VI SA/Wa 942/04

VI SA/Wa 942/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grażyna Śliwińska /sprawozdawca/
Małgorzata Grzelak
Zdzisław Romanowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2005r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2004r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu [...] czerwca 2003 r. inspektor Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadził kontrolę drogową w autobusie linii numer [...], marki Ikarus numer rejestracyjny [...] należącym do P. sp. z o.o. w K.. Kontrolowany autobus wykonywał przewóz osób na linii regularnej Os. Ś. w K..
Kierowca pojazdu nie okazał kontrolującemu aktualnego rozkładu jazdy oraz zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych i oświadczył, że nie posiada w pojeździe tych dokumentów. Protokół kontroli został podpisany przez kierującego pojazdem bez zastrzeżeń.
W dniu następnym, tj. [...] czerwca 2003 r., w siedzibie przedsiębiorstwa okazano kontrolującemu: zezwolenie nr [...] wydane bezterminowo w dniu [...] września 1998 r. na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób – przewozy regularne na linię komunikacyjną nr [...] [...], wystawione na firmę: M. z siedzibą w K. oraz licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób (autobusem) wydaną dla skarżącego, tj. P. spółka z o.o. z dnia [...] października 2002 r. z datą ważności do [...] października 2052 r.
Nie okazano natomiast aktualnego rozkładu jazdy na w/w linię. Ważność okazanego rozkładu skończyła się bowiem [...] czerwca 2003r.
W trakcie dalszych czynności wyjaśniających ustalono ponadto, że w dniu 28 grudnia 2000 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę numer [...] w sprawie likwidacji komunalnego zakładu budżetowego pod nazwą M. w K. (dalej: M.) w celu zawiązania jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą P. w K. (dalej: P. sp. z o.o.). Akt założycielski spółki został zawarty notarialnie w dniu [...] grudnia 2001r.
W przedstawionym stanie faktycznym organ kontrolujący, tj. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...] czerwca 2003 r. decyzję nr [...], którą nałożył na P. sp. z o.o. z siedzibą w K. karę pieniężną w wysokości 8200 złotych. Na wyżej wymienioną karę składały się dwie pozycje:
1. 8000 złotych na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) w zw. z liczbą porządkową 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz.U. Nr 115, poz. 999 ze zm.) za naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, tj. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia z wyłączeniem przewozu kabotażowego oraz
2. 200 złotych za wykonywanie przejazdu w ramach transportu drogowego bez posiadania przy sobie przez kierowcę wymaganego wypisu z licencji.
Decyzja z dnia [...] czerwca 2003 r. została uzasadniona w zakresie obydwu kar, jednakże z uwagi na to, że na etapie postępowania odwoławczego Główny Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] marca 2004 r. wydał postanowienie o wyłączeniu do odrębnego postępowania sprawy w przedmiocie odwołania od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] czerwca 2003 r. w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu bez wymaganego zezwolenia, należy w sprawie niniejszej ograniczyć się do przedstawienia argumentacji organu pierwszej instancji w części dotyczącej nałożenia kary w wysokości 8000 złotych.
Wyłączona sprawa skargi w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 200 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wypisu z licencji zawisła przed tutejszym Sądem pod sygnaturą VI SA/ Wa 943/04.
Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji przyjął, że wobec likwidacji przedsiębiorcy, któremu zezwolenie zostało udzielone (tj. M.) zezwolenie to wygasło (w myśl art. 12 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób Dz.U. Nr 141, poz. 942 ze zm.), a ponieważ nowo powstałe P. sp. z o.o. nie skorzystało z możliwości złożenia wniosku o przeniesienie uprawnień wynikających z zezwolenia nr [...] wydanego na rzecz M. (na podstawie art. 12a ust 1 pkt 2 w/w ustawy), dlatego też spółka (tj. skarżąca) nie nabyła praw wynikających z okazanego w trakcie postępowania wyjaśniającego zezwolenia nr [...].
Podniesiono ponadto, że skarżąca nie okazała w trakcie kontroli aktualnego, wydanego na jej rzecz, zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym osób wydanego na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, do udzielonej temu przedsiębiorstwu licencji z dnia [...] października 2002 r. Na tej podstawie stwierdzono wykonywanie przewozu osób na linii regularnej nr [...] bez wymaganego zezwolenia.
