VI SA/Wa 652/08

VI SA/Wa 652/08 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2008-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-04-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Wdowiak /przewodniczący/
Ewa Frąckiewicz /sprawozdawca/
Magdalena Maliszewska
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 241/09 - Wyrok NSA z 2009-12-16
II GZ 193/08 - Postanowienie NSA z 2008-08-21
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
art. 4, art. 5, art. 12
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2008 r. sprawy ze skargi A. W. i A. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] nakładającą na A. W. i A. W. wspólników W. s.c. (dalej strona skarżąca, skarżący) karę pieniężną w łącznej kwocie 15 000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania lamp lub innych urządzeń technicznych i oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy.
Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 24 sierpnia 2006 r. w W. przy ul. [...] zastała przeprowadzona kontrola pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. W czasie kontroli kierujący pojazdem przedstawił m.in. wypis z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób wydany na firmę W. s.c., świadectwo legalizacji taksometru.
W trakcie kontroli stwierdzono umieszczenie na dachu pojazdu urządzenia technicznego - lampy z napisem [...], odnotowano też napisy na bokach pojazdu [...] z numerem telefonu [...], stawkę za kilometr umieszczoną na drzwiach pojazdu oraz numer identyfikacyjny pojazdu na klapie z tyłu pojazdu. Stwierdzono również zamontowanie taksometru fiskalnego. W oparciu o te ustalenia, organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 15 000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
W odwołaniu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazali na fakt, że przed Trybunałem Konstytucyjnym prowadzone jest postępowanie w przedmiocie niezgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją RP.
Ponadto w ocenie skarżących przeprowadzone przez organ postępowanie administracyjne naruszało art. 77 k.p.a., gdyż organ nie zebrał i należycie nie rozpatrzył materiału dowodowego. Z przedstawionych przez przedsiębiorcę dokumentów wynikał fakt współpracy strony z innym podmiotem, ale organ administracji nie ustosunkował się do tych okoliczności mimo, iż stanowiły one bezsprzeczny dowód iż strona jest osobą uprawnioną do korzystania z wypisu zakresie licencji. Podstawę współpracy stanowi umowa zawarta na podstawie art. 3531 kodeksu cywilnego tzw. umowa nienazwana. Na jej podstawie strona jest tylko współpracownikiem użyczającym pojazd i wykonuje nim przewozy na rzecz innego podmiotu korzystając z powiernictwa w zakresie licencji udzielonej stronie. Zdaniem skarżącego, art. 5 ustawy o transporcie drogowym dopuszcza takie świadczenie usług na cudzą rzecz. Z tego też tytułu niezbędne było zamontowanie urządzenia nazwanego w decyzji taksometrem, który służył jako podstawa rozliczania pomiędzy stronami umowy.
Ponadto, w ocenie strony skarżącej, oznaczenia na pojeździe nie naruszały zakazu wynikającego z ustawy o transporcie drogowym, gdyż nie zawierały oznaczenia przedsiębiorcy. Skarżący wskazał na obowiązujące w tym zakresie przepisy art. 43 (4) i art. 43 (5) kodeksu cywilnego, które odnoszą się do definicji oznaczenia przedsiębiorcy.
W ocenie skarżących brzmienie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nasuwa istotne wątpliwości interpretacyjne, zarówno co do podmiotowego, jak i przedmiotowego zakresu jego zastosowania. Skarżący posługując się wykładnią systemową i celowościową tego przepisu, stanęli na stanowisku, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób. Zakazy z art. 18 ust. 5 mogą natomiast dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną", w stosunku do swej podstawowej działalności.
W ocenie skarżących pomocne w ustaleniu kręgu podmiotów objętych zakazem jest uwzględnienie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Do treści firmy i siedziby należy zaliczyć także numer telefonu, co wytworzone zostało przez pewien zwyczaj w obrocie gospodarczym. Ujawnianie tych danych jest obowiązkiem przedsiębiorcy natomiast ich brak stanowi wykroczenie. Powyższe prowadzi do wniosku, że zakaz wynikający z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie może dotyczyć przedsiębiorcy wykonującego działalność profesjonalną w krajowym przewozie osób, na podstawie licencji jako działalność podstawową, albowiem naraziłby się na odpowiedzialność karną.
W odwołaniu skarżący wskazali również na niekonstytucyjność art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, bowiem wprowadza on określone "warunki" wykonywania przewozów okazjonalnych w transporcie drogowym, stanowiące ograniczenie zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) i jako takie wymagają uzasadnienia ze względu na ważny interes publiczny. Według skarżących, takiego ważnego interesu publicznego nie sposób wskazać. Zawarte w tym przepisie zakazy mogą budzić zastrzeżenia także z punktu widzenia zasady równego traktowania przedsiębiorców. Ponadto, zakazy wprowadzone tym przepisem budzą także zasadnicze zastrzeżenia co do zgodności z prawem europejskim, w szczególności z zakazem ograniczania podaży usług transportowych oraz narzucania nierównych warunków świadczenia równoważnych usług transportowych.
W związku z powyższym, że zakazy wprowadzone przepisami art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie dotyczą przewoźników - przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym profesjonalnie, jako działalność podstawową, zgodnie z uzyskaną licencją i nie naruszają licencji wydanych przed datą ich wprowadzenia, a tym samym nie zmieniają warunków wykonywania przewozów okazjonalnych przez licencjonowanych przewoźników.
Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I Instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, podtrzymali w szczególności swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7, 10 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Skarżący wskazali na naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez oparcie decyzji wyłącznie na protokole przeprowadzonej przez funkcjonariuszy kontroli, przy całkowitym pominięciu wyjaśnień złożonych przez stronę w toku postępowania. Działanie takie jest sprzeczne z ogólnymi zasadami k.p.a., w szczególności z art. 7 i 8. Z kolei, przeprowadzone przez organ postępowanie naruszało art. 77 k.p.a., poprzez niezebranie całego materiału dowodowego. To na organie ciąży obowiązek zebrania całego materiału dowodowego i jego rozpoznania. Przeprowadzone postępowanie naruszało art. 10 k.p.a., gdyż strona nie miała możliwości skorzystania z prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. Powyższe działanie narusza zasadę czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania administracyjnego. Na dowód naruszenia tej zasady wskazali, że organ administracji, wszczynając postępowanie w sprawie wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie wezwał skarżących do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił im możliwości swobodnego wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Zawiadomienie skarżących o wszczęciu postępowania nie może być jednocześnie wezwaniem do złożenia wyjaśnień w sprawie i nie zastosowanie się organu do tego wymogu stanowi poważne naruszenie przepisów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Jako bezpodstawne organ II instancji uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
W toku postępowania sądowoadministracyjnego został złożony przez skarżących wniosek o zawieszenie tego postępowania. Uzasadnieniem niniejszego było skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego wniosku w sprawie stwierdzenia niezgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją RP. W wyniku jego rozpoznania Sąd postanowieniem z dnia 11 grudnia 2007 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne. Następnie po prawomocnym zakończeniu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, Sąd podjął w tej sprawie postępowanie. Skarżący ponownie wniósł do Sądu wniosek o zawieszenie postępowania powołując się na kolejną sprawę zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym. Sąd rozpoznał ten wniosek i odmówił zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2008 r. odrzucił zażalenie skarżących na postanowienie Sądu I instancji, odmawiające zawieszenia postępowania, uznając je za niedopuszczalne.
W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego skarżący złożyli ponadto pismo z dnia 24 października 2008 r. Wskazali w nim, iż w dniu [...] grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało decyzję nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. przyznającej licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego spółce cywilnej W. s. c. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podnieśli również, że w ich ocenie, adresatem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego winna być osoba kierująca pojazdem (kontrolowana), a nie firma prowadząca własną działalność gospodarczą. W konsekwencji, zaskarżona decyzja została skierowana do podmiotu niewłaściwego, to jest do strony skarżącej. W powyższym piśmie skarżący wskazał również, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, bowiem rozstrzygnięcie w niej zawarte stoi w sprzeczności z art. 92 ustawy o transporcie drogowym. Sentencja tegoż rozstrzygnięcia nie przywołuje jako podstawy prawnej tego przepisu, a jest on w ocenie skarżącego jedyną podstawą do nałożenia kary pieniężnej za ustalone w wyniku kontroli naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy te nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.).
Ustosunkowując się zaś do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, iż stosowne do art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 125. poz. 874 ze zm.) - krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto W. - związek komunalny (art. 6 ust. 4 wymienionej ustawy).
Według ustaleń organu skarżący posiadali licencję, której wypisem legitymował się kierujący pojazdem podczas kontroli, uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Licencja ta nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała (zgodnie z tym przepisem) obszaru, na który przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób.
Zatem licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych, zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym jako przewóz, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej".
Ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust. 1 o transporcie drogowym, że na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełnić konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 ustawy o transporcie drogowym). Skutkiem tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło wyraz w art. 12 ust. 1b wymienionej ustawy – licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.
Konsekwencją zróżnicowania przewozów drogowych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5, zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu, nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, zabrania się umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
W niniejszej sprawie, jak to ustaliła przeprowadzona kontrola na dachu pojazdu umieszczona była lampa zaopatrzona w przewód elektryczny z napisem [...] i emblemat marki [...], drogomierz – dalmierz połączony z kasą fiskalną, spełniający tę samą rolę, co taksometr, zaś na bokach pojazdu napisy reklamowe [...]. W związku z tym organ prawidłowo ustalił, że doszło do naruszenia art. 18 ust. 5 lit. a, b, c ustawy o transporcie drogowym i nałożył na skarżących karę przepisaną w łącznej kwocie 15 000 złotych na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz na podstawie lp. 2.9 lit. 1, 2, 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
Ustosunkowując się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. 7,10, 77 k.p.a. należy stwierdzić, że nie jest on zasadny. W sprawie stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie budził sporu między organem a skarżącymi, natomiast wadliwości w sporządzeniu uzasadnień decyzji nie kwalifikuje się jako naruszenie przepisów postępowania, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonych decyzji. Poza tym wbrew twierdzeniom skarżących nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 73 § 1 k.p.a. strona w każdym stadium postępowania miała prawo do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. Brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że prawo jej w tym zakresie zostało ograniczone. Niezależnie od powyższego strona nie wykazała jakie ujemne konsekwencje spowodował brak pouczenia jej o treści art. 10 k.p.a. przed wydaniem decyzji.
Odnosząc się do argumentów przedstawionych przez skarżących w piśmie z 24 października 2008 r. należy stwierdzić, że nie są one zasadne.
Stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2004 r., przyznającej licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego spółce cywilnej W. s.c. nastąpiło na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., a więc po wydaniu ostatecznej decyzji przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w niniejszej sprawie.
Wprawdzie zaskarżona decyzja podlega wzruszeniu w drodze wznowienia postępowania administracyjnego, ale przesłanką tego wznowienia nie jest naruszenie prawa, ale okoliczność, która zaistniała po wydaniu decyzji (przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Z tego powodu Sąd uznał, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z powodu określonego w art. 145 § 1 pkt 1b) p.p.s.a.
Wbrew twierdzeniom skarżących wspólnicy A. W. i A. W. są stroną w niniejszym postępowaniu. Zawiązana przez nich spółka była podmiotem licencji przewozowej, na tę spółkę opiewał wydruk z kasy fiskalnej. A. O. wykonywał jedynie pracę polegającą na kierowaniu pojazdem.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu z pisma z dnia 24 października 2008 r. należy podnieść, iż istotnie organ w osnowie decyzji powinien zawrzeć wskazanie każdego naruszenia oraz nałożonej za owo naruszenie kary pieniężnej a dopiero potem ograniczyć sumę kar nałożonych za naruszenie przepisów ustawy. Jednakże w niniejszej sprawie sytuacja przewidziana przepisem art. 92 ust. 2 nie występowała, gdyż suma kar wyniosła 15 000 złotych. Podanie zaś sumy kar w osnowie decyzji nie było uchybieniem, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił również argumentów skarżących, iż nałożenie kar może nastąpić tylko w czasie przeprowadzanej kontroli drogowej. Kontrola drogowa i sporządzony z niej protokół są potwierdzeniem ustalonego stanu faktycznego w sprawie, co w przypadku stwierdzonych naruszeń daje podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego a po jego zakończeniu wydanie decyzji nakładającej kary pieniężne za stwierdzone uchybienia.
Nietrafne są wywody skarżących sprowadzające się do tego, że zamontowane na relingach bannery nie są urządzeniem technicznym, jak również, że drogomierz – dalmierz nie jest taksometrem, co ma skutkować niezasadnością nałożonych na skarżących kar.
Istotą przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym jest to, żeby wykonujący przewozy okazjonalne nie oznaczał swojego samochodu tak jak taksówki, którą ten pojazd w rzeczywistości nie jest.
Użyte przez skarżących środki zmierzały do celu zakazanego art. 18 ust. 5 ww. ustawy, stąd też nałożenie kary w łącznej kwocie 15 000 złotych było w pełni zasadne.
W tych warunkach Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.