Pełny tekst orzeczenia VI SA/Wa 2742/19

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant spec. Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2020 r. sprawy ze skargi U. z siedzibą w S. Litwa na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2019 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz U., Litwa kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i 7, art. 145b oraz art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania U. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2019 r. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 2000 złotych.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na U. karę pieniężną w wysokości 2000 zł za brak zezwolenia kategorii VII, gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10 % i nie więcej niż 20%. Powyższe naruszenie stwierdzone zostało na skutek kontroli drogowej, która miała miejsce w dniu [...] października 2014 r. i została udokumentowana protokołem kontroli nr [...]. Decyzja organu I instancji stała się ostateczna.

W piśmie z dnia 21 kwietnia 2019 r., strona wskazała, iż na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, art. 145 § 1 pkt 7, 145b kpa oraz art. 19 ust. 1 TUE w zw. z art. 46 Karty Praw Podstawowych UE i art. 10 WE wnosi o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej w/w decyzją i decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...].

Rozpoznając ponownie sprawę Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, że podstawową zasadą Kodeksu postępowania administracyjnego jest określona w art. 16 § 1 Kpa jest zasada trwałości decyzji ostatecznej.

Instytucja wznowienia postępowania należy - obok trybu stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji - do tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, jednakże wszczęcie postępowania wznowieniowego nie przesądza jeszcze o ostatecznej treści nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Dopiero treść postępowania podjętego w tym trybie pozwoli określić, czy wskazana na początku jako podstawa wszczęcia postępowania, wada proceduralna rzeczywiście wystąpiła, oraz czy wystąpienie tej wady miało wpływ na treść rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie.

Podniósł, że zgodnie z art. 151 Kpa, o którym mowa w art. 150 Kpa, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 Kpa organ wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub 145b.

Stwierdził, że istota problemu podniesionego w treści uzasadnienia żądania o wznowienie postępowania jak i w odwołaniu, sprowadza się m.in. do ustalenia, czy przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego i uchylenia decyzji ostatecznej wydanej wobec strony może być orzeczenie TSUE z dnia 21 marca 2019 r. wydane w trybie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), tj. w ramach stwierdzenia uchybienia przez Państwo Członkowskie zobowiązanym ciążącym na podstawie Traktatów na wniosek Komisji Europejskiej.

W ocenie organu przesłanki wskazane przez stronę należy uznać za bezpodstawne albowiem analiza treści art. 145 § 1 pkt 5 i 7, oraz art. 145a i art. 145b Kpa prowadzi do stwierdzenia, że żaden z nich nie ma zastosowania do przedmiotowego stanu faktycznego.

Otóż piątą przesłanką art. 145 § 1 Kpa, umożliwiającą wznowienie postępowania administracyjnego jest fakt, że wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na wystąpienie ww. przesłanki uwarunkowane jest łącznym wystąpieniem czterech warunków:

1) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy;

2) okoliczności faktyczne lub dowody są nowe;

3) okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej;

4) okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Jeśli którychkolwiek z ww. warunków nie został spełniony, niemożliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej.

GITD podkreślił, że nie jest nową okolicznością faktyczną, ani nowym dowodem, który uzasadniałby wznowienie postępowania, nowa wykładnia przepisów prawnych, dokonana w wytycznych naczelnego organu administracji.

W badanej sprawie nie wyszły na jaw żadne nowe okoliczności, które byłyby znane organowi w dniu wydania decyzji. Okoliczność, na którą powołuje się strona wnosząca, a więc na wyrok TSUE w sprawie C-127/17 z dnia 21 marca 2019 r., który nie istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego sprawia, że przesłanka ta nie została zrealizowana, co jednocześnie oznacza, że podstawa wznowienia - art. 145 § 1 pkt 5 Kpa nie może spowodować uchylenia decyzji ostatecznej.

Kolejna powołana podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 7 Kpa wiąże się z instytucją rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie.

GITD wskazał, że w razie, gdy w postępowaniu administracyjnym pojawi się zagadnienie wstępne, organ administracji obowiązany jest zawiesić postępowanie (art. 97 § 1 pkt 4 Kpa) i stosownie do obowiązujących przepisów prawa, albo wystąpić do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie. Przesłanka ta nawiązuje bezpośrednio do brzmienia art. 100 § 2 Kpa, zgodnie z którym, jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie.

Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie i wydanie decyzji na podstawie przyjętej oceny tego zagadnienia nie wyklucza jego późniejszego rozstrzygnięcia przez właściwy organ lub sąd. Artykuł 145 § 1 pkt 7 Kpa, ma na celu usunięcie kolizji rozstrzygnięć, która jest skutkiem dopuszczenia przez przepisy prawa możliwości odstąpienia od normalnego układu kompetencji organów państwowych. Kolizja ta usuwana jest poprzez przyznanie pierwszeństwa orzeczeniu organu (lub sądu), który jest właściwy do rozstrzygnięcia prawnomaterialnego zagadnienia w ramach zwykłego układu kompetencji. W sytuacji zatem, gdy zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd w sposób odmienny od rozstrzygnięcia tego zagadnienia we własnym zakresie, stanowiącego podstawę wydanej decyzji, uzasadnia to wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną.

Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 Kpa) należy przyjąć, że wznowienie postępowania i w konsekwencji weryfikacja decyzji ostatecznej są uzasadnione, w sytuacji gdy pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, przyjętym za podstawę wydanej decyzji ostatecznej, a rozstrzygnięciem dokonanym przez właściwy organ lub sąd zachodzą istotne różnice.

W przedmiotowej sprawie ww. przesłanka nie może mieć również zastosowania, gdyż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym decyzji ostatecznej nie pojawiło się żadne zagadnienie wstępne, które skutkowałoby obowiązkiem zawieszenia postępowania i stosownie do obowiązujących przepisów prawa wystąpieniem do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie. Wyrok TSUE wydany w trybie art. 258 TFUE nie może być traktowany jako zagadnienie wstępne, gdyż nie stanowił przesłanki prawnej, od której uzależnione było wydanie decyzji ostatecznej.

Odnosząc się do przesłanki wskazanej w art. 145b kpa, na podstawie której można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. z 2016 r. poz. 1219), jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, organ wskazał, iż takie orzeczenie również nie zapadło. Przesłanka ta związana jest z wykazaniem w akcie władzy publicznej nierównego traktowania osób fizycznych, jak również innych podmiotów. Możliwość wznowienia postępowania w takim przypadku uzależniona jest od stwierdzenia nierównego traktowania orzeczeniem sądu cywilnego.

Orzeczenie TSUE z dnia 21 marca 2019 r. dotyczy kwestii przekroczenia przez pojazdy ciężarowe jednego z parametrów powodujących, że pojazd staje się nienormatywny, tj. nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Jednakże wyrok powyższy nie stanowi samoistnej przesłanki, na podstawie której organ mógłby wyeliminować z obrotu prawnego ostateczną decyzję administracyjną.

GITD nadmienił, że organ wydając rozstrzygnięcie w dniu [...] grudnia 2014 r., miał na względzie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie na podstawie kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 8 października 2014 r., podczas której stwierdzono bezsprzecznie wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym jako bez zezwolenia kategorii VII. Naruszenie stwierdzono w wyniku przekroczenia dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego. Podstawą prawną niniejszej decyzji stanowiły przepisy: art. 64, art. 140aa ust. 1-3 i art. 140ab ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, tj. przepisy obowiązujące w dniu wydawania przedmiotowej decyzji. Stosownie do treści art. 6 Kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie prawa, a działanie to orzekanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej.

GITD podkreślił, że wznowienia postępowania w żadnym wypadku nie uzasadnia zmiana stanu prawnego lub nowa (odmienna) wykładnia przepisów prawa, które są (powinny być) stosowane w danej sprawie

