VI SA/Wa 1430/08

VI SA/Wa 1430/08 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2008-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Marcinkowska
Pamela Kuraś-Dębecka
Zdzisław Romanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 125/09 - Wyrok NSA z 2009-10-21
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
art. 92 ust. 1 oraz lp. 1.1 i 2.9 pkt 3 załącznika do tej ustawy
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2008 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją Komendanta Rejonowego Policji W. [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., wydaną na podstawie przepisów art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym – Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 – (dalej utd), przepisów L.p. 1.1 i 2.9 pkt 3 załącznika do tej ustawy oraz z powołaniem się m.in. na przepisy art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy, nałożono na przedsiębiorcę – R. B. (dalej skarżący) karę pieniężną w kwocie 13 000 zł. Przesłanką tego rozstrzygnięcia był stwierdzony podczas kontroli fakt wykonywania przez skarżącego przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (kara 5.000,00 zł) oraz wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek (kara 8.000,00 zł).
Jak wynika z poczynionych w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej ustaleń, wzmiankowana kontrola miała miejsce w dniu [...] października 2007 r. o godz. [...] w W. przy ul. Z. Skontrolowano wówczas samochód m-ki [...] o nr rej. [...] należący do L. P., kierowany przez skarżącego. Pojazd wyposażony był w podświetloną listwę zainstalowaną na dachu, z numerem telefonu i napisem [...], jak również w drogomierz o numerze fabrycznym [...] wyprodukowany przez firmę P. s.c. Na pojeździe widniały oznaczenia w postaci napisu i numeru telefonu [...], zaś kierujący przedstawił m.in. wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wydanej na firmę H. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z., ważnej do dnia [...] marca 2027 r. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oznakowań pojazdu oraz kserokopie okazanych przez kierowcę dokumentów. Protokół z kontroli Nr [...] został podpisany przez kierującego pojazdem bez zastrzeżeń.
W oparciu o powyższe ustalenia uzupełnione o wyjaśnienia skarżącego oraz o dokumenty związane z prowadzoną przezeń działalnością gospodarczą, które skarżący złożył w toku postępowania na wezwanie organu, Komendant Rejonowy Policji W. [...] uznał w decyzji po stronie skarżącego naruszenie dyspozycji art. 18 ust. 5 lit. c) oraz art. 5 ust. 1 utd. Stosownie do art. 18 ust. 5 lit. c) przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: (...)
c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
Przepis art. 5 ust. 1 stanowi natomiast, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, zwanej dalej "licencją". Na tle tego przepisu organ stwierdził, że przeprowadzona kontrola wykazała, że prawo to (licencję) posiada przedsiębiorstwo, którym w niniejszym postępowaniu jest firma H. [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z., natomiast skarżący prowadzi indywidualną działalność gospodarczą. Okoliczność ta wskazuje na wydanie przez posiadacza licencji wypisu z niej osobie nie spełniającej wymogów określonych w art. 5 ust. 3 pkt 4 utd [zgodnie z tym przepisem przedsiębiorcy udziela się licencji, z zastrzeżeniem art. 6, jeżeli przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy i zatrudnieni przez przedsiębiorcę kierowcy, a także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz, spełniają wymagania określone w przepisach ustawy, przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (...)], co według organu może skutkować wyczerpaniem dyspozycji art. 15 ust. 1 pkt 2 litera b utd (chodzi o cofnięcie licencji, jeżeli jej posiadacz rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa). Bezprawne wydanie wypisu z licencji jest "jednoznaczne z brakiem uprawnienia do wykonywania transportu drogowego przez posiadacza niniejszego wypisu i równoznaczne z prowadzeniem działalności gospodarczej bez wymaganej do tego licencji" (por. treść decyzji pierwszoinstancyjnej w aktach sprawy).
Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący wnosząc o jej uchylenie. Jednocześnie wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 77 kpa oraz wydanie decyzji w oparciu o przepisy, wobec których istnieje uzasadniona obawa, iż są niekonstytucyjne.
Na tle drugiego z wymienionych zarzutów podniósł w szczególności, iż w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym, które zdaniem organu mogły być naruszone przez skarżącego (chodzi o art. 18 ust. 5 utd) została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego. Ewentualne stwierdzenie niezgodności tych przepisów z Konstytucją mogłoby być podstawą do wznowienia postępowania w sprawie i odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną stronie postępowania działaniem organu administracyjnego. Z tego powodu skarżący wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego.
