II GSK 241/09

II GSK 241/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-03-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Bała
Janusz Drachal /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Bosakirska
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 652/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2008-10-31
II GZ 193/08 - Postanowienie NSA z 2008-08-21
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
art. 4 pkt 11, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 12 ust. 1b, art. 18 ust. 5
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 75 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Jana Bała Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W., A. W. – [...] s.c. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 652/08 w sprawie ze skargi A. W., A. W. – [...] s.c. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 652/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. i A. W. (wspólników spółki cywilnej "[...]") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. o nr [...], którą nałożono na skarżących karę pieniężną w łącznej wysokości 15.000 zł.
Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że w dniu 24 sierpnia 2006 r. została przeprowadzona kontrola pojazdu marki Seat o nr rej. [...]. W czasie kontroli kierujący pojazdem A. O. przestawił m.in. wydany na firmę [...] wypis z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób, a także świadectwo legalizacji taksometru. W trakcie kontroli stwierdzono: umieszczenie na dachu pojazdu urządzenia technicznego – lampy z napisem "TAXI [...]", umieszczenie na bokach pojazdu napisów "[...]" z numerem telefonu [...], a także stawki za kilometr na drzwiach samochodu oraz numeru identyfikacyjnego pojazdu na klapie z tyłu auta. Ponadto stwierdzono zamontowanie taksometru fiskalnego, z którego wydruki opiewały na wspomnianą spółkę cywilną. Powyższe skutkowało nałożeniem na wspólników spółki cywilnej kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej jako: u.t.d.) podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 u.t.d. odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący gminę, gminy sąsiadujące – po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto st. Warszawę – związek komunalny (art. 6 ust. 4 u.t.d.).
Sąd wskazał, że skarżący posiadali licencję, której wypisem legitymował się kierujący pojazdem podczas kontroli, uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Licencja ta, w ocenie Sądu pierwszej instancji, uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych, zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d. jako przewóz, który nie stanowi przewozu regionalnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Posiadana przez skarżących licencja nie spełniała natomiast warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką (art. 12 ust. 1b u.t.d.).
Konsekwencją powyższego zróżnicowania przewozów jest regulacja zawarta w art. 18 ust. 5 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro w wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że na dachu pojazdu umieszczona była lampa zaopatrzona w przewód elektryczny z napisem "TAXI [...]" i emblemat marki Seat, w pojeździe znajdował się drogomierz – dalmierz połączony z kasą fiskalną, spełniający tę samą rolę co taksometr, zaś na bokach pojazdu umieszczone były napisy reklamowe [...] TAXI, to organ prawidłowo stwierdził naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d. i nałożył na skarżących karę pieniężną w łącznej kwocie 15.000 zł na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 oraz na podstawie l.p. 2.9 pkt 1, 2, 3 załącznika do u.t.d.
Za niezasadny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako: k.p.a.). W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, natomiast wadliwości w sporządzeniu uzasadnień decyzji nie kwalifikują się jako naruszenie przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonych decyzji. Brak jest jakichkolwiek dowodów na naruszenie prawa strony do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, a ponadto strona nie wykazała, jakie ujemne konsekwencje spowodował brak pouczenia jej o treści art. 10 k.p.a. przed wydaniem decyzji.
Sąd pierwszej instancji uznał ponadto, że wbrew twierdzeniom skarżących – to oni (a nie kierujący pojazdem) są stroną niniejszego postępowania, bowiem zawiązana przez nich spółka cywilna była podmiotem licencji przewozowej i na tę spółkę opiewał wydruk z kasy fiskalnej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty, że nałożenie kar może nastąpić tylko w czasie przeprowadzonej kontroli drogowej. Kontrola drogowa i sporządzony z niej protokół są potwierdzeniem ustalonego stanu faktycznego w sprawie, co w przypadku stwierdzonych naruszeń daje podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania po jego zakończeniu decyzji nakładającej kary pieniężne za stwierdzone uchybienia. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżących, podanie w osnowie decyzji sumy kar nie było uchybieniem, które miało wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. W. i A. W., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, wnieśli o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP.
Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucili:
- na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
1) art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką,
2) art. 18 ust. 5 u.t.d. poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu,
3) art. 6 u.t.d. poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego,
4) art. 92 u.t.d. poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna,
5) art. 18 ust 5 lit. a) u.t.d. poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem – dalmierzem, a zatem urządzeniem którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d.,
6) art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. poprzez uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż w pojeździe był zamontowany taksometr, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia,
7) art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. poprzez uznanie, iż umieszczony na pojeździe napis [...] TAXI jest nazwą przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. W. i A. W. [...], podczas gdy z ujawnionej w rejestrze ewidencji działalności gospodarczej, który to rejestr jest jawny, jasno wynika, iż nazwą przedsiębiorcy są nazwiska przedsiębiorców A. W. i A. W. [...] oraz uznanie, iż ciąg cyfr [...] jest numerem telefonu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. W. i A. W. [...], podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika w żaden sposób ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wobec braku w aktach postępowania dowodu przeprowadzonego przez organy administracyjne obu instancji na powyższą okoliczność,
8) art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. poprzez uznanie, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego nie wynika powyższa okoliczność,
9) art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. poprzez uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego nie wynika powyższa okoliczność.
- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, to jest:
1) art. 1 § i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej jako: p.u.s.a.), art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż w samochodzie był zamontowany taksometr oraz że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem, które posiada swoją legalną definicję), a drogomierzem – dalmierzem (tj. urządzeniem niespełniającym cech taksometru), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. wobec skarżących oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
2) art. 1 § i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż umieszczony na pojeździe napis [...] jest nazwą przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. W. i A. W. [...], podczas gdy z ujawnionej w rejestrze ewidencji działalności gospodarczej firmy, który to rejestr jest jawny, jasno wynika, iż firmą, która stanowi nazwę spółki prowadzącej działalność gospodarczą jest A. W. i A. W. [...] oraz uznanie, iż ciąg cyfr [...], a także [...] jest numerem telefonu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. W. i A. W. [...], podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika w żaden sposób ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wobec braku w aktach postępowania dowodu przeprowadzonego przez organy administracyjne obu instancji na powyższą okoliczność, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. wobec skarżących oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
3) art. 1 § i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, iż na pojeździe była umieszczona podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. wobec skarżących, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
4) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do A. W. i A. W. zamiast do kierującego pojazdem – samodzielnego przedsiębiorcy, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
5) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na skarżących nałożono karę nieznaną ustawie, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
6) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, na podstawie sporządzonego protokołu kontroli, jako dowodzie, który został sporządzony z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d.; za udowodnione okoliczności: umieszczenia i używania w pojeździe taksometru oraz zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy, a także umieszczenia na pojeździe nazwy przedsiębiorcy i jego telefonu, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d., wobec spółki oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
7) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód na okoliczność zamontowania w pojeździe taksometru, umieszczenia na pojeździe nazwy i telefonu przedsiębiorcy oraz zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy lub innego urządzenia technicznego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d. wobec skarżących oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie zrównał taksometr z drogomierzem-dalmierzem połączonym z urządzeniem przeliczającym (kasą fiskalną). Taksometr jest bowiem urządzeniem samodzielnie liczącym, natomiast w przypadku drogomierza-dalmierza funkcję przeliczeń wykonuje kasa fiskalna. Za taksometr można uznać wyłącznie urządzenie, o którym mowa w § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych. Ponadto, w toku postępowania nie zabezpieczono dokumentacji technicznej, która wskazywałaby na fakt umieszczenia w pojeździe skarżących urządzenia, które było taksometrem. O cechach konstrukcyjnych urządzenia zamontowanego w pojeździe nie przesądzają zarówno fotografie urządzenia, jak i świadectwo legalizacji. W pojeździe nie było zatem taksometru a więc nie było podstawy do nałożenia kary za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d.
Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji nie ustalili w ogóle, czy nazwa przedsiębiorcy albo numer telefonu były oznaczeniami skarżących. Przyjęte w tym zakresie ustalenie wynika z uznania, a nie ze zgromadzonego materiału dowodowego. Sąd błędnie przyjął powyższą okoliczność za udowodnioną w oparciu o dokumentację fotograficzną.
W ocenie wnoszących skargę kasacyjną akta postępowania nie zawierają także potwierdzenia, aby pojazd poddany kontroli wyposażony był w podświetlane lampy. Niepodłączone do wewnętrznej instalacji elektrycznej bannery nie są lampą, ani innym urządzeniem technicznym. Powyższa okoliczność została ustalona w oparciu o wadliwie i niedbale sporządzony protokół kontroli, a także w oparciu o fotografie, które nie są dowodem na tę okoliczność. O naruszeniu omawianego zakazu nie przesądzają zeznania kierowcy.
Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, adresatem decyzji o nałożeniu kary winien być kierowca – samodzielny przedsiębiorca jako podmiot faktycznie wykonujący przewóz. Skierowanie decyzji do skarżących powoduje, że rozstrzygnięcie to obarczone jest wadą nieważności.
Sąd pierwszej instancji powinien był stwierdzić nieważność wydanych decyzji także dlatego, że zostały podjęte bez podstawy prawnej, skoro w petitum decyzji organ nie wskazał poszczególnych kar za każde naruszenie z osobna, zaś ustawa nie przewiduje możliwości nałożenia kary w wysokości 15.000 zł, jako że nie tworzy możliwości nałożenia kary łącznej (jednolitej, zbiorczej) za kilka naruszeń.
Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, w rozumieniu przepisów definiujących transport drogowy oraz przewóz osób wykonywanie działalności gospodarczej taksówką polega na wykonywaniu przewozów okazjonalnych. Sąd pierwszej instancji bezzasadnie wyróżnił "przewozy okazjonalne" oraz przewozy wykonywane na podstawie licencji "taksówkowej" i błędnie wyłączył spod "przewozów okazjonalnych" te dokonywane "taksówką". Zdaniem skarżących, zarówno przedsiębiorca wykonujący krajowy transport drogowy, jak i przedsiębiorca wykonujący transport drogowy taksówką – wykonują przewozy okazjonalne. Ponadto, zakazy określone w art. 18 ust. 5 u.t.d. swym zakresem podmiotowym obejmują jedynie przedsiębiorców wykonujących transport drogowy jako działalność pomocniczą w stosunku do ich podstawowej działalności, a nie dotyczą przedsiębiorców wykonujących krajowy transport drogowy jako podstawową działalność gospodarczą.
Zakazanie przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy (art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d.) stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej – Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Przy ustalaniu kręgu adresatów wspomnianego zakazu należy wziąć pod uwagę art. 601 § 3 kodeksu wykroczeń, który penalizuje zachowanie polegające na braku ujawnienia firmy i siedziby przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą. Wprowadzenie zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d. jest niezgodne z Konstytucją RP.
Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarżący oparli skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
Przy ocenie zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. należy pamiętać, iż wskazane przepisy prawa są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie odnoszą się do żadnej z dwóch podstaw kasacyjnych opisanych w treści art. 174 p.p.s.a. W związku z tym jednak, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, dlatego uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być, jak uczynili to skarżący, powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżących przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.
Ponadto należy stwierdzić, że strona wnosząca skargę kasacyjną stawiając Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 141 p.p.s.a. nie wskazała jaka jednostka redakcyjna tej normy prawnej została naruszona przez ten sąd. Wymieniony wyżej przepis prawa składa się z czterech paragrafów, które odnoszą się do uzasadnienia wyroku. Z tym jednak, że art. 141 § 1, § 2, § 3 p.p.s.a. wskazuje kiedy uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony a kiedy z urzędu oraz jaki obowiązuje termin do sporządzenia uzasadnienia wyroku i od kiedy taki termin może być liczony, a także w jakiej formie rozstrzyga sąd administracyjny o odmowie sporządzenia uzasadnienia. Uwzględniając treść uzasadnienia skargi kasacyjnej uznać należy, że strona skarżąca nie formułuje opisanego wyżej zarzutu w oparciu o wymienione przepisy prawa, a odnosi go do wadliwości uzasadnienia wyroku - art.141 § 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy należy jedynie zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie.
