VI SA/WA 279/07

VI SA/Wa 279/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Królikowska-Przewłoka
Małgorzata Grzelak
Pamela Kuraś-Dębecka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2007 r. sprawy ze skargi W. L. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania w sprawie odmowy wpisu na listę adwokatów oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.- dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 z późn. zm. - dalej jako pr.a.), na skutek wniesienia odwołania przez W. L. od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] lipca 2006 r., utrzymującej w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] maja 2006 r. odmawiającą wpisu na listę adwokatów, stwierdził niedopuszczalność odwołania.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego:
Okręgowa Rada Adwokacka w [...] uchwałą z dnia [...] maja 2006 r. nie uwzględniła wniosku pana W. L. o wpis na listę adwokatów uznając, iż wnioskodawca nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata.
Uchwałą z dnia 4 lipca 2006 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...].
Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej pouczyło W. L. o możliwości zaskarżenia wymienionej uchwały do Ministra Sprawiedliwości w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, zgodnie z art. 47 ust. 2 pr.a.
Od uchwały z dnia [...] lipca 2006 r. W. L. wniósł za pośrednictwem Naczelnej Rady Adwokackiej odwołanie do Ministra Sprawiedliwości.
Z akt sprawy wynika również, iż postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. Minister Sprawiedliwości przekazał według właściwości odwołanie W. L. od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzono, że przepis art. 129 § 1 k.p.a. ustanawia zasadę pośredniego trybu wnoszenia odwołania. Ma ona wymiar bezwzględny. Jej naruszenie przez odwołującego się w postaci zastosowania trybu bezpośredniego (bezpośredniego wniesienia odwołania do organu odwoławczego) skutkuje obowiązkiem organu odwoławczego niezwłocznego przekazania odwołania organowi I instancji, zgodnie z przepisem art. 65 § l k.p.a. (tak: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Tom I i II, Zakamycze, 2005; na podstawie LEX: komentarz do art. 129 k.p.a.).Na organie pierwszej instancji, bowiem ciąży obowiązek oceny odwołania pod kątem przesłanek przewidzianych w art. 134 k.p.a. czy w art. 132 k.p.a. Wniesienie odwołania wprost do organu odwoławczego, z pominięciem organu, który wydał skarżoną uchwałę, oznaczałoby naruszenie właściwości Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej do rozpatrzenia sprawy w granicach wyżej wskazanych.
Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w uchwale z dnia [...] września 2006 r. stwierdziło, iż odwołanie to wpłynęło w terminie lecz z uwagi na brak podstaw do uwzględnienia odwołania w trybie art. 132 k.p.a. przekazało to odwołanie wraz z aktami Ministrowi Sprawiedliwości.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r. Minister Sprawiedliwości wskazał, że stosownie do art. 68 ust. 7 ustawy - Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361 z późno zm.), od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego. W rozumieniu tego przepisu decyzją ostateczną jest uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Zapis ten, zgodnie z art. 10 cytowanej ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r., obowiązuje od dnia 10 września 2005 r.
Jednocześnie organ podkreślił, iż przed dniem 10 września 2005 r., istniała również możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późno zm.). Jednakże skarga ta przysługiwała od decyzji Ministra Sprawiedliwości, do którego w myśl art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze, służyło odwołanie od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów, to jest decyzji Naczelnej Rady Adwokackiej. Odwołanie do Ministra Sprawiedliwości należało wnieść w trybie i terminie przewidzianym przez Kodeks postępowania administracyjnego.
Ustawodawca, nadając nowe brzmienie art. 68 pr.a., nie uchylił art. 47 ust. 2 tej ustawy. W ten sposób pozostawił w ustawie - Prawo o adwokaturze zapisy wzajemnie się wykluczające.
Jednakże stosownie do ogólnych reguł kolizyjnych prawa intertemporalnego i zasady, iż lex posterior derogat legi priori, należy przyjąć, że wejście w życie nowego przepisu, tj. art. 68 ust. 7 Prawa o adwokaturze uchyla regulację wcześniejszą, nadal formalnie obowiązującą, to jest przepis art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze.
Dodatkowo Minister zauważył, iż w myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie dwuinstancyjności. Wyczerpanie tej możliwości powoduje niedopuszczalność odwołania, z zastrzeżeniem sytuacji, gdy przepisy prawa przewidują wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania, zaś strona - po wyczerpaniu dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego - wniosła do Ministra Sprawiedliwości odwołanie od decyzji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił Ministrowi Sprawiedliwości obrazę art. 47 § 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 z późn. zm.), polegającą na przyjęciu, iż wymieniony przepis został uchylony na mocy art. 68 ust. 7 wymienionej ustawy.