Dodatkowo uzasadniono, że zezwolenie ważne jest tylko wraz z obowiązującym rozkładem jazdy, co wynika z treści wzoru zezwolenia określonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 marca 1998 r. w sprawie dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób (...) oraz treści i wzoru zezwolenia (Dz.U. Nr 34, poz. 193 ze zm.) wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób.
Od powyższej decyzji P. sp. z o.o. złożyło odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego.
W odwołaniu wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji w części nakładającej karę pieniężną w kwocie 8000 zł, a na wypadek nieuwzględnienia odwołania, o rozłożenie kary na 20 miesięcznych rat, po 400 zł każda.
W uzasadnieniu podniesiono, że P. sp. z o.o. jest kontynuatorem działalności gospodarczej zakładu budżetowego, tj. M., jest jego następcą prawnym, albowiem przekształcenie nastąpiło na podstawie art. 22 ust. 1 i art. 23 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997r. Nr 9, poz. 43 ze zm.).
Odwołująca się wywodziła ponadto, że w przypadku przekształcenia zakładu budżetowego w spółkę przedmiot działalności przedsiębiorstwa (tu spółki) jest tożsamy z przedmiotem zakładu budżetowego, prawa zaś i obowiązki związane z taką działalnością są prawami i obowiązkami powstałej spółki. Zdaniem spółki, skoro P. sp. z o.o. wstąpiło z mocy prawa we wszelkie prawa i obowiązki M., to także wstąpiło w te wynikające z zezwolenia wydanego na rzecz M. i spółka w dobrej wierze korzystała z przedmiotowego zezwolenia.
Jednocześnie odwołująca się podniosła, że w dniu [...] lutego 2003r. złożyła do Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta w K. niezbędne dokumenty do wydania zezwolenia dla P. sp. z o.o.
W odwołaniu wskazano również, że spółka nie mogła zawiesić prowadzenia działalności o charakterze użyteczności publicznej przede wszystkim ze względów społecznych, gdyż nie zapewniając regularnej komunikacji naraziłaby zarówno mieszkańców Kielc, jak i spółkę, na trudne do przewidzenia straty. Podniesiono, że nałożono karę na [...] autobusów w łącznej wysokości 212 800 zł co spowoduje, iż będzie musiało nastąpić dofinansowanie z budżetu miasta (miasto jest jedynym właścicielem spółki), a zatem de facto skutki tej kary przeniosą się pośrednio na mieszkańców miasta K.e. Podkreślono, że na dzień [...] lipca 2003 r. P. sp. z o.o. dopełniło wszystkich wymogów ustawy o transporcie drogowym.
Na etapie postępowania odwoławczego ustalono dodatkowo, że:
1. spółka została wpisana do Krajowego Rejestru Spółek w dniu [...] marca 2002 r.,
2. w dniu 26 lutego 2003 r. wystąpiła do Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta w K. o wydanie nowego zezwolenia dla P. sp. z o.o. na wykonywanie transportu regularnego.
W dniu [...] marca 2004 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję znak [...], którą uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia z wyłączeniem przewozu kabotażowego i nałożył na P. sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 6000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia.
Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł w uzasadnieniu, że organ I instancji błędnie przyjął, iż M. zostało zlikwidowane, a w jego miejsce powstał odrębny podmiot prowadzący działalność gospodarczą, albowiem zdaniem organu odwoławczego doszło do przekształcenia zakładu budżetowego (M. w K.) w P. sp. z o.o. Doszło zatem jedynie do zmiany formy organizacyjnoprawnej prowadzenia działalności gospodarczej. Organ odwoławczy wywodził, że istotą przekształcenia jest to, że podmiot przekształcony jest tym samym podmiotem tyle, że działa w innej formie.
Zdaniem organu, podmiot przekształcony (w sprawie niniejszej P. sp. z o.o.) nie wstępuje w jakiekolwiek prawa i obowiązki podmiotu przekształcanego, lecz są to jego własne prawa przysługujące mu w całości bez jakichkolwiek zmian, a fakt przekształcenia nie wpływa również, co do zasady, na dalsze przysługiwanie uprawnień ze sfery administracyjnoprawnej, w tym zezwoleń na przewozy regularne. Świadczy o tym, zdaniem organu treść art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej.