Powyższe uwagi odnoszą się w szczególności do prawidłowo przyjętych za podstawę wyroku ustaleń Sądu I instancji dotyczących umieszczenia w kontrolowanym pojeździe taksometru, na dachu pojazdu podświetlonego transparentu (lampy) z napisem "[...]" oraz na boku pojazdu nazwy i telefonu przedsiębiorcy. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu oraz w treści świadectwa legalizacji ponownej taksometru elektronicznego, a także zdjęć pojazdu sporządzonych przez przeprowadzającego kontrolę inspektora transportu drogowego. Z treści tych dowodów wynika, że w kontrolowanym pojeździe umieszczony był taksometr, a nie drogomierz - dalmierz, jak twierdzą skarżący. Okoliczność umieszczenia w pojeździe taksometru wynika z protokołu kontroli pojazdu, a także z protokołu przesłuchania kierowcy, zdjęć urządzeń umieszczonych w pojeździe, jak również kopii paragonów z taksometru fiskalnego zainstalowanego w pojeździe.
Zasadnie również Sąd I instancji uznał, że umieszczenie na dachu pojazdu transparentu, nazywanego przez skarżących bannerem, spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zarzut skarżących, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że na dachu pojazdu umieszczona została podświetlona lampa nie jest trafny, ponieważ z treści protokołu z kontroli pojazdu wynika w sposób jednoznaczny, że pojazd był oznakowany podświetlonym transparentem, umieszczonym na dachu pojazdu. Należy zauważyć, że wprowadzenie powyższego zakazu było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. Niewątpliwie celem zakazów wprowadzonych w art. 18 ust. 5 w/w ustawy jest uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób, wykonywanie transportu drogowego taksówką.
W związku z powyższym Sąd I instancji miał podstawy do przyjęcia, że umieszczony na dachu pojazdu podświetlony transparent z napisem TAXI i numerem telefonu naruszał zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.
Trafnie także Sąd I instancji uznał, że umieszczenie przez skarżących na boku pojazdu napisu "[...]" stanowiło naruszenie zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. Stosownie do treści w/w przepisu prawa przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy. W tym miejscu należy podkreślić, że przepis ten nie może być rozumiany w taki sposób, iż do naruszenia zawartego w nim zakazu dochodzi tylko wtedy, gdy nazwa przedsiębiorcy umieszczona na pojeździe jest tożsama z firmą pod jaką przedsiębiorca figuruje we właściwym rejestrze. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się bowiem pojęciem "firmy" lecz "nazwy", która może być nadana przez przedsiębiorcę wyodrębnionym składnikom majątkowym i różnić się od jego firmy. W związku z umieszczeniem przez skarżących na dachu i boku pojazdu nazwy "[...]", stanowiącej część firmy skarżących - "[...]" s.c., Sąd I instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że stanowi to naruszenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d.
W świetle powyższych wywodów brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. zostały poczynione przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a.
Brak jest również podstaw do uznania za zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut sporządzenia protokołu kontroli z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d., gdyż z treści tego protokołu wynika jakie czynności kontrolne przeprowadził inspektor oraz co w wyniku tych czynności ustalił w zakresie stanowiącym przedmiot regulacji zawartej w art. 18 ust. 5 u.t.d. Kontrolowany kierowca nie zgłosił uwag (zastrzeżeń) do treści protokołu, a skarżący nie wskazali na czym konkretnie polega naruszenie formy sporządzenia protokołu, zastrzeżonej dla tej czynności. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że dowód ten nie stanowił wystarczającej podstawy dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d.
