VI SA/WA 995/06

VI SA/Wa 995/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-08-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Marcinkowska
Halina Emilia Święcicka
Jolanta Królikowska-Przewłoka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] października 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 2923 (dwa tysiące dziewięćset dwadzieścia trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...]
W/w decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich nr [...] z dnia [...] października 2003 r., który działając na podstawie art. 104 k.p.a., § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze. zm.) nałożył na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. T. rej. ul. G. i umieszczenie w nim reklamy o pow. 24,0 m2 w okresie od [...] stycznia 2001 r. do [...] marca 2001 r., w ustalonej w decyzji kwocie 17.424 zł. wynikającej z iloczynu powierzchni reklamowej 24,0 m2 ustalonej opłaty w wysokości 1,10 zł./m2 powiększonej dziesięciokrotnie i 66 dni zajęcia terenu.
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
W dniu [...] czerwca 1992 r. zawarto umowę pomiędzy Wojewódzką Dyrekcją Dróg Miejskich w W. a P. Spółka z o.o. w W., którego następcą prawnym jest skarżąca na podstawie której uzyskała ona zgodę na umieszczenie 100 plansz reklamowych na drogach krajowych i wojewódzkich przebiegających przez W.. W świetle postanowienia art. 5 ust. 4 umowy zastępuje ona zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Stosownie do art. 4 ust. 2 umowy została ona zawarta na czas określony, bez możliwości jej wypowiedzenia przed [...] grudnia 2000 r.
Powyższa umowa w art. 4 ust. 3 przewidywała możliwość jej przedłużenia za zgodą obu stron na następne 5 lat, po wyrażeniu przez strony woli na trzy miesiące przed wygaśnięciem umowy na takich samych warunkach, za wyjątkiem negocjacji cen. W powyższym trybie, jak i zresztą w jakimkolwiek innym, strony nie złożyły zgodnego oświadczenia woli w przedmiocie ustalenia zasad współpracy w zakresie wykorzystywania przez skarżącą na cele umieszczania reklam pasów dróg przechodzących przez W.
Pismem z dnia [...] listopada 2000 r. skarżąca zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich w W. o uzgodnienie harmonogramu reinstalacji plansz zlokalizowanych w pasach drogowych. Zarządca drogi odmówił podpisania odpowiedniego aneksu do umowy z dnia [...] czerwca 1992 r. W piśmie z dnia [...] grudnia 2000 r. powołał się na zakaz instalowania konstrukcji reklamowych w pasach rozdziału dróg (zieleni) między jezdniami. Skarżąca przy piśmie z dnia [...] grudnia 2000 r. przesłała listę 50 sztuk wolnostojących, dwustronnych nośników reklamowych posadowionych w pasie rozdziału dróg na terenie miasta W., przeznaczonych do demontażu w pierwszym półroczu 2001 r. Na tej liście mieściła się sporna reklama zlokalizowana w pasie drogowym ul. T./G. (droga wojewódzka) o łącznej powierzchni 24 m2, która miała być zdemontowana w miesiącu czerwcu 2001 r.
Na powyższe propozycje nie wyraził zgody Zarząd Dróg Miejskich w W.. W piśmie z dnia [...] grudnia 2000 r., wskazując na wygaśnięcie z dniem [...] grudnia 2000 r. umowy z dnia [...] czerwca 1992 r., zastrzegł naliczanie kar pieniężnych w razie nieusunięcia wspomnianych reklam w terminie do dnia [...] grudnia 2000 r.
Wobec odmowy zdemontowania przez skarżącą reklamy w pasie drogowym ul. T./G. decyzją z dnia [...] marca 2001 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Zarządu Miasta W. przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W., nałożono na skarżącą karę pieniężną w kwocie 19.800 zł., obejmującą okres od [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] marca 2001 r. (66 dni). W świetle decyzji powyższa kwota wynika z iloczynu powierzchni reklamowej 24 m2, ustalonej opłaty w wysokości 1,25 zł./m2 dziennie powiększonej dziesięciokrotnie i 66 dni zajęcia pasa drogowego. Jako podstawę materialnoprawną decyzji wskazano przepis art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.).