Organ wskazał także, że spółka została zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu [...] marca 2002 r., a więc jest to data przekształcenia spółki. W tej sytuacji, przekształcenie nastąpiło w chwili obowiązywania ustawy z dnia [...] września 2001 r. o transporcie drogowym, która to ustawa na mocy art. 109 ust. 1 pkt 2 uchyliła w/w ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r., a zatem spółka nie mogła – wbrew twierdzeniom organu I instancji - wystąpić z wnioskiem o przeniesienie uprawnień wynikających z zezwolenia wydanego na rzecz M. na podstawie nieobowiązujących przepisów.
Z dalszych wywodów zawartych w uzasadnieniu decyzji wynika, że zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, pomimo błędnego uzasadnienia, rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego odpowiada prawu – albowiem podczas przejazdu kierowca wykonywał przewozy na podstawie zezwolenia, nie legitymując się ważnym rozkładem jazdy, co należy traktować jako wykonywanie przewozu bez zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy powołał się przy tym na przepisy art. 18 ust. 1, 97 ust. 1 oraz 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5marca 1998 r. w sprawie dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia (...) oraz treści i wzoru zezwolenia, a także na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 października 2003 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń (Dz.U. Nr 189, poz.1859), według których wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia. Zezwolenia, które zdaniem organu, jest ważne jedynie w przypadku legitymowania się obowiązującym rozkładem jazdy. Tymczasem termin okazanego do kontroli rozkładu jazdy upłynął w dniu [...] czerwca 2003 r. (kontrola miała miejsce w dniu [...] czerwca 2003 r.).
Uchylając decyzję organu I instancji i orzekając co do wysokości kary organ odwoławczy miał na uwadze, że w chwili orzekania przez organ I instancji obwiązywał taryfikator kar określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r., natomiast w chwili orzekania przez organ odwoławczy obowiązywał załącznik do ustawy o transporcie drogowym, który przewidywał za wykonywanie transportu bez wymaganego zezwolenia karę w wysokości 6000 zł. Do nałożenia kary w niższej wysokości obligował organ przepis art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (...) – Dz.U. Nr 149, poz. 1452, który stanowi, iż do postępowań administracyjnych wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy zmienione.
P. sp. z o.o w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła w/w decyzji:
1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23 § 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej przez przyjęcie, że spółka nie wstąpiła w prawa wynikające z uzyskanych przez M. zezwoleń i koncesji,
2. naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. przez nieuwzględnienie przy rozpoznawaniu tej i kilkunastu innych spraw dotyczących jednej kontroli treści art. 103 ust. 2, 104 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowiącej, że przedsiębiorcy prowadzący do dnia wejścia w życie ustawy działalność gospodarczą w zakresie krajowego przewozu osób mogą ją nadal wykonywać w dotychczasowym zakresie na podstawie posiadanych uprawnień przez okres 2 lat od wejścia w życie ustawy,
3. niezastosowanie wprowadzonego przez art. 1 ust. 46 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym ustępu 2 podpunkt 2 artykułu 92 o limicie kar pieniężnych.
Uzasadniając skargę odnośnie zarzutu pierwszego i drugiego strona wywodzi podobnie, jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że w przypadku przekształcenia komunalnego zakładu budżetowego w spółkę na podstawie powołanych przepisów, nowo powstała spółka wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki związane z taką działalnością co oznacza, że przedmiot działania spółki jest tożsamy z przedmiotem działalności zakładu budżetowego, prawa zaś i obowiązki związane z taką działalnością są prawami i obowiązkami powstałej spółki, co wynika z istoty przekształcenia (sukcesja generalna), a zatem na spółkę przechodzą prawa i obowiązki publicznoprawne, w tym zezwolenia i koncesje.
W związku z powyższym organ odwoławczy nie uwzględnił przepisów przejściowych z art. 103 ust. 2 i ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, na podstawie których, zdaniem skarżącej, spółka mogła w okresie unormowanym przepisem art. 103 w/w ustawy prowadzić działalność na dotychczasowych warunkach, a zatem nie było podstaw do nałożenia na nią kar pieniężnych.