W ocenie organu, nie jest on uprawniony do dokonywania wykładni "o charakterze twórczym, zawierającej element nowości normatywnej". Decyzja ustawodawcy nie może być bowiem "naprawiana" w drodze wykładni dokonywanej przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przy czym żaden przepis prawa nie upoważnia organów administracji publicznej do zmieniania lub usuwania norm prawnych z sytemu prawa w sytuacji ich ewentualnej sprzeczności z normami wyższego rzędu. W tym kontekście sprawowanie wymiaru sprawiedliwości (poprzez kontrolę aktów administracji publicznej) należy wyłącznie do sądów administracyjnych, których sędziowie zostali wyposażeni w atrybut niezawisłości, i z tej przyczyny jedynie dla władzy sądowniczej zastrzeżona została potencjalna możliwość rozstrzygania spraw wyłącznie w oparciu o przepis konstytucji lub ustawy (art. 175 - 178 Konstytucji RP). Z kolei kontrola spójności systemu prawa została zastrzeżona wyłącznie dla Trybunału Konstytucyjnego, który m.in. rozstrzyga o zgodności ustaw z umowami międzynarodowymi i konstytucją (art. 188 Konstytucji RP). GITD dodał, że wyjaśnienie zagadnień prawnych, które ewentualnie, mogą być ocenione jako budzące poważne wątpliwości, zostało zastrzeżone dla procedury sądowo - administracyjnej (art. 15 § 1 pkt 3 PPSA).

W konkluzji organ uznał, że nie zachodzą żadne z przesłanek dostępnych w Kodeksie postępowania administracyjnego dające organowi II instancji podstawę do zmiany zaskarżonej decyzji. Ponadto obowiązujące przepisy Kpa nie zawierają takiej przesłanki do wznowienia postępowania jak chociażby wymieniona wprost w art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, gdzie ustawodawca w sposób jednoznaczny uregulował tę kwestię wskazując, iż: " orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ma wpływ na treść wydanej decyzji". Podstawa taka wydaje się być wskazana też w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi albowiem na podstawie art. 272 § 3 można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie U. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 46 Karty Praw Podstawowych UE, art 10 WE, poprzez bezzasadne przyjęcie iż brak jest podstawy prawnej do wznowienia postępowania oraz, że przy wydaniu decyzji nie doszło do rażącego naruszenia przepisów podczas, gdy kara pieniężna została nałożona wbrew przepisom art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U. 1996, L 235, s. 59), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. (Dz.U. 2015, L 115, s. 1) w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika 1 do dyrektywy 96/53.•

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skargę należało uwzględnić.

Skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. jako podstawę swojego żądania wskazała art. 145 § 1 pkt 5 i 7 kpa w związku art. 145b kpa i powołała się na wyrok TSUE z 21 marca 2019 r., w sprawie o sygn. akt C-127/17, dotyczącej ograniczania na terenie Polski ruchu pojazdów silnikowych, których maksymalny nacisk na oś napędową wynosi 11,5 t. W konkluzji tego wyroku wskazano, że "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53".

Prawidłowo postąpił GITD wznawiając postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Zgodnie z wyrokiem NSA z 18 lutego 2015 r. (II OSK 1728/13) "Jeśli strona powołuje się na przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 k.p.a., to organ administracji ma obowiązek wznowić postępowanie i już we wznowionym postępowaniu ocenić czy przesłanki te rzeczywiście zostały spełnione i mogą być podstawą do uchylenia decyzji wydanej w zwykłym postępowaniu."

Nieprawidłowym jest natomiast stanowisko GITD o braku podstaw uchylenia w trybie wznowienia przedmiotowej decyzji. GITD winien był wziąć pod rozwagę przesłankę z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. jako że jest ona bezwzględna – wznawia się postępowanie (nie ma tu bezwzględnego zastosowania zasada skargowości) jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez sąd (w tym przypadku TSUE wyrokiem C-127/17) odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (tak też m.in. w wyrokach WSA w Warszawie w sprawach VI SA/Wa 2201/19, VI SA/Wa 2497/19, VI SA/Wa 2336-2338/19).

Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 kpa Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Natomiast jak stanowi art. 151 § 2 kpa w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Trafnie organ stwierdził, że w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest uregulowania podobnego do art. 240 § 1 pkt 11 o.p., statuującego jako podstawę wznowienia postępowania administracyjnego wydanie wyroku TSUE. Brak ten nie powoduje jednakże, że wyrok TSUE nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania, bowiem należało ją wywieść – w tym przypadku, z ww. art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Na marginesie Sąd zauważa, że propozycja nowelizacji Kodeku postępowania administracyjnego w tej kwestii została podjęta. Przewidziana została w przygotowanym przez Zespół ekspercki do spraw reformy prawa o postępowaniu administracyjnym (powołany decyzją Prezesa NSA nr 8 z 12 października 2012 r.) projekcie nowelizacji Kodeku postępowania administracyjnego, gdzie zapisano, że zgodnie z proponowanym art. 145 § 1 pkt 10 k.p.a. podstawą wznowienia miało być ujawnienie niezgodności decyzji z orzeczeniem TSUE (zob. R. Hauser, J. Drachal, Tryby nadzwyczajne (art. 145-152, 154-157, 159, 161-162) [w:] Z. Kmieciak (red.) Ostatecznie zmiana ta nie została jednak przyjęta przez Sejm, a zatem kwestia skutków orzeczenia TSUE dla postępowania typu jurysdykcyjnego, prowadzonego na podstawie przepisów kodeksu nie została – jak dotąd – w przepisach prawa krajowego jednoznacznie uregulowana.

Także Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej nie reguluje wprost skutków orzeczenia TSUE tak, jak czyni to w odniesieniu do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.

Niemniej powinność wykonania wyroku TSUE nie może budzić najmniejszych wątpliwości, a to w kontekście brzmienia art. 260 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/2, Traktat o Unii Europejskiej - tekst skonsolidowany uwzględniający zmiany wprowadzone Traktatem z Lizbony , Dz.U.2004.90.864/30), w którym zapisano, że jeśli TSUE stwierdza, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, Państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału. Bez wątpienia adresatami owej traktatowej powinności są wszystkie Państwa członkowskie – w tym Polska, a jej przedmiot obejmuje wykonanie wyroku poprzez pełną i niezwłoczną realizację stanowiska trybunalskiego we wszystkich, składających się na multipłaszczyznowy system unijny porządkach prawnych (D. Strzelec, Wznowienie postępowania podatkowego w przypadku nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, Warszawa 2020, s. 148).

Nie ulega również wątpliwości, że w świetle konstytucyjnej, ale także traktatowej, zasady równoważności nie można orzeczenia TSUE wyposażać w słabsze instrumenty jego wykonania, niż ma to miejsce w przypadku wyroku rodzimego Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie przez TSUE naruszenia prawa unijnego nie może więc stwarzać słabszych gwarancji proceduralnych niż wówczas, gdy naruszenie polega na zachwianiu hierarchicznej zgodności norm krajowych.

W poszczególnych systemach prawnych Państw członkowskich przyjmowane są różne rozwiązania w tym zakresie. Wykorzystywane są zarówno mechanizmy pozwalające na wzruszenie decyzji w trybie nieważności, czego przykładem jest art. 168 ust. 7 portugalskiego kodeksu postępowania administracyjnego z 2015 r., stanowiący załącznik do dekretu - ustawy nr 4 z 7 stycznia 2015 r. (Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro), czy uchylenia decyzji ostatecznej, o którym mowa w § 48 ustawy z 25 maja 1976 r. niemieckiej ustawy o postępowaniu administracyjnym (Bundesgesetzblatt 2003, I S. 10). Należy jednak zauważyć, że stosowanie - podanych tu przykładowo, właściwych obcym porządkom środków prawnych nie było dziełem legislatywy ww. Państw członkowskich (Portugalii, czy Niemiec), lecz wypracowane zostało w praktyce, przy niemałej aktywności właśnie TSUE (zob. S. Perez Fernandes, The Khüne obligation under the Portuguese Code of Administrative Procedure – In search of a Euro-compatible solution, UNIO - EU Law Journal, Vol. 3, No. 2, July 2017, s. 86-87).