Zdaniem skarżącego ustawodawca w art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 163, poz. 1361 z późno zm.) uchylił wyłącznie art. 47 ust. 1 ustawy pr.a., pozostawiając ust. 2 wymienionego przepisu bez zmian. Ustawodawca dodatkowo znowelizował treść art. 68 pr.a., wprowadzając tym samym - w ocenie skarżącego - drugą możliwość zaskarżenia uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej odmawiającej wpisu na listę adwokatów.
Skarżący stanął na stanowisku, iż przepisy art. 47 ust. 2 oraz art. 68 ust. 7 Prawa o adwokaturze nie wykluczają się wzajemnie. Od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w sprawie odmowy wpisu na listę adwokatów zainteresowanemu służy jednocześnie odwołanie do Ministra Sprawiedliwości lub złożenie skargi do sądu administracyjnego. Wybór drogi zaskarżenia zależy od zainteresowanego, a w zasadzie od pouczenia zawartego w uchwale i wyklucza równoczesne jej zaskarżenie do innego organu.
W ocenie strony w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania zasada lex posterior derogat legi priori, gdyż ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. nie uchyliła lecz wyłącznie zmieniła Prawo o adwokaturze. Ponadto, jeżeli zamierzeniem ustawodawcy byłoby zniesienie możliwości odwołania do Ministra Sprawiedliwości od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, to ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. uchyliłby on cały art. 47 Prawa o adwokaturze, a nie wyłącznie przepis ust. 1.
Ponadto skarżący podniósł, iż postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2006 r., wydanym w związku z wniesieniem przez skarżącego odwołania od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z naruszeniem przepisu art. 129 § 1 k.p.a., Minister Sprawiedliwości nie stwierdził o niedopuszczalności wniesienia takiego odwołania. Przekazując odwołanie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, Minister Sprawiedliwości przyjął, iż droga odwoławcza obrana przez skarżącego jest prawidłowa.
W odpowiedzi na skargę, Minister Sprawiedliwości wnosząc o oddalenie przedmiotowej skargi, podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ustosunkowując się do zarzutów skargi dodatkowo wyjaśnił, że zastosowanie procedury wskazanej w art. 65 § 1 k.p.a., tj. przekazanie nieprawidłowo wniesionego odwołania według właściwości, w drodze postanowienia, nie było równoznaczne z uznaniem przez Ministra dopuszczalności wniesienia odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także p.p.s.a.).
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zasadne jest stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż przepisy art. 47 ust. 2 oraz art. 68 ust. 7 pr.a. wykluczają się wzajemnie. Słusznie zatem organ przyjął, że procedura odwoławcza od uchwał organów samorządu adwokackiego jest kompleksowo uregulowana w przepisie art. 68 powołanej ustawy.
W rozpoznawanej sprawie należy przyjąć, tak jak to uczynił organ, że przepisy art. 47 ust. 2 oraz art. 68 ust. 7 pr.a. wskazują odmienne środki odwoławcze od tego samego rozstrzygnięcia - ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów. Na podstawie art. 47 ust. 2 - zainteresowanemu przysługiwałoby odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast w oparciu o art. 68 ust. 7 - skarga do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, rację ma organ twierdząc, iż nie można równocześnie stosować obu instrumentów na tym samym etapie postępowania administracyjnego.
Oczywiste jest również, iż wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, sama możliwość skorzystania z określonego środka odwoławczego, nie może być uzależniona - jak chce tego skarżący - od treści pouczenia wskazanego przez organ w skarżonej uchwale.
W tej sytuacji zasadne było zastosowanie przez organ ogólnych reguł kolizyjnych prawa intertemporalnego i zasady lex posterior derogat legi priori, przez przyjęcie, że wejście w życie nowego przepisu, tj. art. 68 ust. 7 pr.a. uchyla regulację wcześniejszą, nadal formalnie obowiązującą, czyli przepis art. 47 ust. 2 powołanego aktu. W doktrynie podkreśla się, że zakończenie obowiązywania aktu może nastąpić zarówno przez jego wyraźne uchylenie (derogację), jak również przez wydanie aktu późniejszego regulującego te same kwestie. Ta reguła chronologiczna wyrażana przez zasadę lex posterior derogat legi priori (norma późniejsza uchyla normę wcześniejszą) jest dość oczywista i nie powinna budzić żadnych wątpliwości. Racjonalny ustawodawca wprowadzając w życie określoną normę, nie chce przecież, by obowiązywały te dotychczas istniejące normy, które mogłyby być z nią niezgodne (por.; Logika dla prawników pod redakcją A. Malinowskiego, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, str. 267).
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza, a zatem skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a..