VI SA/Wa 2349/19

VI SA/Wa 2349/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-07-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Barbara Kołodziejczak-Osetek
Grzegorz Nowecki /sprawozdawca/
Zdzisław Romanowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 1193/20 - Wyrok NSA z 2024-02-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2200
art. 24
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant ref. staż Agata Rosiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 zł (słownie dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2019 r., znak [...] w sprawie cofnięcia zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej O. – W. – I. (dalej: zezwolenie) wydanego przez Marszałka Województwa [...] przedsiębiorcy F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, strona, Spółka) w dniu 22 czerwca 2018 r. z ważnością do 31 grudnia 2018 r. (przedłużonego ustawowo do dnia 31 grudnia 2019 r.).
Podstawą prawną rozstrzygania organu były przepisy art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018, poz. 2096 dalej: "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018, poz. 570.).
Jak wynika z akt sprawy, Marszałek Województwa [...], postanowieniem z [...] października 2018 r. wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia w związku z prawdopodobnym niewykonywaniem, z przyczyn zależnych od przedsiębiorcy, przewozów regularnych przez co najmniej trzy miesiące od daty uzyskania zezwolenia (22 czerwca 2018 r.), zgodnie z art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.; dalej: "ustawa o transporcie drogowym").
Pismem z 22 października 2018 r. Marszałek zwrócił się do Spółki o podanie daty rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej w zakresie działalności objętej zezwoleniami oraz liczby przewiezionych osób w ostatnim okresie trzymiesięcznym. Z odpowiedzi strony wynikało, iż nie rozpoczęła wykonywania przewozów na podstawie zezwolenia. Jednocześnie strona podała, że odcinek (linia komunikacyjna) O. – W. – I. jest częścią linii międzynarodowej, co do której zezwolenie na wykonywanie przewozów osób w transporcie międzynarodowym w ramach Unii Europejskiej procedował Generalny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: zezwolenie międzynarodowe). Strona podkreśliła, że zezwolenie międzynarodowe zostało wydane stronie dopiero w dniu 22 sierpnia 2018r. tj. 2 miesiące po uzyskaniu przez stronę zezwolenia nr [...], pomimo wystąpienia o jego wydanie z kilkumiesięcznym wyprzedzeniem. Po uzyskaniu zezwolenia międzynarodowego, w dniu 12 października 2018 r., strona rozpoczęła sprzedaż biletów na całą linię, w tym odcinek objęty zezwoleniem. Wskazała, że Urząd Marszałkowski zalecił stronie podział tzw. Odcinka krajowego linii [...] na cztery odcinki, dla których konieczne jest uzyskanie zezwoleń. Skarżąca podniosła, że w związku z uzyskaniem wszystkich zezwoleń krajowych na krajowy odcinek linii [...] i zezwolenia międzynarodowego uruchomiła przewóz na linii [...] w dniu 6 listopada 2018 r.
W uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2019 r. o cofnięciu zezwolenia, Marszałek Województwa [...] podniósł, że w świetle przepisu art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, istotnym w sprawie jest sam fakt niewykonywania przewozów na przedmiotowej trasie na podstawie udzielonego zezwolenia przez okres 3 miesięcy. Wskazał również, iż model prowadzonej przez stronę działalności, w tym aspekt przewozów międzynarodowych nie był brany pod uwagę w sprawie.
