego, a więc organu parku narodowego, który realizuje ustalenia planu ochrony lub zadania ochronne oraz wydaje zarządzenia dotyczące funkcjonowania parku narodowego, w tym określające sposoby udostępniania obszarów parku narodowego (art. 8e ust. 2 ustawy o ochronie przyrody) i który jako organ specjalistyczny posiada stosowną wiedzę na temat funkcjonowania zarządzanego parku narodowego. Jak zwrócił również uwagę tenże organ, jest to jedyny obszar wolny od zwartej, liniowej zabudowy na przestrzeni kilkunastu kilometrów od N. do D., dodatkowo ograniczony wybudowanymi sztucznymi zbiornikami jeziora C. i S.
Zwrócić należy uwagę, że ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie, przy czym w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka (wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 590/08, LEX nr 562867). W tym też zakresie organ odwoławczy poddał analizie sytuacje przestrzenną osiedla P., utworzonego przed [...] Parkiem Narodowym oraz uzgodnienia dla działki nr [...], którego dotyczyła rozbudowy, nadbudowy istniejącego już budynku mieszkalnego. Organ podał też ocenie sprawy w stosunku do których odmówił dokonania uzgodnienia. Z tego też względu nie można podzielić oceny strony skarżącej o wybiórczym traktowaniu obywateli przez [...] Park Narodowy.
Nie ma również znaczenia wskazywana w skardze okoliczność, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy, bowiem stanowisko wyrażone przez ten organ nie było wiążące w niniejszej sprawie.
Wskazując na powyższe, jako bezzasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 11 w związku z art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody. Zebrany materiał dowodowy znajduje swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i potwierdza prawidłowość zajętego w nim stanowiska odnośnie przebiegu przez działkę nr [...] w K. korytarza ekologicznego i jego znaczenia dla środowiska.
Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że Minister Środowiska i Klimatu nie stwierdzał, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. jest aktem prawa miejscowego, ale uznał je za materiał dowodowy, który jako dokument planistyczny, uzgodniony z Dyrektorem [...] Parku Narodowego zawiera istotne dla ochrony przyrody ustalenia, które zapisy zostały wykorzystane dla potrzeb przedmiotowego postanowienia. Studium zawiera szereg ustaleń zabezpieczających [...] Park Narodowy przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka, a na jego rysunku wyróżniono najważniejsze powiązania w obrębie korytarzy ekologicznych wymagające szczególnej ochrony przed postępującym ich zawężaniem. Ustalenia zawarte w ww. Studium mogły stanowić materiał dowodowy w sprawie, ponieważ dokument ten stanowi swoisty interdyscyplinarny materiał ekspercki i to niezależnie od faktu, iż zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie posiada cech aktu prawa powszechnie obowiązującego.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. Zebrane w sprawie materiał dowody pozwalał na jej rozpatrzenie i wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nie ujawnienie w aktach sprawy publikacji naukowych nie miało znaczenia, o tyle że nie przesądzały one o przebiegu korytarza ekologicznego przez działkę skarżącej, ale nawiązywały do celu istnienia takich korytarzy i zasadności ich utrzymaniu. Nie można również uznać, że zebrane dane z monitoringów przyrody są nieaktualne, gdyż obrazują one przebiegi migracji zwierząt na przestrzeni lat, które to tworzą utarte szlaki migracyjne, wykorzystywane przez zwierzęta.
Co do bazy krajowej sieci ekologicznej ECONET-PL i jej nieaktualności, wypowiedział się z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wyjaśniając, że kwestia korytarza ekologicznego została jednak rozstrzygnięta na podstawie innych dokumentów, o aktualnych ustaleniach, zweryfikowanych merytorycznie, a co więcej potwierdzonych w toku prac monitoringowych organu I instancji.
Analizując natomiast zarzut błędnej analizy położenia działki inwestycyjnej w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przeznaczonych pod zabudowę, jak również już zabudowanych, na podstawie dotychczasowych ustaleń, stwierdzić należy że zarówno organ I instancji jak i organ II instancji szczegółowo przeanalizował sytuację przestrzenną oraz posiadane dowody. Minister także zbadał sytuację przestrzenną oceniając ją indywidualnie jak i w sposób skumulowany, biorąc pod uwagę inne, sąsiednie inwestycje, w tym przytaczane w skardze. Minister Klimatu i Środowiska dokonał analizy wszystkich czynników mogących niweczyć ustawowy cel otuliny nie tylko w odniesieniu do konkretnej działki, ale także w powiązaniu z sytuacją przestrzenną w danym jej fragmencie. W przedmiotowej sprawie uwzględnione i opisane zostały wszelkie przesłanki przemawiające za odmową uzgodnienia planowanego zamierzenia budowlanego na działce o numerze [...] w miejscowości K., w otulinie [...] Parku Narodowego.
Mając na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.