VI SA/Wa 680/20

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia działalności banku postanawia: 1. odrzucić skargę 2. zwrócić skarżącej W. sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi


UZASADNIENIE

Pismem z 19 lutego 2020 r. - data nadania w placówce pocztowej, strona skarżąca - [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] , wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (dalej: "BFG") z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia działalności banku.

Zgodnie z przepisami ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "Ppsa", merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Polega ono m.in. na sprawdzeniu czy skarga została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 1 Ppsa – trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (...). Od tego unormowania wprowadzane są niekiedy odstępstwa w przepisach szczególnych.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja BFG o zawieszeniu działalności banku została wydana na podstawie ustawy z 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2019 r. poz. 795 ze zm., dalej: "ustawa o BFG").

Sąd podkreśla, ze ustawodawca nie wprowadził wśród przepisów Ppsa żadnej reguły kolizyjnej, która odnosiłaby się do relacji pomiędzy przepisami tej ustawy a unormowaniami odrębnymi, nie można mieć jednak co do tego wątpliwości, że obowiązuje tu zasada subsydiarnego stosowania przepisów noszącego w tytule nazwę "prawo". Skodyfikowanej procedurze przed sądami administracyjnymi mogą rzecz jasna być przeciwstawiane uregulowania odrębne, jednak wykładanie tych przepisów ustanawiających odstępstwa od reguł ustanowionych w Ppsa odbywać się musi w relacji: zasada – wyjątek (zob. J.-B. Auby, General Report [w:] J.-B. Auby (red.), Codification of Administrative Procedure, Bruxelles 2014, s. 12- 13, A. J. Belohlávek, Arbitration Law of Czech Republic: Practice and Procedure, Huntington, New York 2013, s. 1712, Ch. Koenig, Vorlesung allgemeines Verwaltungsrechteinschließlich Verwaltungsprozessrecht, https://www.jura.unibonn.de/fileadmin/Fachbereich_Rechtswissenschaft/Einrichtungen/Lehrstuehle/Koenig/Materialien_2019_SS/VL_Skript_SS_2019_Teil_I_VerwaltungsverfahrensR.pdf, s. 11 – 12). Tego rodzaju odstępstwo, w postaci klauzuli generalnej wprowadzono w art. 11 ust. 6 ustawy o BFG. Przepis ten bowiem obliguje do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy procesowej. Niektóre z tych przepisów będą stosowane więc wprost, inne z modyfikacjami, a niektóre – wcale (zob. J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3, s. 370 – 371).

Zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy o BFG decyzja o wszczęciu wobec podmiotu krajowego przymusowej restrukturyzacji podlega doręczeniu podmiotowi, wobec którego wszczęto przymusową restrukturyzację (art. 101 ust. 7 ustawy o BFG). Dla tego podmiotu, a ściślej – jego rady nadzorczej, termin na wniesienie skargi, zgodnie z art. 103 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy o BFG wynosi tylko 7 dni, i liczony jest od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji, sporządzanego odrębnie, w terminie 14 dni od doręczenia decyzji (art. 103 ust. 3 ustawy o BFG).

Na mocy art. 107 ust. 3 ustawy o BFG przepisy art. 103-106 tej ustawy stosuje się odpowiednio do decyzji w sprawach, o których mowa m.in. w art. 11 ust. 4 pkt 8, tj. dotyczących zawieszenia działalności banku w restrukturyzacji (art. 155 ust. 1 ustawy o BFG), a zatem decyzji skarżonej w niniejszej sprawie.

Bezsprzecznie poza radą nadzorczą poddanego restrukturyzacji banku, skargę do sądu administracyjnego może wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny. Prawo to wynika nie tylko z zasady ustanowionej w art. 50 § 1 Ppsa, ale należy do istoty sądowej kontroli administracji stanowiącej element demokratycznego państwa. Na marginesie – trudno byłoby sobie wyobrazić rozwiązanie wyłączające ochronę interesu prawnego jednostki przed sądem, choć niekoniecznie sądem administracyjnym. Za superfluum traktować wobec tego należy unormowanie art. 103 ust. 5 zdanie drugie ustawy o BFG. Przepis ten stwarza możliwość zaskarżenia decyzji o restrukturyzacji dla "każdego, kogo interes prawny został naruszony decyzją", potwierdzając przecież tylko istnienie roszczenia procesowego regulowanego przez wspomniany przepis ogólny i gwarantowanego konstytucyjnie.