Uzasadniając skargę odnośnie zarzutu trzeciego, skarżąca podnosi, że organ odwoławczy choć powołał się w uzasadnieniu decyzji na art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym, nie zastosował w sprawie art. 1 ust. 46 tejże ustawy, to jest ograniczenia sumy kar pieniężnych wynikającego z art. 92 ust. 2 ustawy, choć zdaniem skarżącej powinien był to uczynić, albowiem została przeprowadzona jednorazowo kontrola drogowa [...] autobusów P. sp. z o.o., a następnie, w odstępie kilku dni, kontrola w przedsiębiorstwie.
Zdaniem skarżącej, wymierzone w toku kontroli kary pieniężne w łącznej wysokości 212 800 zł (zmniejszone następnie przez organ odwoławczy) powinny być objęte limitem 15 tysięcy złotych jako maksymalne kary, które mogły być wymierzone w toku kontroli drogowej lub 30000 zł przy przyjęciu, że miała miejsce kontrola w przedsiębiorstwie (w myśl w/w ograniczenia).
Skarżąca wywodzi, że w uzasadnieniu projektu do ustawy o zmianie ustawy o ruchu drogowym zawarto stwierdzenie, iż celem wprowadzenia limitu w/w kar było założenie, aby przez rygorystyczne stosowanie kar pieniężnych nie doprowadzić przedsiębiorstwa do upadłości.
W konkluzji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Dodatkowo, powołując art. 101 § 2 k.p.a., wniosła o połączenie niniejszej sprawy z 39 sprawami wymienionymi w skardze ([...] skarg), które wpłynęły do tutejszego Sądu, celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia uzasadniając wniosek tym, że zaskarżone w tych sprawach decyzje zapadły w czasie jednej kompleksowej kontroli w . sp. z o.o., a ich przedmiot jest tożsamy. Podniosła ponadto, że za połączeniem w/w spraw przemawia również ekonomika procesowa.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, co do trzeciego zarzutu skarżącej, tj. konieczności zastosowania w przedmiotowej sprawie w/w ograniczenia wynikającego z art. 92 ust 2 ustawy o transporcie drogowym podniósł, że przepis ten nie znajduje zastosowania ponieważ kary były nałożone w wyniku osobnych postępowań administracyjnych i dlatego nie były sumowane.
W piśmie przygotowawczym z dnia [...] marca 2005r. - dotyczącym wszystkich spraw połączonych do wspólnego rozpoznania - organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Jego zdaniem zezwolenie, którym legitymowała się skarżąca w trakcie kontroli nie wywoływało skutków prawnych i przez to nie można uznać, że spółka posiadała wymagane zezwolenie. Z wywodów organu wynika, że wobec zawarcia w treści decyzji (zezwolenia) warunku, że zezwolenie jest ważne z obowiązującym rozkładem jazdy, skuteczność tego aktu uległa zawieszeniu od chwili utraty ważności przez rozkład jazdy, do momentu jego uaktualnienia. Obowiązkiem skarżącej było przestrzeganie zezwolenia skoro jego treść była jej znana. Zdaniem organu, jakakolwiek faktyczna zmiana danych zawartych w zezwoleniu jest "zmianą zezwolenia" w rozumieniu art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób i skutkuje powinnością wystąpienia przez przedsiębiorcę o nowe zezwolenie. W przeciwnym razie zezwolenie przestaje być ważne a transport wykonywany jest bez wymaganego zezwolenia.
Na rozprawie w dniu [...] marca 2005 r. pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo podniósł, że na podstawie w/w zezwolenia skarżąca spółka mogła wykonywać transport drogowy jedynie do dnia [...] października 2002 r., tj. do czasu uzyskania licencji. Zdaniem organu, dotychczasowe zezwolenia, o których mowa w art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym zachowują moc jedynie do czasu określonego w przepisie art. 103 ust. 2 w zw. z ust. 5 w/w ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji.
Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.
Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną .
Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, co do konieczności zastosowania przez organ limitu kary wynikającego z przepisu art. 92 ust. 2 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
Zaprezentowany w skardze pogląd, że w przedmiotowej sprawie miała miejsce jednorazowa, kompleksowa kontrola obejmująca [...] autobusów nie znajduje uzasadnienia i potwierdzenia w żadnym ze złożonych do akt dokumentów, a przede wszystkim w zapisach protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2003r., podpisanym przez kontrolowanego kierowcę bez zastrzeżeń.
Jak wynika z akt spraw połączonych do wspólnego rozpoznania, w każdej z nich znajdują się protokoły kontroli wskazujące na to, że odbywała się kontrola drogowa poszczególnych pojazdów wykonujących przewóz regularny na różnych trasach.
W sprawie o sygn. VI SA/ Wa 932/04 poza protokołem z kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2003 r. znajduje się protokół przesłuchania Kierownika Działu Ruchu skarżącej spółki, sporządzony w jej siedzibie w dniu [...] czerwca 2003 r. na okoliczność posiadania zezwoleń na poszczególne linie komunikacyjne.
W ocenie Sądu, w świetle zebranego materiału dowodowego poza sporem jest, że przeprowadzona została pojedyncza kontrola drogowa, a sposób działania kontrolerów był zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 maja 2002 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego i przewozu na potrzeby własne oraz dokumentów stosowanych przez uprawnionych do kontroli, a także wzorów tych dokumentów (Dz. U. Nr 120, poz. 1025 ze zm.).
Wobec nieposiadania przez kierowców (a zatem i nieokazania) podczas kontroli zezwoleń na wykonywanie transportu regularnego do posiadania, których obligował kierowców przepis art. 87 §1 pkt 1 a) cytowanej ustawy o transporcie drogowym, koniecznym było ustalenie, czy przedsiębiorca w ogóle nie posiada zezwolenia czy też posiada zezwolenie, ale nie wyposażył kierowców w stosowne wypisy. Od powyższego ustalenia zależała bowiem wysokość ewentualnej kary, ponieważ w zależności od naruszenia wynosiła ona (na dzień kontroli i wydania decyzji dnia 30 września 2003r.) odpowiednio: 8000 złotych (lp.2. taryfikatora zawartego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym) lub 200 zł (lp.12.5 w/w taryfikatora).
Zgodnie z metodyką kontroli zawartą w przepisach cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 maja 2002 r. oraz przepisami ustawy o transporcie drogowym (art. 84-86), kontrolujący dokonują ustaleń stanu faktycznego na podstawie zebranych w toku kontroli dowodów, którymi w szczególności są dokumenty, pisemne wyjaśnienia kontrolowanego, wyniki oględzin (§ 4 ust. 1, 2).
Odpis protokołu przesłuchania Kierownika Działu Ruchu skarżącej spółki niewątpliwie powinien być dołączony do każdych akt administracyjnych lub w każdych aktach powinno być jednoznacznie wskazane źródło informacji, na które powołuje się organ podając w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, że w dniu 26 czerwca 2003 r. okazano w siedzibie przedsiębiorstwa zezwolenie numer 8/98, co sugerowałoby przeprowadzenie na terenie przedsiębiorstwa innej lub dodatkowej kontroli. Jednakże to uchybienie nie ma wpływu na przedstawioną wyżej ocenę Sądu, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z pojedynczą kontrolą drogową, a nie kontrolą w przedsiębiorstwie. Nie zmienia tej oceny złożony przez pełnomocnika skarżącej w dniu 18 marca 2005 r. dokument w postaci pisma z dnia 30 czerwca 2003 r. skierowanego przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do P. sp. z o.o. Nie jest to bowiem ani protokół kontroli, ani tym bardziej decyzja, a jedynie lista stwierdzonych usterek technicznych wraz z prośbą o pilne ich usunięcie. Jak wynika z adnotacji sporządzonej na tym piśmie (podpis nieczytelny) spółka przystąpiła do usuwania usterek niezwłocznie, co oznacza, że wskazane usterki faktycznie miały miejsce. Należy przy tym zauważyć, że organ ograniczył się jedynie do wytknięcia usterek, których usunięcie było konieczne dla zapewnienia bezpieczeństwa pasażerom i nie skorzystał z możliwości wszczęcia odrębnego postępowania kontrolnego w przedsiębiorstwie, zakończonego wydaniem stosownej decyzji.