Strona wniosła od powyższej decyzji odwołanie, w którym podniosła zarzut naruszenia art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie będące skutkiem nieprawidłowego uznania, że w przypadku spółki niewykonywanie regularnych przewozów nastąpiło z powodu okoliczności zależnych od spółki, podczas, gdy jak wyjaśniono w toku postępowania, odcinek objęty zezwoleniem miał być częścią dłuższej trasy C. – B., a Spółka oczekiwała na wydanie zezwolenia międzynarodowego, które zostało wydane w dniu 22 sierpnia 2018 r., przy czym konieczne było wystąpienie o dwa odrębne zezwolenia. Nadto zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i niewzięcie pod uwagę faktu rozpoczęcia przedsprzedaży biletów na trasę objętą zezwoleniem w dniu 12 października 2018 r., oraz tego, że spółka zaplanowała trasę O. – W. – I. jako część trasy C. – B. i na tę trasę złożyła wniosek o zezwolenie. Ww. Zezwolenie zostało jednak wydane w dniu 22 czerwca 2018 r., a zezwolenie międzynarodowe dopiero 22 sierpnia 2018 r., a więc po 2 miesiącach. Spółka podkreśliła, iż nie miała wpływu na termin wydania poszczególnych zezwoleń – a zatem nie rozpoczęcie wykonywania przewozów wynikało z okoliczności niezależnych od niej. Nie została więc spełniona przesłanka cofnięcia zezwolenia wskazana w art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Spółka zarzuciła także naruszenie art. 90 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie i nie wezwanie Spółki do usunięcia uchybień i nie udzielenie terminu dla usunięcia stwierdzonych uchybień, co w ocenie strony było obowiązkiem organu przed cofnięciem zezwolenia. W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.
Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2019 r. organ odwoławczy przytoczył treść art. 24 ust 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, według którego zezwolenie cofa się w razie nie wykonywania przez przedsiębiorcę, na skutek okoliczności zależnych od niego, przewozów regularnych co najmniej przez 3 miesiące. Następnie organ przytoczył odpowiedź strony na zapytanie organu I instancji (pismo z 22 października 2018 r.). Organ zaznaczył, iż strona podnosiła okoliczność, że nie wykonywanie regularnych przewozów nastąpiło z powodu okoliczności niezależnych od Spółki, bowiem odcinek objęty zezwoleniem miał być częścią dłuższej trasy: C. – B.. Strona czekała na wydanie zezwolenia międzynarodowego, co nastąpiło w dniu 22 sierpnia 2018 r., a w dniu 6 listopada 2018 r. rozpoczęła wykonywanie przewozów na tej trasie.
Organ odwoławczy uznał, iż okoliczności wskazane przez Stronę nie są przyczynami od niej niezależnymi. Wskazał, że spółka posiadała zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej O. – W. – I. wydane przez Marszałka Województwa [...] w dniu 22 czerwca 2018 r. z ważnością do 31 grudnia 2018 r. (przedłużoną ustawowo do dnia 31 grudnia 2019 r.), co obligowało ją do wykonywania przewozów osób na przedmiotowej linii komunikacyjnej.
Zdaniem SKO, brak było przeszkód dla rozpoczęcia przewozu osób na krajowej linii komunikacyjnej O. – W. – I., pomimo nieuruchomienia linii międzynarodowej. Podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 90 pkt 1 w zw. art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego nie zastosowanie i zaniechanie wezwania Spółki do usunięcia uchybień, organ uznał za bezzasadny. Wskazał, że przepis art. 90 ustawy o transporcie drogowym ma zastosowanie do sytuacji stwierdzenia w wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ udzielający zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji lub zezwolenia niespełnienia przez przedsiębiorcę "wymogów będących podstawą wydania tych dokumentów". Nie chodzi zatem o konsekwencję naruszenia bądź zmiany warunków zezwolenia, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, lecz o niespełnienie wymogów, od których w ogóle zależy możliwości wydania zezwolenia. W ocenie organu odwoławczego wykładnia tego przepisu prowadzi do konstatacji, że w rozpoznawanej sprawie Marszałek Województwa [...] nie był zobowiązany do wezwania Spółki do usunięcia uchybień. Organ przytoczył w tej mierze orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA z Warszawie z 17 października 2016 r,. VI SA/Wa 1037/16 oraz wyrok NSA z 13 marca 2019 r., II GSK 373/17). Biorąc pod uwagę powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. postanowiło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