Uzasadniając naruszenie przepisu art. 77 kpa skarżący wskazał, iż organ nie zebrał i należycie nie rozpatrzył materiału dowodowego. Z przedstawionych dokumentów wynikał fakt współpracy skarżącego z innym podmiotem, ale organ nie ustosunkował się do tych okoliczności, mimo że stanowiły one dowód, iż skarżący jest osobą uprawnioną do korzystania z wypisu z licencji.
Zdaniem skarżącego przepis art. 5 ust. 3 pkt 4 utd oznacza, iż przedsiębiorca posiadający licencję na krajowy przewóz osób może powierzyć wykonywanie przewozu osobom trzecim wykonującym przewozy we własnym imieniu, ale na rzecz licencjonobiorcy. W tej sprawie ww. spółka H. [...] zawarła stosowną umowę cywilnoprawną (umowę o współpracy), na mocy której kierujący pojazdem wykonywał przewozy we własnym imieniu, ale na rzecz tej spółki. Zatem w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów ustawowych.
Przepisy art. 18 ust. 5 nie powinny być odnoszone do przedsiębiorcy, który profesjonalnie na podstawie licencji prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób. Zakazy z art. 18 ust. 5 utd mogą natomiast dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swojej podstawowej działalności. Nadto zakazanie przedsiębiorcy, posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji. Skarżący podniósł również, że przepis art. 18 ust. 5 utd koliduje z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne.
Komendant [...] Policji (dalej K[...]P), po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2008 r. wydaną na podstawie art. 92 ust. 1 utd oraz lp. 1.1 i 2.9 pkt 3 załącznika do powołanej ustawy, utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy.
Według K[...]P w aktach sprawy znajdują się wystarczające dowody potwierdzające, kto winien być stroną niniejszego postępowania. Bez znaczenia jest fakt, iż w chwili kontroli kierowca (skarżący) okazał wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, należący do "przedsiębiorcy H. [...] sp. z o.o.". Skarżący wykonywał transport drogowy osób "będąc samoistnym przedsiębiorcą", związanym tylko umową o współpracy, ze spółką H. [...]. W sytuacji, gdy przedsiębiorca zamierza wykonywać okazjonalny transport osób musi posiadać licencję przewozową. Skarżący był przewoźnikiem, który wykonywał przewóz osób i ewidencjonował przychody osiągnięte z tego tytułu przy pomocy kasy fiskalnej, zamontowanej w pojeździe. Dowodem wskazującym na skarżącego, jako podmiot wykonujący transport osób we własnym imieniu, jest wydruk z kasy rejestrującej - paragon fiskalny dobowy, na którym widnieją jego dane, jak również złożone przezeń w toku sprawy zeznanie. Ze sporządzonej dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wynika, że na dachu pojazdu zostały umieszczone lampy, co pozostaje w sprzeczności z art. 18 ust. 5 lit. c) utd. Według zeznań skarżącego lampa została założona na skutek obowiązku wynikającego z wzmiankowanej wyżej umowy o współpracy.
W konkluzji K[...]P uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, iż skarżący wykonywał krajowy transport drogowy osób z naruszeniem przepisów art. 5 ust. 1 oraz art. 18 ust. 5 lit. c) utd. Konsekwencją powyższych naruszeń tych przepisów jest kara pieniężna w wysokości 13.000,00 zł (zgodnie z lp. 1.1 i 2.9 pkt 3 załącznika do utd).
Odnosząc się do zarzutu niezgodności obowiązujących przepisów prawa z Konstytucją, K[...]P podkreślił, że organ administracji dokonuje w toku postępowania administracyjnego stwierdzenia faktów i jeżeli ustali naruszenie prawa ma obowiązek zastosować ściśle określone sankcje. Nie jest natomiast "właściwy w zakresie oceny zgodności obowiązujących aktów prawnych z Konstytucją".
Zdaniem K[...]P oczekiwanie strony na przewidywaną zmianę stanu prawnego przepisów ustawy o transporcie drogowym, nie jest zagadnieniem wstępnym, które uzasadnia zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż w chwili orzekania możliwe było rozpatrzenie sprawy przez organ i wydanie decyzji.
Skarżący zaskarżył ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie:
▪ prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 18 ust. 5 utd,
▪ przepisów postępowania, tj. art. 7, 10, 77 kpa, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,
▪ art. 101 kpa poprzez niewydawanie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania;
wniósł:
▪ na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Rejonowego Policji z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,
▪ na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy,
▪ na podstawie art. 61 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji organu I instancji utrzymanej decyzją organu,
▪ o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Gminy L. z dnia [...] lutego 2008 r. o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego. Rozszerzył je o dodanie argumentacji teoretyczno-prawnej, dotyczącej m.in. rozumienia zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa) oraz argumentacji dotyczącej m.in. konstrukcji swobody umów na gruncie prawa cywilnego, pojęcia praworządności (materialnej i formalnej), relacji interesu publicznego i indywidualnego, zasad przeprowadzania postępowania dowodowego oraz interpretacji przepisów stosownie do zasady sumum iustium lex iniuria, różnic postępowania dowodowego w postępowaniu cywilnym i administracyjnym, a także obowiązków organu administracji wynikających z art. 10 kpa.
Zdaniem skarżącego wykładnia systemowa, jak również wykładnia celowościowa (tj. biorąca pod uwagę zamierzone przez ustawodawcę prawdopodobne cele wprowadzenia zakazów z art. 18 ust. 5 utd) pozwala na sformułowanie wniosku, że przepis art. 18 ust. 5 utd nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie na podstawie licencji prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób. Skarżący powtórzył za odwołaniem, że zakazy z art. 18 ust. 5 utd mogą natomiast dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swojej podstawowej działalności. Zakaz "umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych" narusza zasadę dostatecznej określoności zakazów (czynów zakazanych), gdyż posłużono się tu niedookreślonym zwrotem "urządzenie techniczne". Uzasadniając naruszenie art. 7 i 77 kpa skarżący stwierdził m.in. iż organy Policji nie dochowały wymogów działania na podstawie przepisów prawa, tzn. ich działania nie miały wystarczającej podstawy prawnej. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie bacząc na obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, oparł się wyłącznie na protokole kontroli, a całkowicie pominął wyjaśnienia złożone przez skarżącego w toku postępowania. Wskazując na naruszenie art. 10 kpa, skarżący podniósł, iż organ nie wezwał go do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił możliwości swobodnego wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie może być jednocześnie wezwaniem do złożenia wyjaśnień w sprawie. Odnośnie zawieszenia postępowania skarżący stwierdził, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 101 kpa. Na jego podstawie organ "zobligowany jest" do wydania stosownego postanowienia w tym zakresie. Jego niewydanie oznacza brak możliwości ewentualnego zaskarżenia tej czynności organu. Tymczasem wniosek skierowany do Trybunału Konstytucyjnego dotyczy przepisów będących materialnoprawną podstawą wydanych w niniejszej sprawie decyzji.
W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko.
W piśmie procesowym z dnia [...] października 2008 r., przedłożonym Sądowi przed terminem rozprawy, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, jako wydanych bez podstawy prawnej, rażąco naruszających prawo, a nadto nakładających karę pieniężną nieznaną ustawie. W uzasadnieniu pisma podniósł w szczególności, iż organ nie określił precyzyjnie w petitum decyzji naruszeń przepisów ustawy oraz nałożonej za owe naruszenia kary pieniężnej, zaś ustawa nie tworzy możliwości nałożenia kary łącznej za kilka naruszeń. Jednocześnie wskazał, iż jak wynika z brzmienia art. 92 ust. 2 utd karę pieniężną można nałożyć jedynie podczas kontroli drogowej, a nie na jej skutek, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Nadto zgodnie z uzasadnieniem decyzji organu I instancji został ukarany na podstawie wzajemnie wykluczających się przepisów. Uznanie, że przedsiębiorca wykonuje transport bez licencji konsumuje bowiem wszystkie inne naruszenia i skutkuje niemożliwością ukarania z tytułu naruszenia art. 18 ust. 5 utd, gdyż przepis ten ma zastosowanie tylko do podmiotów dysponujących licencją.
Na rozprawie w dniu 24 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie celowości czy słuszności.
Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga analizowana przez Sąd w kontekście podanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają prawa. W działaniu organów wydających decyzję Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o jego prawną ocenę w świetle zastosowanych przepisów prawa. Wyjaśnione zostały przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2008 r., którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji W. [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.