Zdaniem Sądu, zaakceptowanie stanowiska skarżącej, iż miała miejsce jedna kompleksowa kontrola przedsiębiorstwa, doprowadziłoby do sytuacji, w której organ kontrolujący, byłby zmuszony do przeprowadzania w trakcie każdej kontroli drogowej (szczególnie dotyczącej przewoźnika dysponującego dużą liczbą środków transportu) ustaleń, czy np. pozostałe środki transportu należące do kontrolowanego podmiotu, obsługujące w tym czasie inne linie, mają usterki i jaki jest ich zakres. W sytuacji takiej mogłoby się okazać się, że suma kar wszystkich pojedynczych kontroli drogowych przekroczyłaby 30000 złotych. Dawałoby to asumpt kontrolowanemu do żądania potraktowania takiej kontroli jako "kontroli przedsiębiorstwa". Przyjęcie takiego założenia powodowałoby zarówno nieuprawnioną ingerencję w sposób i zakres czynności kontrolnych przeprowadzanych przez organ administracji, jak i nieuzasadnione różnicowanie w traktowaniu przewoźników, a w konsekwencji niedopuszczalną dyskryminację przewoźników dysponujących mniej licznym taborem.
Odnosząc się do problematyki ważności zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w transporcie drogowym osób, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż Sąd nie podziela stanowiska organu, że zezwolenie uzyskane przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088), tj. od dnia 1 stycznia 2002 r., traci moc z chwilą uzyskania przez przedsiębiorcę licencji, tj. w przedmiotowej sprawie z dniem [...] października 2002 r.
Przepis art. 104 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują moc. Zdaniem Sądu, przepis ten należy interpretować łącznie z przepisem art. 103 ust. 2 w/w ustawy, który zezwalał przedsiębiorcom, prowadzącym do dnia wejścia w życie ustawy działalność gospodarczą w zakresie krajowego drogowego przewozu osób (a tak było w niniejszej sprawie), na dalsze wykonywanie w/w działalności w dotychczasowym zakresie na podstawie posiadanych uprawnień przez okres 2 lat od wejścia w życie ustawy.
Powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie w treści przepisów powołanej ustawy, a w szczególności art. 21 ust. 2 tejże, który stanowi, że do wniosku o wydanie zezwolenia m.in na wykonywanie przewozów regularnych dołącza się kserokopię licencji oraz dokumenty, o których mowa w art. 22 ustawy.
Jak z powyższego wynika, wniosek o wydanie zezwolenia musi być poprzedzony uzyskaniem licencji, a zatem gdyby przyjąć, jak chce tego organ, że zezwolenie przestaje być ważne z chwilą uzyskania licencji, ustawodawca zakładałby, iż każdy przedsiębiorca prowadzący przed wejściem w życie działalność w zakresie przewozów regularnych, który chce spełnić warunki wynikające z ustawy, musi na pewien czas (do momentu uzyskania nowego zezwolenia) zaprzestać prowadzenia działalności.
Takiemu założeniu nie można nadać przymiotu racjonalności.
W sprawie niniejszej organ uznał, że okazane w toku kontroli zezwolenie nie jest ważne, ponieważ rozkład jazdy na linię dotyczącą tego zezwolenia wyekspirował w dniu [...] czerwca 2003 r.
Przy czym fakt utraty ważności rozkładu jazdy jest okolicznością niesporną.
W tak ustalonym stanie faktycznym organ pierwszej instancji przyjął, że skarżąca spółka wykonywała przewozy bez wymaganego zezwolenia, a w konsekwencji nałożył na nią karę w wysokości 8000 złotych wynikającą z taryfikatora kar określonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym.
W związku ze zmianą przepisów w toku postępowania administracyjnego, w chwili orzekania przez organ odwoławczy, Główny Inspektor Transportu Drogowego, stosownie do treści art. 8 w/w ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (...), nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 6000 zł, tj. zgodnie z lp.1.2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
Zdaniem Sądu, ocena stanu faktycznego dokonana przez organ była prawidłowa, a wymierzenie kary we wskazanej wyżej wysokości było zgodne z obowiązującymi przepisami.
Zezwolenie numer [...] na wykonywanie transportu drogowego zostało wydane w dniu [...] września 1998 roku, a zatem pod rządami w/w ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób. W myśl przepisu art. 11 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy, przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na przewozy regularne był obowiązany przedłożyć organowi udzielającemu zezwolenia projekt rozkładu jazdy uzgodniony na zasadach koordynacji określonych w przepisach prawa przewozowego. Zgodnie z ust. 5 w/w przepisu Minister Transportu i Gospodarki Morskiej określał w drodze rozporządzenia, dokumenty niezbędne do udzielenia zezwolenia oraz treść i wzór zezwolenia na wykonanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi nie będącymi taksówkami.