W przywołanym już powyżej wyroku TSUE z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt C-453/00 w sprawie Kühne & Heitz NV vs. Productschap voor Pluimvee en Eieren (ECR 2004/1B/I-837), z unormowanej w art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Rzymie dnia 25 marca 1957 r. (obecnie - po przyjęciu Traktatu z Lizbony, jest to art. 4 ust. 3) zasady lojalnej współpracy wywiedziono obowiązek organów administracji ponownego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej w celu uwzględnienia wykładni przepisu istotnego dla sprawy dokonanej w międzyczasie przez TSUE. Powinność tę TSUE obarczył czterema warunkami, tj.:

1. organ administracji posiada - zgodnie z prawem krajowym, uprawnienie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją;

2. rozpatrywana decyzja administracyjna stała się ostateczna na skutek wyroku sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji;

3. wyrok taki, w świetle późniejszego orzeczenia TSUE, został oparty na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego przyjętej w okolicznościach innych niż w związku z zapytaniem prejudycjalnym skierowanym do TSUE w trybie, o którym mowa w art. 234 akapit trzeci WE;

4. zainteresowana osoba zwróciła się do organu administracyjnego niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wspomnianym wyżej orzeczeniu TSUE.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że powyższy wyrok TSUE C-453/00, którego tezy powtórzone zostały także w późniejszym orzecznictwie TSUE (choćby w wyroku z 16 marca 2006 r., sygn. akt C-234/04 w sprawie Rosmarie Kapferer vs. Schlank & Schick GmbH (ECR 2006/3A/I-2585) wytycza rozumienie relacji pomiędzy wyrokiem TSUE a ostateczną decyzją administracyjną.

W rozpoznawanej sprawie, w kontekście prawa skarżącego do skutecznego wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., a to w skutek wydania wyroku TSUE w sprawie C-127/17, na uwagę zasługują również inne wyroki TSUE, mianowicie wydany 4 października 2012 r., w sprawie C-249/11, w sprawie Christo Bjankow vs. Gławen sekretar na Ministerstwo na wytresznite raboti (ZOTSiS 2012/10/I-608) oraz wydany 19 września 2006 r. w połączonych sprawach C-392/04 i C-422/04 i-21 Germany GmbH (C-392/04), Arcor AG & Co. KG (C-422/04), dawniej ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG (ECR 2006/8-9B/I-8559).

W pierwszym z nich Trybunał sprzeciwił się takiemu krajowemu unormowaniu instytucji wznowienia postępowania w stosunku do aktu sprzecznego z prawem unijnym, które obarczone jest nadmiernymi ograniczeniami. W tezie nr 2 tego wyroku stwierdzono, że "Prawo Unii stoi na przeszkodzie normie państwa członkowskiego, zgodnie z którą postępowanie administracyjne, które doprowadziło do wydania prawomocnego aktu, który nie był przedmiotem skargi sądowej, może zostać wznowione, w przypadku gdy wspomniany akt jest sprzeczny z prawem Unii wyłącznie w terminie jednego miesiąca, licząc od wydania tego aktu, i z wyłącznej inicjatywy organu, który wydał akt, prokuratora lub rzecznika, czyniąc w ten sposób nadmiernie utrudnionym lub praktycznie niemożliwym wykonywanie uprawnień wynikających z prawa Unii." (zob. A. Kaczorowska-Ireland, European Union Law, London and New York 2016, s. 290).

W wyroku z 19 września 2006 r. TSUE zaakcentował zaś obowiązek respektowania zasady równoważności, ograniczającej ewidentnie zasadę autonomii proceduralnej Państw członkowskich. Wyraża się ona w sferze procesowej w możności korzystania przez stronę z funkcjonujących w prawie krajowym środków podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej w celu dostosowania decyzji administracyjnej do prawa wspólnotowego, zgodnie z warunkami określonymi w ww. wyroku Kühne & Heitz i zasadą lojalnej współpracy. Wskazano, że "zasada równoważności wymaga, by całość uregulowań dotyczących środka prawnego (...) znajdowała zastosowanie jednakowo do środków prawnych opartych na naruszeniu prawa wspólnotowego oraz tych opartych na naruszeniu prawa wewnętrznego. Wynika z tego, że jeśli przepisy krajowe, dotyczące środka prawnego przewidują obowiązek uchylenia aktu administracyjnego sprzecznego z prawem wewnętrznym, nawet jeśli stał się on ostateczny, w sytuacji gdy utrzymywanie go w mocy jest 'zwyczajnie nie do zaakceptowania, ten sam obowiązek uchylenia powinien istnieć w takich samych okolicznościach w odniesieniu do aktu administracyjnego niezgodnego z prawem wspólnotowym. W ten sposób, jeśli zgodnie z prawem krajowym organ administracji ma obowiązek uchylić ostateczną decyzję administracyjną, która jest oczywiście niezgodna z prawem krajowym, taki sam obowiązek powinien dotyczyć sytuacji, gdy decyzja ta jest oczywiście niezgodna z prawem wspólnotowym."