W tym przypadku ustawodawca zrezygnował z uregulowania problemu terminu do wniesienia skargi czy choćby tylko wskazania momentu, od którego należy liczyć termin, o którym mowa w art. 53 § 1 Ppsa. Nie można mieć bowiem co do tego wątpliwości, że skrócony, siedmiodniowy termin wiąże jedynie podmiot objęty restrukturyzacją (w myśl zasady exceptiones non sunt extendendae), zaś pozostali skarżący mogą korzystać z terminu trzydziestodniowego.

W zakresie obliczania tego terminu należy natomiast odwołać się do innych reguł ogólnych, a wynikających z przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256, dalej: "Kpa"), także – z analogicznych powodów, jak w przypadku przepisów Ppsa – stosowanych w postępowaniu wieńczonym zaskarżoną decyzją subsydiarnie i odpowiednio. W tym zakresie normę odsyłającą zwrotnie zamieszczono w art. 11 ust. 5 ustawy o BFG.

Decyzja o zawieszeniu działalności banku podlega bowiem – poza ekskluzywnym doręczeniem bezpośrednim bankowi podlegającemu restrukturyzacji – ogłoszeniu na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, zgodnie z art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG. Przepis ten wprowadza dodatkową, poza ustanowionymi w art. 14 § 2 Kpa przesłankami, podstawę ogłoszenia decyzji. Przewidziana w art. 14 § 2 Kpa możliwość załatwiania spraw za pomocą "innych środków łączności" skonkretyzowana w tym przypadku została poprzez wprowadzenie obowiązku zamieszczenia wspomnianego ogłoszenia na stronie internetowej. Zdaniem Sądu przy tym przepis art. 11 ust. 5 ustawy o BFG wyłącza stosowanie art. 49 Kpa. Wprawdzie ustawodawca nie wykluczył jednocześnie wprost stosowania art. 49a Kpa, jednak przyjąć należy, że posłużenie się w tym przypadku klauzulą stosowania odpowiedniego eliminuje możliwość stosowania także tego przepisu. Przede wszystkim art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG odnosi się do ogłaszania decyzji na stronie internetowej, nie zaś do obwieszczenia w rozumieniu kodeksowym. Ponadto wprowadzony obowiązek ogłoszenia decyzji w ten sposób nie wymaga uprzedzenia o tym stron ani ustalenia ich liczebności, do czego z kolei obligowałby art. 49a § 1 Kpa. Wyłączenie ponadto stosowania art. 49 Kpa, odwołującego się przecież do podstawy w przepisach odrębnych, oznacza że w odniesieniu do decyzji o wszczęciu restrukturyzacji ustawodawca z przewidzianego w nim trybu zrezygnował i nielogicznym byłoby uruchamianie go korzystając z klauzuli stosowania odpowiedniego art. 49a Kpa.

Przyjąć zatem należy, że w odniesieniu do decyzji o wszczęciu restrukturyzacji obowiązuje autonomiczny tryb ich ogłaszania, a "analogia legis" – by posłużyć się sformułowaniem J. Wróblewskiego – polega w tym przypadku na stosowaniu (z doprecyzowaniem) uregulowania art. 14 § 2 Kpa (zob. J. Wróblewski, Interpretatio extensiva, RPEiS 1965, s. 1, s. 112).

Wobec tego trzydziestodniowy ogólny termin do wniesienia skargi dla pozostałych, poza radą nadzorczą objętego banku, liczyć należy od tego właśnie ogłoszenia. W tej sprawie nastąpiło to 17 stycznia 2020 r., tego dnia bowiem zaskarżona decyzja z 15 stycznia 2020 r. ukazała się na stronie internetowej BFG. Ostatnim zatem dniem terminu przewidzianego w art. 53 § 1 Ppsa do wniesienia skargi był 17 lutego 2020 r. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez skarżącą została złożona w placówce pocztowej w [...] 19 lutego 2020 r. (data stempla pocztowego), czyli z uchybieniem terminu.

Stwierdzenie powyższego obligowało Sąd do odrzucenia skargi, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 Ppsa. O zwrocie wpisu postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa.