VI SA/Wa 5217/23

VI SA/Wa 5217/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Pawłowska
Jakub Linkowski /przewodniczący/
Szczepan Borowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 133 par. 1, art. 134, art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1, art. 210 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 645
art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1-6,
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 15, art. 127
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pawłowska Asesor WSA Szczepan Borowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2023 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego B. C. kwotę 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Prezydent m. st. Warszawy (dalej także jako: organ pierwszej instancji) decyzją z dnia 26 maja 2023 r. wymierzył B. C. (dalej także jako: skarżący) karę pieniężną za zajecie pasa drogowego drogi powiatowej ul. G. w rejonie pl. N. w W., bez zezwolenia zarządcy drogi, w terminie od dnia 27 października 2022 r. do dnia 14 kwietnia 2023 r. pod ogródek gastronomiczny, w wysokości: 60 021 zł za okres od dnia 27 października 2022 r. do dnia 6 kwietnia 2023 r., 571,50 zł za dzień 7 kwietnia 2023 r. oraz 2 593,50 zł za okres od dnia 8 kwietnia 2023 r. do dnia 14 kwietnia 2023 r.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że ogródek gastronomiczny należący do skarżącego zlokalizowany jest na dwóch działkach ewidencyjnych: nr [...] i nr [...]. Działka o nr [...] jest działką drogową (droga powiatowa), znajduje się w pasie drogowym ul. G. i jest zarządzana przez Zarząd Dróg Miejskich. Na tej działce znajduje się mniejsza część przedmiotowego obiektu. Większa część ogródka zlokalizowana jest na działce ewidencyjnej nr [...]zarządzanej przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy O. m.st. W.. Zarząd Dróg Miejskich wydawał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. w rejonie pl. N. w celu funkcjonowania ogródka gastronomicznego o powierzchni 50,69 m2 od dnia 6 listopada 2010 r. na kolejne okresy. Decyzjami z dnia 31 grudnia 2021 r. oraz z dnia 17 lutego 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu dalszego zajmowania pasa drogowego we wskazanej lokalizacji. Pierwszą decyzję o ukaraniu skarżącego karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia organ pierwszej instancji wydał dnia 16 sierpnia 2022 r., zaś kolejną w dniu 10 lutego 2023 r.
Odnosząc się do zajęcia przez skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia w okresie wskazanym w powołanej decyzji, organ pierwszej instancji podał, że kontrola przeprowadzona w dniu 26 października 2022 r. wykazała, że ogródek gastronomiczny ma całkowitą powierzchnię 94,2 m2, z czego powierzchnia znajdująca się na działce ewidencyjnej zarządzanej przez Zarząd Dróg Miejskich wynosiła 24,7 m2. Z uwagi na rodzaj konstrukcji pomiar wykonano po przyziemiu obiektu w celu wykazania powierzchni zajęcia terenu przez stałe elementy obiektu. Natomiast powierzchnia zajęcia terenu przez obiekt wraz z zadaszeniem wynosiła 34,9 m2. W dniu 20 lutego 2023 r. pracownicy ZDM przeprowadzili kontrolę pasa drogowego drogi powiatowej ul. G. w rejonie pl. N., która wykazała, że przedmiotowy obiekt nadal funkcjonuje. Podczas kolejnej kontroli w dniu 7 kwietnia 2023 r. geodeta wykonał pomiar i sporządził mapę zajęcia pasa drogowego. W trakcie kontroli ustalono, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego mierzona po przyziemiu obiektu, tj. po stałych elementach obiektu, nie zmieniła się w stosunku do pomiaru wykonanego w dniu 26 października 2022 r. i wynosiła 24,7 m2. Natomiast pomiar wykonany po zadaszeniu obiektu, tj. poza stałymi elementami obiektu (uwzględniono również elementy, które z uwagi na rodzaj konstrukcji mogłyby się zmieniać w czasie), wykazał powierzchnię zajęcia pasa drogowego 38,1 m2. Podczas oględzin w dniu 14 kwietnia 2023 r. stwierdzono, że ogródek nadal funkcjonuje, a powierzchnia zajęcia pasa drogowego przez przyziemie obiektu nie zmieniła się od pomiaru wykonanego w dniu 7 kwietnia 2023 r. Do protokołu oględzin dołączono dokumentację fotograficzną. Strona stawiła się na oględzinach i podpisała protokół nie wnosząc uwag.
W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 2023 r., poz. 654, ze zm., dalej jako: u.d.p.) za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Jednocześnie organ pierwszej informacji nie znalazł podstaw do odstąpienia w przedmiotowej sprawie do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako: k.p.a.) albowiem zwolnienie takie spowodowałoby, że skarżący zajmowałby pas drogowy we wskazanym w decyzji okresie nieodpłatnie, co kłóciłoby się z zasadą równego traktowania podmiotów zajmujących pas drogowy. Obowiązkiem takich podmiotów jest bowiem ponoszenie opłat z tego tytułu za każdy dzień zajęcia pasa drogowego.
Uzasadniając wysokość wymierzonej skarżącemu kary pieniężnej organ pierwszej instancji powołał się na art. 40 ust 6 u.d.p., przepisy uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz uchwały nr LXXI\//2468/2022 Rady m.st. Warszawy z dnia 15 grudnia 2022 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m, st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Organ wskazał, że wysokość dziennej stawki opłaty za zajęcie powierzchni pasa drogowego przez rzut poziomy ogródka gastronomicznego (załącznik nr 4 do tych uchwał) wynosi na drodze powiatowej 1,50 zł/m2. Liczba dni zajęcia pasa drogowego pod ogródek gastronomiczny stanowi okres, którego nie obejmowała decyzja z dnia 10 lutego 2023 r. nakładająca karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi do dnia 26 października 2022 r., tj. od dnia 27 października 2022 r., do dnia oględzin pasa drogowego w dniu 14 kwietnia 2023 r. Za okres od dnia 27 października 2022 r. do dnia 6 kwietnia 2023 r. oraz od dnia 8 kwietnia 2023 r. do dnia 14 kwietnia 2023 r. naliczona została kara za zajęcie 24,7 m2 pasa drogowego, tj. za powierzchnię, którą bezsprzecznie w tym czasie zajmowały stałe elementy obiektu. Natomiast za dzień 7 kwietnia 2023 r. naliczono karę za zajęcie 38,1 m2 jak wykazał pomiar wykonany w tym dniu.
Od powyższej decyzji B.C. złożył odwołanie wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż jego zdaniem powierzchnia zajęcia pasa drogowego jest niezgodna z terenem faktycznie zajętym pod ogródek.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej także jako: organ lub organ odwoławczy) decyzją z dnia 25 lipca 2023 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji, po obszernym zacytowaniu znajdujących w sprawie przepisów u.d.p., organ wskazał, że z wykonanej w trakcie przeprowadzania czynności kontrolnych oraz oględzin dokumentacji fotograficznej, protokołu z kontroli pasa drogowego z dnia 20 lutego 2023 r. oraz mapy usytuowania lokalu gastronomicznego w pasie drogowym wynika niezbicie, że pas drogowy drogi powiatowej ul. G. stanowiący teren działki nr ew. [...] w dniach od 27 października 2022 r. do 14 kwietnia 2023 r. zajmowany był - bez zezwolenia zarządcy drogi - pod ogródek gastronomiczny.
Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest zupełny, wiarygodny i wystarczający do uznania, iż doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia we wskazanym przez organ pierwszej instancji okresie. Zaskarżona decyzja zawiera też elementy wymagane dla decyzji administracyjnej. SKO w Warszawie stwierdziło, że w przypadku naruszenia prawa polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobligowany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego
bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. Organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary ani możliwości miarkowania wysokości ustalonej kary. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Organ, nakładając karę, nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., okoliczności faktycznych. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn, jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa ani kierować się interesem strony.
B. C. złożył od tej decyzji skargę.
Uzasadniając skargę skarżący podał, że prowadzony przez niego ogródek wielosezonowy ustawiony był na trenach należącego do Zarządu Dróg Miejskich i Zarządu Gospodarki Nieruchomościami. Od ZGN dzierżawił 71 m2, natomiast od ZDM Dzielnicy O. 50,69 m2. Ogródek był w podstawie kołem o średnicy 12 m2, więc zajmował łączną powierzchnię 113,04 m2. W czerwcu 2022 r. został pomniejszony o 26 m2. Teren użytkowy po pomniejszeniu wynosił więc 87 m2. Biorąc pod uwagę, że zajmowany teren należący do ZGN wynosił 71 m2, to teren ZDM-u wynosił tylko 16 m2. Stąd też wymierzona kara była wyższa od należnej.
W odpowiedzi na skargę SKO w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest, co do zasady, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a) sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a., sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy aczkolwiek z innych powodów niż te w niej wskazane.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie były decyzje wymierzające skarżącemu karę pieniężną za zajecie pasa drogowego drogi powiatowej ul. G.w rejonie pl. N. w W., bez zezwolenia zarządcy drogi, pod ogródek gastronomiczny, w terminie od dnia 27 października 2022 r. do dnia 14 kwietnia 2023 r.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.
Zajęcie pasa drogowego, co do zasady, podlega opłacie, która zgodnie z art. 40 ust. 5 i ust. 6 u.d.p. stanowi iloczyn powierzchni pasa drogowego zajętej przez umieszczone w nim urządzenie, liczby dni zajmowania pasa drogowego i ustalonej lokalnie stawki opłaty za zajęcie 1 m2.
Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.).
Postępowanie wyjaśniające w sprawie o zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia powinno zatem obejmować to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, kto takiego zajęcia dokonał, jaka cześć pasa została zajęta oraz jaki był okres zajęcia. Ustalenie wskazanych okoliczności musi odbywać się przy zastosowaniu reguł zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, co do prowadzenia postępowania dowodowego i przy pomocy środków dowodowych przewidzianych przepisami k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1438/19, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl)
W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasady: prawdy obiektywnej, oficjalności, ciężaru dowodu oraz bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy muszą w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenia organu uzewnętrznione
w uzasadnieniu decyzji administracyjnej muszą znajdować swoje oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy.
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawie należy przypomnieć, że organ wymierzył skarżącemu karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia za okres od dnia 27 października 2022 r. do dnia 14 kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że ustalenie okoliczności zajęcia pasa drogowego przez ogródek gastronomiczny prowadzony przez skarżącego, jego powierzchnię, w tym powierzchnię zajęcia pasa drogowego nastąpiło na podstawie kontroli pasa w dniu 26 października 2022 r. Tymczasem w aktach sprawy przekazanych do Sądu wraz ze skargą pierwszym dokumentem, który dowodzi zajęcie pasa drogowego przez skarżącego jest protokół kontroli pasa drogowego przeprowadzonej w dniu 20 lutego 2023 r. Z protokołu wynika, że przy ul. G.w W. w rejonie pl. N. funkcjonuje obiekt gastronomiczny. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną,
na której utrwalono obiekt oraz wydruk mapy w skali 1:1000 z serwisu mapowego m.st. Warszawy, z której nie wynika ani granica pasa drogowego ani dokładne umiejscowienie obiektu ani jego powierzchnia. Pierwszym dokumentem stwierdzającym w sposób precyzyjny umiejscowienie ogródka gastronomicznego oraz jego powierzchnię i powierzchnię zajęcia pasa drogowego jest sporządzona w dniu 7 kwietnia 2023 r. przez geodetę mgr. inż. A. W. mapa zajęcia pasa drogowego. Z tego dokumentu wynika, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego przez pawilon gastronomiczny mierzona po jego przyziemiu wynosi łącznie 24,7 m2, zaś powierzchnia zajęcia przez zadaszenie pawilonu wynosi łącznie 38,1 m2. W piśmie Zarządu Dróg Miejskich m.st. Warszawy Wydział Kontroli Pasa Drogowego z dnia 11 kwietnia 2023 r. stwierdzono, że w trakcie kontroli pasa w dniu 7 kwietnia 2023 r. wykonany pomiar przyziemia nie odbiega od poprzedniego pomiaru kontrolnego z października 2022 r. Natomiast w zakresie zadaszenia pawilonu pomiar z dnia 7 kwietnia 2023 r. wykazał nieznaczną różnicę. W miejscu usuniętego wcześniej fundamentu, dach wystawał bardziej, zajmując większą powierzchnię niż przy poprzednim pomiarze. W związku z tym różnica w zajęciu pasa drogowego poprzez zadaszenie wzrosła o 3,2 m2. W dniu 14 kwietnia 2023 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny pasa drogowego ul. G. w okolicy pl. N., w trakcie których stwierdził funkcjonowanie ogródka gastronomicznego oraz, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego przez jego przyziemie nie zmieniła się od pomiaru dokonanego w dniu 7 kwietnia 2023 r.
Na podstawie takiego materiału dowodowego Prezydent m.st. Warszawy wymierzył skarżącemu karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia za okres od dnia 27 października 2022 r. do dnia 14 kwietnia 2023 r. W aktach sprawy brak jest jednak dokumentów świadczących, aby w niniejszej sprawie organy przeprowadziły jakiejkolwiek pomiary, czy też dokonały aktualizacji danych dotyczących zajęcia przez skarżącego pasa drogowego w okresie od 27 października do dnia 20 lutego 2023 r. Organ pierwszej instancji w tym zakresie zdaje się bazować na ustaleniach poczynionych w innym postępowaniu, jednakże w aktach administracyjnych przekazanych sądowi wraz ze skargą w niniejszej sprawie brak jest informacji na ten temat, co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonych decyzji.
Tymczasem nałożenie kary pieniężnej z tytułu deliktu, jakim jest zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy, wymaga precyzyjnego ustalenia i udokumentowania w sposób niebudzący wątpliwości faktu zajęcia pasa drogowego oraz czasokresu takiego zajęcia. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Ukaranie danej osoby za samowolne zajmowanie pasa drogowego za inny wcześniejszy okres nie zwalnia organu od zebrania w aktach sprawy dowodów, z których wynikałoby, że osoba taka w dalszym okresie również zajmuje pas drogowy bez zezwolenia oraz jaka jest powierzchnia tego zajęcia. Odwołując się natomiast do ustaleń pochodzących z innego postępowania organ powinien do akt sprawy dołączyć odpisy stosownych dokumentów, na które powołuje się w uzasadnieniu decyzji. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji poprzestał na wskazaniu w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 10 lutego 2023 r., że Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję wymierzającą skarżącemu karę za zajęcie pasa drogowego ul. G. w rejonie pl. N. bez zezwolenia zarządcy drogi w terminie od dnia 4 czerwca 2022 r. do dnia 26 października 2022 r. Jednak do akt postępowania w niniejszej sprawie nie załączył ani samej decyzji ani dokumentów, które stanowiły podstawę do jej wydania.
Wskazane mankamenty postępowania pierwszoinstancyjnego nie zostały usunięte przez SKO w Warszawie w postępowaniu odwoławczym.
Należy zaznaczyć, że zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania stanowi dla organu drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Dochowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale też wydania rozstrzygnięć w wyniku przeprowadzenia osobno przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego. Konieczna jest zatem dwukrotna ocena dowodów i analiza wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także rozpatrzenie wszystkich żądań i zarzutów strony (w szczególności zgłoszonych w odwołaniu) i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu. Postępowanie odwoławcze nie może ograniczyć się bowiem, jak wspomniano, do kontroli decyzji organu pierwszej instancji.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy rozpatrując sprawę,
na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, w sposób oczywisty naruszył powyższą zasadę. Treść uzasadnienia decyzji nie daje bowiem podstaw
do konstatacji, że organ odwoławczy przeprowadził ponownie samodzielnie postępowanie merytoryczne, wypełniając przy tym obowiązek kompleksowej analizy podniesionych przez skarżącą w odwołaniu zarzutów. Organ w swoich rozważaniach ograniczył się, w istocie wyłącznie do przytoczenia przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, a także do stwierdzenia, że wobec braku zezwolenia
na zajęcie pasa drogowego organ pierwszej instancji był uprawniony do wymierzenia skarżącemu kary oraz, że w świetle zebranych w sprawie dowodów wysokość kary została ustalona w prawidłowej wysokości. Organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy ponownie, a ograniczył się jedynie do kontroli tej decyzji. Nie odniósł się również
do przedstawionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego niewłaściwego ustalenia przez organ pierwszej instancji powierzchni pasa drogowego zajmowanego przez pawilon gastronomiczny.
Z tych też względów, w ocenie Sądu, organy obu instancji naruszyły art. 7,
art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy bowiem nie ustaliły i nie udokumentowały całego okresu zajęcia przez skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia. Organ odwoławczy dodatkowo naruszył art. 15 i art. 127 k.p.a., w szczególności poprzez brak odniesienia się
do zarzutów skarżącego przedstawionych w odwołaniu.
Rozpoznając ponownie sprawę - na mocy art. 153 p.p.s.a. - organy uwzględnią powyższe stanowisko Sądu, w szczególności w sposób spełniający standardy określone w przepisach k.p.a zgromadzą w aktach sprawy dowody,
z których będą w sposób bezsprzeczny i oczywisty wynikały opisane wyżej przesłanki uprawniające organ do nałożenia na skarżącego kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w szczególności w okresie od dnia 27 października 2022 r. do dnia 20 lutego 2023 r. Ponownie rozpatrując sprawę organ oceni,
czy dokumenty, którymi dysponuje w związku z prowadzeniem innych postępowań zakończonych decyzjami dotyczącymi zajęcia pasa drogowego przy ul G.
w rejonie pl. N. mogą okazać się przydatne do wyjaśnienia niniejszej sprawy, a jeśli tak, dołączy je do akt tej sprawy, umożliwi stronie zapoznanie się
z tymi dokumentami, a następnie dokona całościowej oceny zgromadzonych dowodów. Motywy rozstrzygnięcia organ przedstawi w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz art. 210 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (1500 zł).