W punktach 79-81 sporządzonej do ww. wyroku z 19 września 2006 r. opinii Rzecznika Generalnego odwołano się do pojęcia "zgodności z prawem nadrzędnym" ("supralegality"), kojarzonej z fundamentalnymi dla unijnego porządku prawnego, wspólnymi dla Państw członkowskich wartościami, której naruszenie przez decyzję administracyjną zmusza do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. TSUE wskazał, że powyższemu nie może stać na przeszkodzie odwoływanie się do zasady bezpieczeństwa prawnego; ta bowiem ustąpić musi przed obowiązkiem zachowania strukturalnych zasad wspólnotowego porządku prawnego, skuteczności i realizacji celów traktatowych. Jedynym ograniczeniem jest potrzeba ochrony uzasadnionych uprawnień osób trzecich.

Reasumując, kierując się wynikającym z art. 4 ust. 3 TFUE obowiązkiem lojalnej współpracy Państw członkowskich ("Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów"), ustanowioną w art. 260 ust. 1 TFUE powinnością wykonania wyroku TSUE ("Jeśli Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdza, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, Państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału") oraz powyższymi poglądami orzecznictwa TSUE; przyjąć należy, że wykonanie wyroku TSUE może polegać m.in. na uruchomieniu - w stosunku do ostatecznej, czy nawet prawomocnej, decyzji administracyjnej, dostępnych w krajowym postępowaniu administracyjnym trybów nadzwyczajnych. Skoro w orzecznictwie TSUE mowa jest o "ponownym zbadaniu decyzji administracyjnej", to adekwatnym w polskim systemie rodzimym trybem postępowania jest wznowienie postępowania (Dział II Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowany "Postępowanie", Rozdział 12 "Wznowienie postępowania").

Posługując się narzędziami wykładni dynamicznej, uchwalonych blisko 60 lat temu przepisów, a więc wykładni uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego powiedzieć należy, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. rozumieć także należy kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W ten sposób wskazany przepis bywa rozumiany w nauce prawa, m.in. M. P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości – w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n., P. Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4–5, s. 52, M. Górski, Glosa do wyroku TS z 6.10.2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2).

Kwestię wstępną rozumieć w tym przypadku należy w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TSUE, bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego, sprzeczność, która na etapie postępowania administracyjnego, bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego, została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego. Późniejsza, odmienna ocena TSUE stanowi w tym przypadku wypowiedź "innego organu lub sądu", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Nie można przy tym skutecznie zarzucić, że zostaje w tym przypadku naruszony bezwzględny zakaz rozszerzającej wykładni wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznej. Jak już bowiem zaznaczono, obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność Państwa członkowskiego, służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej. Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd - w składzie orzekającym, przyjął, że powyżej opisanym, krajowym mechanizmem proceduralnym, mającym zrealizować wykonanie wyroku TSUE C-127/17, a w konsekwencji wzruszyć decyzję organu z dnia [...] grudnia 2014 r. wydaną w oparciu o zakwestionowane normy krajowe, jest kodeksowa instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Potwierdzeniem takiego stanowiska bez wątpienia są także orzeczenia NSA, zapadłe zresztą w związku z ww. wyrokiem TSUE w sprawie C-127/17, którymi uchylono decyzje zapadłe na podstawie zakwestionowanych przez TSUE uregulowań (zob. np. wyroki NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 673/19 i z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 3543/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, także już NSA opowiedział się za tym, że decyzje organów Inspekcji Transportu Drogowego, wydane w oparciu o te same przepisy krajowego prawa co decyzja nakładająca na skarżącego karę pieniężną, dotknięte zostały naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i które podlegały wyeliminowania z obrotu prawnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, o kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018 poz.265 ze zm.).