W następstwie odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2001 r. [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca decyzji nakładającej karę pieniężną zarzucała naruszenie prawa. Jak wywodziła zwracała się z wnioskiem o przedłużenie terminu zajęcia pasa drogowego dla umieszczenia w nim tablic reklamowych. Do czasu wydania w tej mierze decyzji (pozytywnej albo negatywnej) brak było podstaw do naliczenia kary pieniężnej zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.
Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 marca 2003 r. sygn. akt II SA 1997/01 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] marca 2001 r. Powodem orzeczonego stwierdzenia nieważności powyższych decyzji, stosownie do art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., było zastosowanie przez organ nieprawidłowej dziennej stawki opłaty wynoszącej 1,25 zł/m2, a to wobec waloryzacji tej stawki, bez istnienia ku temu dostatecznych podstaw prawnych.
Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich podjął w/w decyzję z dnia [...] października 2003 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim przedmiotowej reklamy.
Organ powołał się na dyspozycję art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i § 11 powołanego wyżej rozporządzenia wskazując, iż ustalona w decyzji kara wyliczona została na podstawie § 11 ust. 3 przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów, w świetle którego za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia pobiera się karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej na podstawie § 10a. Opłata za 1 dzień umieszczenia tablicy reklamowej na drodze krajowej naliczana na podstawie § 10a ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. wynosi 1,10 zł./m2 powierzchni reklamy. Mając na uwadze, że reklama zajmowała pas drogowy przez 66 dni, a powierzchnia reklamy wynosi 24,0 m2 opłata stanowiąca podstawę do wyliczenia kary ustalona w wysokości 17.424 zł. jako iloczyn dni zajęcia pasa drogowego pod nośnik reklamowy i dziennej opłaty w wysokości 1,10 zł./m2 powierzchni reklamy, co w świetle § 11 ust. 4 cyt. rozporządzenia skutkuje ustaleniem kary pieniężnej w wysokości 17.424 zł. (dziesięciokrotność opłaty).
Wskutek odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 listopada 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593), art. 127 § 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] utrzymało w/w decyzję w mocy.
W odwołaniu podniesiono, iż brak jest dowodów, w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mogących być podstawą do nałożenia na spółkę C. Sp. z o.o. kary za zajęcie pasa drogowego. C. Sp. z o.o. łączyła umowa, której przedmiotem było zajęcie przez spółkę pasa drogowego i umieszczenie w nim nośnika reklamowego. Strony nie działały zatem w ocenie spółki na podstawie zezwolenia administracyjnego, a zajęcie pasa drogowego nastąpiło na podstawie umowy cywilno-prawnej i nie nastąpiło samowolnie.
Zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, łącząca strony umowa w zakresie zajmowania przez spółkę C. Sp. z o.o. pasa drogowego w celu funkcjonowania nośnika reklamowego, wyłączyła zdaniem skarżącej, możliwość zastosowania przez Zarząd Dróg Miejskich przepisu art. 40 ust. 4 powołanej ustawy dotyczącego nałożenia kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło samowolnie, gdyż nastąpiło na podstawie umowy cywilno-prawnej. Tym bardziej nie nastąpiło naruszenie warunków zezwolenia, gdyż takie zezwolenie nie stanowiło podstawy zajęcia pasa drogowego i funkcjonowania reklamy. W odwołaniu spółka zwróciła uwagę na to, że Zarząd Dróg Miejskich nie dysponuje dowodami wskazującymi, iż spółka C. Sp. z o.o. zajmowała pas drogowy ulicy T. w rejonie ulicy G. w terminie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] marca 2001 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska strony i podejmując w/w decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. w jej uzasadnieniu podniosło, że przedmiotowa konstrukcja reklamowa powinna zostać usunięta przez jej właściciela, tj. C. Sp z o.o., z zajmowanego miejsca najpóźniej do dnia [...] grudnia 2000 roku, tj z dniem wygaśnięcia umowy zawartej w dniu [...] czerwca 1992 roku, chyba że zarządca drogi, tj. Zarząd Miasta W., wyraźnie zezwoliłby na dalsze zajmowanie fragmentu pasa drogowego. W niniejszej sprawie zarząd drogi zezwolenia takiego jednak nie udzielił, czego zresztą nie neguje sam odwołujący.