Za chybiony należy także uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód potwierdzający okoliczności objęte hipotezą art. 18 ust. 5 u.t.d., gdyż skarżący formułując zarzut tej treści nie wzięli pod uwagę, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia fotograficzne, jeżeli tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżących zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d.
Wreszcie należy stwierdzić, iż nie zasługuje na uwzględnienie także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący skierowania decyzji do A. W. i A. W. zamiast do kierującego pojazdem samodzielnego przedsiębiorcy, gdyż oznaczenie stron w decyzji dokonane zostało w sposób prawidłowy. Należy wskazać, że podmiotami uprawnionymi do podjęcia i wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym osób, na podstawie licencji nr [...] przyznanej "[...]" s.c. byli skarżący, jako wspólnicy tej spółki - przedsiębiorcy uprawnieni do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego (art. 4 pkt 15 u.t.d.). Skarżący jako wykonujący przewóz drogowy posiadali zatem status strony w postępowaniu administracyjnym, wszczętym przez organ inspekcji drogowej (art. 92a ust. 3 u.t.d.). Wydana w tym postępowaniu decyzja została więc prawidłowo skierowana do skarżących, a zatem Sąd I instancji nie mógł stwierdzić jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Za niezasadny należy również uznać zarzut, dotyczący nałożenia na skarżących kary łącznej, nieznanej ustawie, zamiast kar za każde naruszenie. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy stwierdzić, że nałożenie przez organ I instancji w osnowie decyzji jednej kary z wyszczególnieniem w uzasadnieniu decyzji liczby stwierdzonych naruszeń i odpowiadających im sankcji pieniężnych nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 92 u.t.d. Przepis ten stanowi podstawę do sumowania kar za poszczególne naruszenia. W przepisie tym mowa jest bowiem o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia. Unormowanie to nie sprowadza kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej. Nałożenie w osnowie decyzji jednej kary pieniężnej w kwocie 15.000 zł, stanowiącej sumę kar za naruszenia stwierdzone podczas kontroli nie może być w związku z tym traktowane, jako wymierzenie nieznanej ustawie kary łącznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd taki można uznać za utrwalony (vide wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1083/08 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1091/08 niepubl.).
Uwzględniając powyższe uwagi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wykluczało uwzględnienie skargi i uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, że zarzuty wymienione w tej części skargi kasacyjnej wiążą się ściśle z omówionymi wyżej zarzutami procesowymi, a to w konsekwencji powoduje, że dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.
Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że ustawa o transporcie drogowym odróżnia przewozy okazjonalne od przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Istotnie, jak wskazał autor skargi kasacyjnej, definicja "przewozu okazjonalnego" zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. wskazuje jedynie, że przewozem tym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W definicji tej nie ma zatem wprost wyłączenia z zakresu przewozów okazjonalnych przewozów dokonywanych taksówką. Nie znaczy to jednak - wbrew zarzutowi sformułowanemu w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej i wbrew wywodom zawartym w jej uzasadnieniu - że wykonywanie działalności gospodarczej taksówką polega na wykonywaniu przewozów okazjonalnych.
Zasadą wynikającą z art. 5 ust. 1 u.t.d. jest, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego (co zgodnie z art. 4 pkt 3 w zw. z pkt 1 i 2 ustawy oznacza podjęcie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy /.../) - wymaga odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, odrębnej od przewidzianej w art. 5 u.t.d., udzielenie której wymaga spełnienia dodatkowych wymogów, jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką, określona w art. 6 u.t.d. W świetle powyższego regulacja zawarta w art. 12 ust.1b u.t.d. - zgodnie z którą licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką - oznacza, że przewozem okazjonalnym jest przewóz wykonywany po uzyskaniu licencji w rozumieniu art. 5 u.t.d., zaś transport drogowy taksówką to transport wykonywany na podstawie licencji udzielonej zgodnie z art. 6 u.t.d. Oznacza to, że w ustawie o transporcie drogowym istnieje wyraźny podział na przewozy okazjonalne i wykonywane taksówką. Stanowiska takiego nie obala fakt, że transport drogowy taksówką nie został zdefiniowany w "słowniczku" ustawy (vide wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08).