Od powyższej decyzji strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące nieuchyleniem tej decyzji i nieumorzeniem postępowania pierwszoinstancyjnego, pomimo że decyzja Marszałka Województwa [...] została wydana na skutek nieprawidłowego zastosowania przepisu art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym będącego skutkiem uznania, że w przypadku skarżącej niewykonywanie regularnych przewozów nastąpiło z powodu okoliczności zależnych od Spółki, podczas gdy Spółka wyjaśniła w toku postępowania, że odcinek objęty zezwoleniem nr [...] miał być częścią dłuższej zaplanowanej trasy C. – B., a Spółka oczekiwała na wydanie zezwolenia międzynarodowego, które zostało wydane w dniu 22 sierpnia 2018 r. - przy tym konieczność wystąpienia o odrębne zezwolenia wynika z przepisów;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Marszałka Województwa [...] i art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie tej decyzji i nieumorzenie postępowania w pierwszej instancji w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. polegającym na ich nie zastosowaniu i niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przez organy I i II instancji, i nie wzięciu pod uwagę tego, że:
- jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia nr [...], w dniu 12 października 2018 r. Spółka przystąpiła do przedsprzedaży biletów na trasę objętą zezwoleniem a w dniu 6 listopada 2018 r. rozpoczęła wykonywanie przewozów na tej trasie;
- Spółka zaplanowała trasę O. – W. – I. jako część trasy C. – B. i na taką trasę złożyła wniosek o zezwolenie, jednak zezwolenie nr [...] zostało wydane w dniu 22 czerwca 2018 r. a zezwolenie międzynarodowe dopiero w dniu 22 sierpnia 2018 r., a więc po dwóch miesiącach. Wskazała, że spółka nie ma wpływu na termin wydania poszczególnych zezwoleń - a zatem nierozpoczęcie wykonywania przewozów wynikało z okoliczności niezależnych od Spółki, co sprawia, że nie została spełniona przesłanka cofnięcia zezwolenia wskazana w art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym;
- art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu decyzji SKO z [...] września 2019 r. brak jest wskazania przyczyn i podstaw, dla których organ II instancji stanął na stanowisku, że fakt niewykonywania przez F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przewozów na linii O. W. – I. nie jest spowodowany okolicznościami niezależnymi od strony, pomimo że Spółka w sposób jasny, wyraźny i pełny wyjaśniła zarówno w toku postępowania przed organem I instancji jak i w odwołaniu: - zasady konstruowania swoich tras i sieci połączeń a także - wskazała na niezależną od siebie konieczność uzyskania odrębnych zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów w ruchu krajowym i zagranicznym, których uzyskanie nie jest skorelowane w czasie, co łącznie oznacza, że poszczególne potrzebne zezwolenia uzyskiwane są nawet w kilkumiesięcznych odstępach, co uniemożliwia uruchomienia przejazdów na całej zaplanowanej trasie w założonym terminie;
- art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji organu I instancji pomimo niezastosowania przez ten organ przepisu art. 90 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym wyrażającego się w zaniechaniu wezwania Spółki do usunięcia uchybień i nieudzieleniu terminu na usunięcia stwierdzonych uchybień, co jest obowiązkiem organu przed cofnięciem zezwolenia a nie tylko możliwym do wyboru sposobem działania, a co sprawiło, że decyzja została wydana przedwcześnie, a także wobec nieprawidłowego uznania, że ww. przepisu art. 90 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym nie stosuje się w przypadku uzasadniającym cofnięcie zezwolenia na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. A nadto przepisu art. 83 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 i art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f i g ustawy o transporcie drogowym który wskazuje, że do zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym znajdują zastosowanie przepisy działu 10 tej ustawy, a więc także art. 90 pkt. 1 ustawy o transporcie drogowym. Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, a ponadto o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i związaną z nim argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna, gdyż organ nie wyjaśnił w należytym stopniu podnoszonych w toku postępowania przez skarżącą okoliczności faktycznych, mających wykazać, że niewykonywanie regularnych przewozów nastąpiło z powodu okoliczności niezależnych od Spółki, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj.: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z pominięciem w istocie jednej z przesłanek, które miał obowiązek wziąć pod uwagę rozstrzygając o cofnięciu przedmiotowego zezwolenia, na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym.