W ocenie Sądu w okolicznościach faktycznoprawnych tej sprawy nie budzi wątpliwości, iż stroną postępowania, która popełniła stwierdzone naruszenia, jest przedsiębiorca (skarżący) – adresat zaskarżonej decyzji. Umowa o współpracy, na którą powołuje się skarżący, z firmą H. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z., nie przekreśla faktu, iż prowadzi on działalność gospodarczą samodzielnie. Powyższe znajduje potwierdzenie w zeznaniach złożonych przez skarżącego (por. protokół przesłuchania skarżącego w charakterze świadka znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy), jak również wynika z treści zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, w którym skarżący wymieniony jest jako przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą, której przedmiotem jest "działalność taksówek osobowych" (por. akta administracyjne j.w.).
Organ orzekający w sprawie, którego decyzję zaskarżono, prawidłowo uznał zatem, że w dniu [...] października 2007 r. skarżący wykonywał przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. c) utd w zw. z Lp. 2.9 pkt 3 załącznika do ustawy, jak również wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek (naruszenie art. 5 ust. 1 utd w zw. z Lp. 1.1 załącznika do ustawy).
W myśl art. 4 pkt 1 utd krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju (...). Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, stosownie do art. 5 ust. 1 wymienionej ustawy, wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji. Licencji, zgodnie z art. 6 ust. 1 utd, wymaga również wykonywanie transportu drogowego taksówką; licencji udziela się przedsiębiorcy, po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta, stosownie do art. 6 ust. 4 utd, udzielana jest na określony pojazd i obszar (...).
Według ustaleń organów Policji dokonanych w niniejszym postępowaniu firma H. [...] Sp. z o.o., z siedzibą w Z. posiada licencję nr [...] wystawioną na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, ważną do dnia [...] marca 2027 r., której wypisem nr [...] legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem (skarżący).
Licencja ta niewątpliwie nie spełnia warunków określonych w art. 6 ust. 4 utd dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie została bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzuje, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Zatem licencja ta, jako nieodpowiadająca warunkom licencji "taksówkowej", uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jako przewozy osób, które nie stanowią przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego.
Tymczasem ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust. 1 utd, iż na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 utd). W następstwie tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych, w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji na przewozy taksówką, co znalazło wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b utd, według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.
Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym (utd) art. 18 ust. 5 lit. a) - c), zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:
a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,
b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także
c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
Wydaje się, że w ten sposób ustawodawca opowiedział się za potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów nie będących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 utd, przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów działających bez licencji "taksówkowej" i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 utd.
Na gruncie powołanych przepisów ustawy umieszczanie i używanie w pojeździe taksometru oraz sposób oznaczania pojazdu, wskazany w art. 18 ust. 5 lit. b) i c) utd, to cechy charakterystyczne dla pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji "taksówkowej". W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji "taksówkowej", nie mogą - zgodnie z powołanym przepisem ustawy - wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje, transport drogowy osób taksówką.
Trudno przyjąć za zasadną tezę skarżącego jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 utd naruszały w jakimkolwiek zakresie konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji RP), albowiem wprowadzone przez ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych: po pierwsze - nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a ponadto - są zgodne z zasadą proporcjonalności. Sama zasada wolności działalności gospodarczej nie ma również charakteru absolutnego, co wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (por. wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31). Nie sposób też uznać, aby postanowienia tego przepisu prowadziły do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Jeśli chodzi o zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji należy zauważyć, iż przyjęta przez Konstytucję formuła równości wobec prawa mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną i nie jest tożsama z pojęciem identyczności. Równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących.
W świetle powyższego, podważane przez skarżącego unormowania art. 18 ust. 5 utd nie naruszają konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji. Nie różnicują bowiem w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Ustawa w tej części uregulowań traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej, wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 utd, zmierzając jedynie do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką (na podstawie art. 6 ust. 1 utd), które w świetle tej ustawy zobowiązane są do spełnienia wielu innych, surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych.
Nie można zgodzić się również ze skarżącym, że organ nie uwzględnił, iż spółka H. [...], działając w oparciu o przepis art. 5 ust. 3 pkt. 4 utd i posiadając licencję na krajowy przewóz osób, powierzyła mu wykonywanie przewozu we własnym imieniu, ale na swoją, jako posiadacza licencji, rzecz. Z akt sprawy wynika bowiem, iż spółka H. [...] zawarła stosowną umowę cywilnoprawną z kierowcą (skarżącym) będącym zarazem odrębnym przedsiębiorcą, na mocy której wykonywał on przewozy na rzecz własną i we własnym imieniu, stosując się jedynie do określonego sposobu i klucza rozliczeń ze spółką. Potwierdziło to przesłuchanie w dniu [...] listopada 2007 r. w charakterze świadka skarżącego - kierowcy kontrolowanego pojazdu i zarazem przedsiębiorcy, prowadzącego własną działalność gospodarczą z zakresu transportu lądowego pasażerskiego od czerwca 2006 r. Skarżący wskazał ponadto, że ze spółką H. [...] współpracuje na podstawie "umowy o współpracy" oraz, że nie jest w niej zatrudniony. Na podstawie umowy o współpracy płaci spółce 650 zł miesięcznie "za wysyłanie zleceń drogą radiową". Potwierdził też, że kasa fiskalna zamontowana w kontrolowanym samochodzie zarejestrowana jest na jego firmę. Skarżący nie posiada własnej licencji na przewóz osób, korzysta z wypisu z licencji spółki H. [...] (por. protokół z dnia [...] listopada 2007 r. w aktach administracyjnych).
Powyższe ustalenia świadczą ewidentnie o tym, iż to skarżący (przedsiębiorca), a nie spółka dająca mu zlecenie na przewóz, wykonywał sporny przewóz okazjonalny bez licencji (naruszenie art. 5 ust. 1 utd), dopuszczając się również naruszenia zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. c) utd, za które to naruszenia ustawa w art. 92 ust. 1 i 4 przewiduje kary pieniężne w wysokości wynikającej – według poszczególnych naruszeń - z załącznika do tej ustawy.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 kpa, wskazując na jego bezzasadność, zauważyć trzeba, iż Komendant Rejonowy Policji W. [...] w piśmie zawiadamiającym o wszczęciu postępowania administracyjnego pouczył skarżącego o treści § 1 tego przepisu, czyli o przysługującym mu prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań (por. zawiadomienie z dnia [...] listopada 2007 r. w aktach administracyjnych). Twierdzenie skarżącego, że zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie można łączyć z wezwaniem do złożenia wyjaśnień jest bezpodstawne, gdyż z przepisów kpa taki zakaz nie wynika. Poza tym w piśmie z dnia [...] listopada 2007 r. organ poinformował skarżącego, iż na podstawie art. 10 § 1 kpa ma on do dnia [...] grudnia 2007 r. możliwość zapoznania się z materiałami postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów jak i zgłoszenia żądań. Rzeczą skarżącego było skorzystanie z tej możliwości, przy czym z akt nie wynika, żeby organ przeprowadzał w sprawie jakieś istotne dla rozstrzygnięcia czynności procesowe poza jego wiedzą. Zwraca też uwagę, że skarżący został w sprawie przesłuchany w charakterze świadka.
W ocenie Sądu organy Policji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). W uzasadnieniu decyzji wymieniono dowody na podstawie, których został ustalony stan faktyczny w sprawie, zatem bezpodstawny jest zarzut wydania decyzji wyłącznie w oparciu o ww. protokół kontroli.
Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz w utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, organy Policji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 kpa.
Reasumując, powyższe decyzje pozostają w zgodzie z mającymi w tej sprawie zastosowanie ww. przepisami prawa materialnego, jak również zostały wydane z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego wynikających w szczególności z przepisów art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 10 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa.
Również zarzuty podniesione przez skarżącego w ww. piśmie procesowym z dnia [...] października 2008 r. złożonym przed rozprawą, nie zasługują na uwzględnienie.
Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ I instancji wskazał naruszenia przepisów ustawy oraz karę pieniężną nałożoną za każde z naruszeń, tak więc zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej należy uznać za nieuprawniony. Kara pieniężna w łącznej wysokości 13.000 zł została nałożona za dwa naruszenia wyszczególnione w decyzji (5.000 zł oraz 8.000 zł zgodnie z Lp. 1.1 oraz 2.9 pkt 3 załącznika do utd). Organ prawidłowo dokonał zsumowania kar, a to z uwagi na ograniczenie wynikające z przepisu art. 92 ust. 2 pkt 1 utd, który stanowi, że suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć 15.000 zł - w odniesieniu do kontroli drogowej.