W świetle powyższego zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. i art. 6 u.t.d., które w istocie sprowadzały się do kwestionowania wyłączenia z przewozów okazjonalnych przewozów dokonywanych taksówką, uznać należy za całkowicie chybione.
Nie jest również uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowali się skarżący, w zakresie zakazu instalowania odpowiednich urządzeń i sposobu oznakowania pojazdu, którym wykonywany był skontrolowany przewóz.
Należy także wskazać, że nie jest zasadne stanowisko skarżących, które sprowadza się do twierdzenia, iż przyjęcie innej niż wskazana w skardze kasacyjnej interpretacji przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d., a mianowicie uznanie, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, gdyż prowadziłoby to do objęcia treścią tego przepisu wszystkich przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, nie wyłączając osób wykonujących transport drogowy taksówką, gdyż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak to już wyżej wskazano, nie odnosi się do przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, lecz wyłącznie do osób wykonujących przewozy okazjonalne. Przepis art. 18 ust. 5 powołanej ustawy ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, na podstawie licencji, przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony przedsiębiorcy wykonującego przewozy okazjonalne. Oznacza to w konsekwencji, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., odnoszą się zarówno do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, jak i przedsiębiorcy, dla którego przewozy okazjonalne stanowią przedmiot działalności podstawowej.
Ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 u.t.d., wbrew stanowisku skarżących, nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. 2007 r., poz. 1095 ze zm.).
Wreszcie należy stwierdzić, że nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej także wywody skarżących wskazujące na niespójność art. 18 ust. 5 z art. 601 § 3 ustawy z dnia 20 maja 1971 roku - Kodeksu wykroczeń (t. j. Dz. U. 2007 r. Nr 109, poz. 756 ze zm.). W myśl tego przepisu, kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Stanowisko skarżących, iż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., wkracza w materię, którą penalizuje art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń, nie wydaje się uprawnione, dlatego że po pierwsze, podmioty uprawnione do wszczynania postępowań z tytułu naruszenia u.t.d., wymienione w art. 89 tej ustawy, stosują przepisy ustawy o transporcie drogowym, nie zaś Kodeks wykroczeń i po drugie, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. jest przepisem szczególnym, który ma pierwszeństwo przed regulacją zawartą w art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń (vide wyrok NSA z 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08).
Odnosząc się natomiast do złożonego w skardze kasacyjnej – "z ostrożności procesowej" – wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku. Zgodnie z art. 193 Konstytucji każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Przewidziane w art. 193 Konstytucji uprawnienie sądu oznacza obowiązek tylko w tym wypadku, gdy sąd ma wątpliwości co do konstytucyjności danego przepisu. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją, stąd też uznał za bezzasadne skierowanie pytania prawnego we wspomnianym zakresie do Trybunału Konstytucyjnego.
Z powodu okoliczności wskazanych powyżej Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił także wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną zawartego w piśmie procesowym z dnia 1 grudnia 2009 roku o zawieszenie postępowania kasacyjnego z uwagi na postępowanie toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym w przedmiocie stwierdzenia niezgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP. Należy podkreślić, że art. 125 § 1 p.p.s.a. wskazuje na fakultatywne przesłanki zawieszenia postępowanie sądowoadministracyjnego. A zatem na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 Sąd może, zawiesić postępowanie jeżeli stwierdzi taką konieczność, ale nie jest do tego bezwzględnie zobligowany. Biorąc pod uwagę rozważania przedstawione powyżej NSA uznał za niecelowe zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie.
Na marginesie wskazać jedynie można, że odmowa zawieszenia tego postępowania nie powoduje pozbawienia stron postępowania możliwości obrony swoich praw w przypadku ewentualnego stwierdzenia niezgodności z Konstytucją przepisu na podstawie którego wydano zaskarżony akt, bądź zaskarżone orzeczenie sądu. Zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przewidują w takich sytuacjach możliwość wznowienia postępowania.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega ona oddaleniu.