Jak wynika z ww. przepisu prawa materialnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zezwolenie cofa się w razie niewykonywania przez przedsiębiorcę, na skutek okoliczności zależnych od niego, przewozów regularnych co najmniej przez 3 miesiące. Należy stwierdzić, iż w kontrolowanej sprawie fakt niewykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym osób był bezsporny (vide – pismo strony z 8 listopada 2018 r.). Przesłanką wymagającą zbadania przez organ w tej sytuacji było zatem pojęcie niedookreślone – "okoliczności zależne" bądź, w zależności od ujęcia, "niezależne od przedsiębiorcy".
O ile nie budzi, w ocenie Sądu, wątpliwości, że sankcja cofnięcia zezwolenia przewidziana w przepisie art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym jest sankcją o charakterze związanym, to nie można nie zauważyć, iż w tym przypadku pewien luz decyzyjny wynika z posłużenia się przez ustawodawcę przesłanką - okoliczności zależnych od przedsiębiorcy. Zdaniem Sądu, organ był zobligowany dokonać wykładni przytoczonego pojęcia oraz podjąć się subsumpcji przywoływanych przez stronę okoliczności pod kątem prawidłowo uprzednio zdekodowanej normy prawnej.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie można nie zauważyć pewnego automatyzmu w działaniu organu, który zanegował wszelkie twierdzenia faktyczne podnoszone przez stronę, mające na celu wykazanie okoliczności od niej niezależnych w dochowaniu terminu rozpoczęcia wykonywania przewozów. Organ a priori założył, iż wszelkie argumenty wskazujące na możliwość nieprzewidzianego przedłużania się procedury o wydanie zezwolenia międzynarodowego oraz eksponujące cel gospodarczy, jakim było utworzenie linii regularnej na trasie międzynarodowej, ale obejmujące odcinek, na którym niezbędne było dysponowanie zezwoleniem krajowym, są w sprawie nieistotne.
W ocenie Sądu, z powyższym rozumowaniem organu nie można się zgodzić. Spółka bowiem w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie konsekwentnie zmierzała do wykazania, że niewykonywanie przez nią przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym było wywołane przyczynami od niej niezależnymi. Przywoływała także swoją sytuację faktyczną, opisując rodzaj zamierzonej przez siebie działalności gospodarczej na rynku przewozów osób. Mianowicie podała, iż po dokonaniu uzgodnień z innymi przewoźnikami podjęła decyzję o stworzeniu kompleksowej linii obejmującej przewóz osób na trasie C. – B., obejmującą także odcinek krajowy: O. – W. – I.. Według przepisów obowiązującego prawa, wymagało to uzyskania dwóch odrębnych zezwoleń: międzynarodowego oraz krajowego. W konsekwencji Spółka złożyła wniosek o zezwolenie obejmujące trasę O. – W. – I. jako część trasy C. – B..
W dniu 20 czerwca 2018 r. Skarżąca otrzymała zezwolenie krajowe (zezwolenie nr [...]). Zezwolenie międzynarodowe uzyskała dopiero w dniu 22 sierpnia 2018 r., a więc dopiero po dwóch miesiącach. Spółka podkreśliła, że w tej sytuacji nie miała wpływu na termin wydania poszczególnych zezwoleń oraz zachowała należytą staranność występując o wydanie zezwolenia międzynarodowego z kilkumiesięcznym wyprzedzeniem. Po uzyskaniu zezwolenia międzynarodowego, w dniu 12 października 2018 r., strona rozpoczęła sprzedaż biletów na całą linię, w tym odcinek objęty zezwoleniem.