Oznacza to, że począwszy od dnia [...] stycznia 2001 roku fragment pasa drogowego ul. T. w rejonie ul. G. w W. zajmowany był przez "P." Sp. z o.o. bez uprzedniego uzyskania zezwolenia właściwego zarządcy drogi na takie zajęcie, wymaganego przez art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Od tego dnia zarządca drogi uprawniony był zatem do ustalenia i pobrania kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego przez w/w w trybie § 11 ust. 3 w zw. z § 10a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. O takiej możliwości "P." Sp. z o.o. została poinformowana przez ZDM pismem z dnia [...] grudnia 2000 roku.
Brak jest tym samym podstaw do uznania, iż decyzja nakładająca na odwołującą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od dnia [...] stycznia 2001 roku do dnia [...] marca 2001 roku narusza obowiązujące prawa.
W skardze od tej decyzji skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności oraz nieważności decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] października 2003 r. zarzucając naruszenie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. W jej ocenie zawarcie umowy na umieszczenie w pasie drogowym reklam nie pozwala zarządcy drogi nałożyć na przedsiębiorcę kary pieniężnej z tytułu niewywiązywania się przedsiębiorcy z obowiązku usunięcia reklamy z pasa drogowego w wyznaczonym umową terminie. Swych praw do opróżnienia pasa drogowego zarządca drogi może dochodzić wyłącznie na drodze postępowania cywilnego lub na drodze postępowania arbitrażowego. Podnosząc w skardze również zarzut naruszenia art. 67, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. strona podniosła iż nie dokonano w decyzji wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy, a przy tym brak jest w sprawie dowodów na okoliczność istnienia spornej reklamy w pasie drogowym w okresie, za który naliczono skarżącej karę pieniężną. Takim dowodem powinien być protokół sporządzony przez organ w trybie art. 67 k.p.a.
Wyrokiem z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 732/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę uznając, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Sąd wskazał, że dopuszczalność nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 40 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych nie została zakwestionowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 marca 2003 roku sygn. akt II SA 1997/01, a analizując zasadność nałożenia w powyższym trybie kary pieniężnej Sąd ten zakwestionował jedynie zgodność z prawem zastosowanej przez zarządcę drogi waloryzacji dziennej stawki kary pieniężnej. Stosownie do treści art. 30 ustawy z 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ustalenia tego wyroku wiązały organ administracji publicznej, a także w zw. z art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 roku wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zajęte przez organ administracji publicznej w zaskarżonej decyzji o dopuszczalności nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w trybie określonym w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, według redakcji sprzed wejścia w życie ustawy z 14 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Sąd wskazał, że mimo wygaśnięcia umowy z [...] czerwca 1992 roku strona skarżąca nadal zajmowała pas drogowy przez umieszczoną tam reklamę, wbrew woli zarządcy drogi i nie ma istotnego znaczenia w sprawie okoliczność, że spółka objęła legalnie w posiadanie pas drogowy na podstawie umowy zawartej w dniu [...] czerwca 1992 roku. Istotne w sprawie jest to, że po upływie terminu ustalonego w/w umową strona skarżąca nadal zajmowała pas drogowy wbrew woli zarządcy drogi. Powoływanie się przez stronę skarżącą na te postanowienia umowy, które odwołują się do przepisów prawa cywilnego oraz drogi arbitrażowej jest zatem bezprzedmiotowe. Skoro umowa wygasła z dniem [...] grudnia 2000 roku i regulowała kwestię zajmowania pasa drogowego po tej dacie to nie ma podstaw do odwoływania się do jej treści. Sąd podniósł przy tym, że fakt zajmowania przez reklamę pasa drogowego po dniu [...] grudnia 2000 roku jest bezsporny w świetle pisma strony skarżącej z [...] grudnia 2000 roku, a także przy uwzględnieniu znajdującego się w aktach sprawy zdjęcia spornej reklamy z datą [...] kwietnia 2001 roku.
C. Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 22 ust. 2 oraz art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, polegające na błędnej wykładni, a także naruszenie § 10a ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, polegające na ustaleniu błędnej stawki 1,10 złotych pomimo, że prawidłowa stawka wynosi 0,40 złotych oraz naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 99, art. 133, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i stwierdzenie nieważności obu decyzji organów administracji publicznej wraz z zasądzeniem kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 marca 2003 roku nie zawarł oceny prawnej odnoszącej się do właściwego trybu postępowania w niniejszej sprawie. W ocenie strony skarżącej skoro została zawarta umowa cywilna dotycząca instalacji reklam w pasie drogowym i nie została w tym zakresie wydana żadna decyzja administracyjna to organy administracji publicznej nie są władne do ustalania czy i w jakim terminie wygasła umowa cywilna, a w szczególności, czy w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 674 k.c. Nadto podniesiono, że ustalenia faktyczne nie znajdują potwierdzenia w dowodach znajdujących się w aktach sprawy. W szczególności w aktach sprawy nie ma dowodu wykazującego zajęcie pasa drogowego po [...] grudnia 2000 roku, a tym samym nie ma dowodu określającego czas zajęcia tego pasa drogowego. Zdjęcie z datą [...] kwietnia 2001 roku nie stanowi dowodu w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ nie zawiera podpisu, nie został sporządzony protokół i nie zostały zachowane zasady przy przeprowadzaniu dowodu - brak zawiadomienia strony skarżącej.
Wyrokiem z dnia 1 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 548/05 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w/w wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej kwotę 2.077 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Natomiast podzielił zarzut naruszenia przepisów postępowania co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku.
Uznając za bezzasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego NSA podniósł, iż poza sporem pozostaje okoliczność, że umowa cywilnoprawna zawarta w dniu [...] czerwca 1992 roku pomiędzy Wojewódzką Dyrekcją Dróg Miejskich a P. Spółką z o.o. z siedzibą w W., poprzedniczką prawną strony skarżącej, została zawarta na czas określony i w dniu [...] grudnia 2000 roku wskazana umowa wygasła. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w/w umowa nie została przedłużona. W tym stanie rzeczy, wobec oczywistego braku zgody jednej ze stron umowy na dalsze korzystanie z rzeczy, przepis art. 674 k.c. nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania. Oczywistym więc jest, że z chwilą wygaśnięcia umowy, w oparciu o którą strona skarżąca zajęła sporny pas drogowy, dalsze zajmowanie pasa drogowego miało miejsce bez stosownego zezwolenia. Podstawę materialnoprawną pobierania kar pieniężnych za umieszczenie reklamy i obiektów handlowych lub usługowych w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi stanowił przepis art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, a po zmianie brzmienia przepisu art. 40 w/w ustawy wprowadzonej ustawą z dnia 14 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw podstawę tę stanowi przepis art. 40 ust. 12. W każdej z wymienionych wyżej norm prawnych ustawodawca wskazuje na zastosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Należy przez to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozumieć zarówno przystąpienie do zajmowania tego pasa i umieszczenie w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem dróg, jak i kontynuowanie owego zajmowania po dniu wygaśnięcia tytułu prawnego do zajmowania pasa drogowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że decyzja organu I instancji wydana została w dniu [...] października 2003 roku, a więc w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw. Z kolei decyzja organu odwoławczego z [...] stycznia 2004 roku wydana została w stanie prawnym obowiązującym po wejściu w życie ustawy zmieniającej ustawę o drogach publicznych, która w zakresie odnoszącym się do zmiany brzmienia art. 40 ustawy o drogach publicznych weszła w życie z dniem 9 grudnia 2003 roku. Tym samym stwierdzić należy, że przepis art. 40 ust. 12 ustawy przewiduje, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 art. 40 ustawy. Przepis art. 40 ust. 6 ustawy wskazuje, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej pod rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Podobne rozwiązanie obowiązywało w dacie podejmowania decyzji przez organ I instancji, z tym, że przepis art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych przewidywał, iż za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Jednocześnie wydane w oparciu o ustawową delegację zawartą w art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych, rozporządzenie Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych w § 11 ust. 3 przewidywało pobieranie kar pieniężnych w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczanej na podstawie § 10a rozporządzenia, a przepis § 10a przewidywał, że zarządca drogi pobierał opłatę odpowiadającą iloczynowi powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia pasa drogowego określonych w zezwoleniu oraz stawki opłat. Oznacza to, że elementami mającymi istotny wpływ na wysokość wymierzonej kary pieniężnej stosownie do treści wskazanych wyżej przepisów jest liczba dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty. Jeżeli chodzi o stawki opłaty to, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, w dacie podejmowania decyzji przez organ I instancji oraz w dacie podejmowania decyzji przez organ odwoławczy obowiązywało nadal rozporządzenie Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, a więc również obowiązywał przepis § 10a tegoż rozporządzenia określający między innymi stawki opłat za 1 m2 powierzchni reklamy za każdy dzień zajęcia pasa drogowego. Natomiast drugi ze wskazanych wyżej elementów wpływających w istotny sposób na wysokość wymierzonej kary pieniężnej, to jest liczba dni zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia, nie został, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości. Znajdujące się w aktach sprawy pismo poprzednika prawnego strony skarżącej z [...] grudnia 2000 roku wskazuje bowiem jedynie, iż strona skarżąca zobowiązuje się do usunięcia nośnika reklamowego z pasa drogowego znajdującego się u zbiegu ulic T. i G. w W. do końca czerwca 2001 roku. Z treści tegoż pisma nie wynika, ile faktycznie dni był zajmowany bez zezwolenia (po [...] grudnia 2000 roku) pas drogowy przy zbiegu wskazanych wyżej ulic przez umieszczoną w tym miejscu reklamę. Również odwołanie się do zdjęcia jako dowodu wskazującego na fakt zajmowania pasa drogowego u zbiegu ulic T. i G. w W. na dzień [...] kwietnia 2001 roku jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadne. Dokumentem w znaczeniu kodeksowym jest przedmiot pokryty pismem w celu utrwalenia myśli. Tym samym w sensie ścisłym dokumentem nie jest fotografia. Jednakże nie oznacza to, że fotografia nie może być dowodem w postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie dowód ten nie jest jednak miarodajny, gdyż znajdujące się w aktach sprawy zdjęcie jest złej jakości i brak jest możliwości ustalenia jaki obiekt i w jakim miejscu jest przedstawiony na wskazanym wyżej zdjęciu. Brak jest także jakiejkolwiek pewności, iż zdjęcie to przedstawia obiekt znajdujący się w tym miejscu w dniu [...] marca 2001 roku bądź w dniu [...] kwietnia 2001 roku. Znajdujący się na tym zdjęciu datownik z datą [...] kwietnia 2001 roku nie może stanowić dowodu wskazującego, że przedstawiony na zdjęciu obiekt znajdował się w miejscu przedstawionym na tym zdjęciu w tej dacie.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja utrzymana nią w mocy naruszają bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż oba organy były związane regułami procedury administracyjnej określonymi w k.p.a. Zgodnie ze statuowaną w art. 7 k.p.a. zasadą ogólną postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są w toku prowadzonego postępowania podejmować wszelkie kroki niezbędne do wnikliwego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego zaś dokonana przez organ ocena materiału dowodowego i poczynione przez organ ustalenia winny stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. znaleźć pełny wyraz w uzasadnieniu decyzji.
Powyższe reguły procesowe nie zostały przez organy w pełni uwzględnione. Skoro bowiem, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyroku w świetle powołanego rozporządzenia wysokość wymierzonej kary ustalana jest na podstawie wysokości opłaty za zajęcia pasa drogowego stanowiącej iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia pasa drogowego i stawki opłat, to w tym zakresie organ winien poczynić stosowne ustalenia faktyczne co do tego, w jakim okresie przedmiotowa reklama była w pasie drogowym umieszczona. Oba organy uznały, iż był to okres od [...] stycznia 2001 r. do [...] marca 2001 r. W tym jednak zakresie żaden z organów nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego i nie poczynił prawidłowych ustaleń mimo, iż zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego był przez stronę podnoszony już w odwołaniu. Do powyższego zarzutu organ II instancji mimo, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ten zarzut odnotował, w ogóle się nie odniósł bezkrytycznie uznając, iż okres zajęcia pasa drogowego został ustalony prawidłowo. Zasadnie jednak skarżąca zarzuca, iż brak jest w sprawie dowodów na to, iż w okresie od [...] stycznia 2001 r. do [...] marca 2001 r. spółka zajmowała pas drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyroku stwierdził bowiem, iż takiego dowodu nie stanowi ani pismo z [...] grudnia 2000 r. ani też znajdująca się w aktach administracyjnych fotografia opatrzona datą [...] kwietnia 2001 r.
Uznać zatem należy, iż w powyższym zakresie sprawa nie została w pełni wyjaśniona co skutkuje naruszeniem w/w przepisów k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rzeczą organu I instancji będzie zatem poczynienie stosownych ustaleń na powyższą okoliczność, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji i wyliczenie kary pieniężnej z uwzględnieniem zasad, na które zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji, w pkt. 2 stosownie do art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.