W sprawie niniejszej powołanym wyżej aktem wykonawczym było rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 marca 1998 r. Jak z powyższego wynika warunkiem koniecznym uzyskania zezwolenia było przedstawienie projektu skoordynowanego rozkładu jazdy.
Stosownie zaś do treści art. 19 ust. 1 pkt 1. w/w ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. organ udzielający zezwolenia był uprawniony do kontroli działalności gospodarczej posiadacza zezwolenia w zakresie zgodności prowadzonej działalności z warunkami zezwolenia.
W zezwoleniu, jakim dysponowała spółka zawarty był m.in. warunek ważności tego zezwolenia w postaci posiadania ważnego rozkładu jazdy. Sąd podziela stanowisko organu, że zezwolenie numer 8/98 jest decyzją administracyjną, którą strona zaakceptowała w całości, a zatem obowiązana była wypełniać jej postanowienia.
W tym stanie rzeczy uznać należy, że organ prawidłowo przyjął, iż brak aktualnego rozkładu jazdy, stanowiącego integralną część zezwolenia skutkował koniecznością uznania, że drogowy przewóz osób odbywał się bez wymaganego zezwolenia.
Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. OPK 8/01 zajmował się kwestią rozkładu jazdy jedynie na marginesie rozpoznawanej sprawy, ale zawarł w tej sprawie stanowisko, że rozkład jazdy jest integralną częścią zezwolenia (uchwała 5 sędziów NSA z dnia 28 maja 2001 r. opublikowana: ONSA 2001/4/1570).
Należy zwrócić przy tym uwagę, że Ustawodawca nie wprowadził do załącznika do ustawy o transporcie drogowym odrębnej kategorii naruszenia przepisów w postaci "wykonywania transportu drogowego bez ważnego rozkładu jazdy" a jedynie "wykonywanie transportu bez wymaganego zezwolenia". Jest to logiczne, albowiem z analizy przepisów ustawy o transporcie drogowym wynika, że przyjęcie założenia, iż transport drogowy osób może odbywać się bez posiadania ważnego rozkładu jazdy, niweczyłoby cel kontroli drogowych przeprowadzanych na podstawie tej ustawy. Celem tym jest m.in. zapewnienie bezpieczeństwa zarówno użytkownikom dróg, a przede wszystkim pasażerom. Cel ten nie mógłby zostać osiągnięty przy przyjęciu możliwości wykonywania transportu bez ważnego rozkładu jazdy, albowiem uniemożliwiałoby to przeprowadzenie kontroli np. w zakresie czasu pracy kierowcy.
Cytowane rozporządzenie z dnia 5 marca 1998 r. zostało z dniem wejścia w życie ustawy o transporcie drogowym zastąpione wydanym na podstawie art. 20 ustawy o transporcie drogowym, rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób.
Przepis art. 20 ustawy o transporcie drogowym, na dzień kontroli oraz wydawania decyzji przez organ stanowił, że w zezwoleniu określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób.
Natomiast ust. 2 art. 20 ustawy stanowił, że Minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia wzór zezwolenia, o którym mowa w art. 18. Do wniosku o wydanie zezwolenia zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy należało obligatoryjnie dołączyć m.in. proponowany rozkład jazdy (....).
Jak wynika z analizy przepisów, w dniu orzekania przez organ odwoławczy art. 20 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym miał takie samo brzmienie jak cytowane wyżej, natomiast zmieniła się treść ust. 2 tego przepisu, który stanowił, że Minister właściwy do spraw transportu określa w drodze rozporządzenia wzór zezwolenia, o którym mowa w art. 19a, oraz wzór zezwolenia i wypisu z zezwolenia, o którym mowa w art. 18, uwzględniając zakres niezbędnych danych.
Z powyższego wynika, że w całym rozpatrywanym okresie działalności prowadzonej - najpierw przez M., a następnie przez sukcesora, tj. skarżącą P. sp. z o.o.- aktualne pozostaje stwierdzenie, iż przedsiębiorca musiał legitymować się aktualnym rozkładem jazdy, aby uznać, że posiada odpowiednie zezwolenie, o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1 a ustawy o transporcie drogowym.
Mając na względzie powyższe, należało oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a