Spółka wskazała, iż zadanie gospodarcze, którego się podjęła, miało charakter kompleksowy oraz, że funkcjonuje ona jako przewoźnik w tzw. modelu siatkowym: buduje zorganizowaną siatkę połączeń pomiędzy poszczególnymi miastami w Polsce i Europie, opierając się na szerokiej współpracy z lokalnymi przewoźnikami – buspartnerami, znającymi specyfikę lokalnych rynków, regionów, w których działają. Współpraca taka jest bardzo korzystna dla buspartnerów i niejednokrotnie pozwala na zapewnienie stałego źródła przychodu i dalsze istnienie takiego przewoźnika, co nie jest bez znaczenia w czasie, kiedy upadają kolejne firmy świadczące przewóz przy pomocy autobusów. Dochodowość i sens organizacyjny poszczególnych odcinków decyduje przy tym o powodzeniu całych złożonych linii komunikacyjnych, takich jak przedmiotowa linia, w systemie strony oznaczana numerem [...]. Bez możliwości przewożenia pasażerów na odcinku międzynarodowym nie było w ocenie Spółki organizacyjnego i ekonomicznego sensu uruchamiania części zaplanowanej linii na odcinku krajowym.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że cofnięcie zezwolenia na podstawie przepisu art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym stanowi pewnego rodzaju ograniczenie swobody działalności gospodarczej. Jest ono dopuszczalne, bowiem przepis art. 22 Konstytucji RP przewiduje taką możliwość, jednak może to nastąpić wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
Zdaniem Sądu, strona, która pragnie zrealizować swój zamysł gospodarczy – w tym wypadku polegający na utworzeniu linii przewozów regularnych międzynarodowych (w tym wypadku C. – B.), której częścią będzie odcinek krajowy (tu: O.- W. – I.), wymagający odrębnego zezwolenia, nie może w istocie zostać pozbawiona możliwości jego realizacji. Z uwagi na konieczność wyjednania dwóch zezwoleń niewątpliwie strona winna wystąpić o nie z odpowiednim wyprzedzeniem, dokonując aktów właściwej dla tego rodzaju staranności, wymaganych w obrocie profesjonalnym. W obrocie profesjonalnym wymagany jest oczywiście podwyższony wzorzec staranności. Z drugiej jednak strony, nie można przedsiębiorcy obarczać odpowiedzialnością za ewentualne, niezgodne z prawem działania organu.
W niniejszej sprawie należy rozważyć kwestię, czy przerzucenie całkowitej odpowiedzialności na stronę postępowania administracyjnego (przedsiębiorcę) w zakresie równoczesnego wyjednania obydwu zezwoleń (na regularne przewozy w ruchy krajowym oraz międzynarodowym) nie pozbawiłoby jej możliwości realizacji swojego zamierzenia gospodarczego. W przypadku ewidentnego przekraczania ustawowych terminów załatwiania spraw przez jeden lub drugi organ, strona nie mogłaby bowiem nigdy praktycznie skoordynować swoich działań, a co za tym idzie – uruchomić linii międzynarodowej, której odcinkiem składowym miałby być odcinek krajowy.
W tym miejscu należy zauważyć, że procedurę wydawania zezwoleń międzynarodowych reguluje art. 8 ust. 1 - 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych. W myśl ust. 3 ww. rozporządzenia, "organ wydający wydaje decyzję w sprawie wniosku w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku przez przewoźnika".
Zdaniem Sądu, od ustalenia, czy skarżąca Spółka działała w pełni prawidłowo i profesjonalnie, a więc czy dokonała wymaganych aktów staranności przy ubieganiu się o zezwolenie międzynarodowe, w tym przede wszystkim od tego, czy złożyła swój wniosek z uwzględnieniem terminu, o którym mowa w powyższym przepisie prawa unijnego, zależy, czy można uznać jej działanie za usprawiedliwiające niepodjęcie działalności w ramach zezwolenia na przewozy krajowe. Trudno bowiem, w ocenie Sądu, przyjąć, aby przy ustaleniu prawidłowego działania strony, uwzględniającego specyfikę postępowania w sprawie uzyskania zezwolenia międzynarodowego, była ona pozbawiona możliwości realizacji zadania gospodarczego, jakiego się podjęła, zwłaszcza w sytuacji przekroczenia terminu wydania zezwolenia przez organ.