Niezasadny jest również zarzut skarżącego, że przedmiotową karę można nałożyć jedynie podczas kontroli drogowej, co skarżący wywodzi z treści art. 92 ust. 2 utd. Użycie w tym przepisie sformułowania "podczas jednej kontroli" nie oznacza, iż decyzja o karze ma być wydana najpóźniej w chwili zakończenia czynności kontrolnych na drodze. Interpretacja tego przepisu przez skarżącego nie uwzględnia istoty postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Warunki i tryb dokonania kontroli w zakresie ruchu drogowego zostały unormowane w obowiązującym w dacie wydawania decyzji w sprawie rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 roku (Dz. U. Nr 19, poz. 153) wydanym na podstawie art. 89 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Z zestawienia przepisów tego rozporządzenia, a także przepisów omawianej ustawy normujących postępowanie kontrolne, a zgrupowanych przede wszystkim w rozdziale 9 i 10 ustawy, wynika, że ustaleń stanu faktycznego dokonuje się na podstawie zebranych w toku kontroli dowodów. W sytuacji, gdy podczas czynności kontrolnych stwierdzono nieprawidłowość uzasadniającą nałożenie kary pieniężnej sporządza się protokół kontroli, a następnie wydaje się decyzję o nałożeniu kary. Ustalenia protokołu stanowią zatem podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone w trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej w danym miejscu, o określonej godzinie, w odniesieniu do konkretnego pojazdu, kierującego etc. Natomiast decyzja o nałożeniu kary kończy postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary za stwierdzone w protokole kontroli naruszenia. Tak więc przepis art. 92 ust. 2 ustawy należy odczytywać w całości, a to oznacza, iż użyte w nim sformułowanie "podczas jednej kontroli" nie odnosi się do kwestii czasu w jakim ma być wydana decyzja w przedmiocie kary, ale do maksymalnej wysokości kary, na którą składają się kary jednostkowe za poszczególne naruszenia stwierdzone protokołem kontroli, który to dokument kończy czynności kontrolne przeprowadzone na drodze. Wbrew zapatrywaniom skarżącego, uznanie wykonywania przez przedsiębiorcę transportu drogowego bez licencji nie wyklucza nałożenia kary za naruszenie zakazów objętych dyspozycją art. 18 ust. 5 utd. Stanowiska, iż przepis ten ma zastosowanie tylko do podmiotu dysponującego licencją nie potwierdza wprost ani treść tego przepisu, ani pozostałe przepisy ustawy. W ocenie Sądu, jeżeli przedsiębiorca wykonuje przewóz drogowy okazjonalny nie tylko bez licencji, ale również z naruszeniem zakazów z art. 18 ust. 5 utd, organ ma prawo nałożenia kar za oba te naruszenia.
Oddalając wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego Sąd miał na uwadze, że z treści art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika fakultatywność zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Nadto w przepisach ogólnych p.p.s.a. została zawarta zasada koncentracji materiału procesowego - vide: art. 7 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwiania sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Wskazać też trzeba na prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki - art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284, ze zm.).
Z uwagi na powyższe unormowania, zmierzające do przeciwdziałania przewlekłości postępowania sądowego, dla rozpoznania niniejszej sprawy nie jest celowe oczekiwanie na ewentualny wyrok Trybunału Konstytucyjnego (TK).
W przypadku, gdyby TK stwierdził niekonstytucyjność przepisu, na podstawie którego wydano zaskarżoną przez stronę decyzję, to ma ona możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Tym samym należało uznać, że interes skarżącego pozostaje zabezpieczony, skoro posiada on instrument prawny służący eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie niekonstytucyjnego przepisu (podobnie NSA w postanowieniu z dnia 12 czerwca 2006 r., sygn. akt I FZ 164/06, LEX nr 194488). Uwagi te można w drodze analogii odnieść też do zarzutu skargi naruszenia art. 101 kpa przez niewydanie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, mimo wniosku strony w tym względzie. Aczkolwiek niezałatwienie na drodze formalnej (stosownym postanowieniem) tego wniosku stanowi uchybienie w działaniu organu, jednak w okolicznościach faktycznoprawnych tej sprawy (wyżej analizowanych) należało uznać, iż pozostawało ono bez istotnego wpływu na jej ostateczny wynik.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.