Taki bowiem byłby skutek przyjęcia, że w analizowanym przepisie okolicznością wyłączającą możliwość cofnięcia stronie udzielonego zezwolenia byłaby jedynie sytuacja całkowitego pozbawienia jej możliwości wykonywania przewozów przez okres 3 miesięcy – w postaci tzw. vis maior lub vis absoluta, jednak takich obostrzeń ustawodawca nie przewidział. W omawianym przepisie jest mowa jedynie o okolicznościach od strony niezależnych. Należy zatem przyjąć, że hipotetyczne ustalenie, iż strona dokonała wszelkich aktów niezbędnej staranności, wymaganych od profesjonalnego przedsiębiorcy, dla wyjednania obu zezwoleń w analogicznym terminie, wyłączałoby jej odpowiedzialność, a zarazem eliminowałoby obligatoryjne zastosowanie sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia. W przeciwnym wypadku należałoby uznać, iż strona, aby zachować udzielone zezwolenie, musiałaby wykonywać przewozy, na które brak jest ekonomicznego zapotrzebowania, oczekując na wydanie zezwolenia międzynarodowego. Byłoby to oczywiście niecelowe gospodarczo i narażałoby przedsiębiorcę na nieuzasadnione straty finansowe. Z drugiej strony, przedsiębiorca, stosując się do obowiązującego prawa i planując swoje cele biznesowe, ma prawo oczekiwać, iż organy również swoje obowiązki będą wykonywały w sposób prawidłowy i – co istotne - przewidywalny. Zgodnie z dawno utrwalonym w orzecznictwie poglądem, stosowanie prawa nie może stanowić dla jego uczestników swoistej pułapki. Strona ma bowiem prawo realizować swoje zadania gospodarcze, o ile postępuje zgodnie z obowiązującymi przepisami, a organy powinny być w tym pomocne, stosując się do zasady określonej w wyżej przytoczonym przepisie art. 22 Konstytucji RP.
Zdaniem Sądu, cofnięcie zezwolenia stronie, która ubiegała się o dwa zezwolenia, niezbędne dla realizacji zadania gospodarczego, o ile działała ona przy zachowaniu właściwej staranności, a opóźnienie w wydaniu jednego z nich wynikało z winy organu, nie leży w interesie publicznym, o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP. Nie może być uznane za zgodne z tymi interesem również rozwiązanie proponowane przez organ, polegające na podjęciu się niezamierzonej i nierentownej działalności przez stronę, w oczekiwaniu na wypełnienie swoich zadań ustawowych przez organ administracyjny.
Z uwagi na powyższe, zarzut naruszenia w tym zakresie przepisów postępowania oraz prawa materialnego należało uznać za uzasadniony.
Natomiast zarzut naruszenia art. 90 ustawy o transporcie drogowym jest w ocenie Sądu w niniejszej sprawie chybiony. Jak wynika bowiem z poglądów orzecznictwa, przepis ten ma zastosowanie do sytuacji stwierdzenia w wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ udzielający zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji lub zezwolenia - niespełnienia przez przedsiębiorcę "wymogów będących podstawą wydania tych dokumentów". Nie chodzi zatem o konsekwencję naruszenia bądź zmiany warunków zezwolenia (co było przedmiotem niniejszego postępowania), lecz o niespełnienie wymogów, od których w ogóle zależy możliwość wydania zezwolenia. Wykładnia tego przepisu prowadzi zatem do konstatacji, że w rozpoznawanej sprawie Marszałek Województwa [...] nie był zobowiązany do wezwania Spółki do usunięcia uchybień (vide - m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2019r., sygn. akt II GSK 373/17 - baza orzeczeń CBOSA).
Konkludując, Sąd stanął na stanowisku, iż w rozpoznawanej sprawie zabrakło rozważenia przez organ dwóch istotnych kwestii, z jednej strony odpowiedniej wykładni pojęcia "okoliczności niezależnych od strony", z drugiej rozważań co do okoliczności, czy argumentacja strony wypełnia znamiona wzmiankowanej przesłanki. W tym zakresie wydaje się zatem konieczne przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie podwyższonej w obrocie profesjonalnym staranności działania strony, m.in. poprzez ustalenie daty złożenia wniosku o zezwolenie międzynarodowe oraz dotrzymania terminu jego wydania. Organ będzie przy tym obowiązany zastosować się do wywodów prawnych Sądu zawartych w niniejszym wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r., poz. 1804 ze zm).