VI SA/Wa 2298/08

VI SA/Wa 2298/08 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2009-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-11-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Szydłowska
Olga Żurawska-Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Rudnicki
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 599/09 - Wyrok NSA z 2010-05-19
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7; art. 8; art. 10; art. 77 par 1; art. 97 par 1 pkt 4; art. 107 par 3;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
art. 4 pkt 1 i pkt 11; art. 5 ust. 1; art. 6 ust. 1 i ust. 4; art. 12 ust. 1b; art. 18 ust. 5 lit a i lit c;  art. 89 ust. 2; art. 92 ust. 1, ust. 2 i ust. 4;
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 32;
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r., nr [...], Komendant Policji, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą spółkę A. sp. z o. o. z siedzibą w W. od decyzji Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10.000 złotych - utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję organu I instancji.
Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] listopada 2007 r. w W. na ul. R. przy skrzyżowaniu z A. przeprowadzono kontrolę pojazdu marki M. o nr rej. [...], użytkowanego przez skarżącą spółkę i kierowanego przez M. S. W toku kontroli stwierdzono, iż kontrolowany pojazd był wyposażony w urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy) zainstalowanego na dachu pojazdu, na którym widniał napis [...] i nr telefonu [...]. Jednocześnie w trakcie kontroli stwierdzono, że przedmiotowy pojazd, niebędący taksówką osobową – wyposażony był w taksometr elektroniczny "[...]" fiskalny o nr [...]. W toku kontroli kierujący samochodem przedstawił funkcjonariuszom Policji zaświadczenie o zatrudnieniu, prawo jazdy, dowód rejestracyjny pojazdu wraz z polisą OC, wypis z licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, świadectwo legalizacji ponownej taksometru oraz odcinek kontrolny z kasy fiskalnej. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz przesłuchano M. S., który zeznał, iż prowadzi działalność na rzecz firmy A., z której otrzymał pojazd wyposażony w taksometr i baner reklamowy na dachu. Kierowca wyjaśnił nadto, że opłatę za przejazd pobiera od klientów na podstawie wskazań taksometru. Protokół z kontroli Nr [...] został podpisany przez kierującego pojazdem bez zastrzeżeń.
Pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. skarżąca spółka została zawiadomiona przez Komendanta Rejonowego Policji W. o wszczęciu postępowania administracyjnego. Organ wezwał stronę do przesłania w terminie 7 dni stosownych dokumentów, w tym m.in. dokumentu uprawniającego do wykonywania transportu drogowego osób. Jednocześnie organ pouczył skarżącą spółkę o przysługujących jej na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. prawach strony, w tym prawie do składania wyjaśnień i przeglądania akt sprawy.
Ustosunkowując się do zawiadomienia o wszczęciu postępowania skarżąca spółka, w piśmie z dnia [...] grudnia 2007 r. poinformowała Komendanta Rejonowego Policji W., iż w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym, które zdaniem organu mogły być naruszone przez stronę, została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto strona odniosła się do zarzutów związanych z posiadaniem w pojeździe taksometru, oraz umieszczonej na dachu pojazdu lampy i oznaczeń. Skarżąca stwierdziła, iż przepis art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu przyjętym nowelą ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. W ocenie skarżącej zakazy określone w art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym. Według strony skarżącej uznać należy, iż zakazy określone w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Zdaniem skarżącej spółki zakazanie przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji. Strona stwierdziła, iż interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących obecnie przewozy okazjonalne. Niezależnie od powyższego skarżąca uznała, iż przepisy art. 18 ust. 5 cyt. ustawy zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji oraz zasadami techniki legislacyjnej. W ocenie strony przepisy te budzą również zastrzeżenia co do ich zgodności z prawem europejskim.
Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego Komendant Rejonowy Policji W. wydał wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzję, na podstawie której – działając w oparciu m.in. o przepisy art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 18 ust. 5 pkt a i c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm. dalej t.d.) w zw. z Lp. 2.9 pkt 1 i 3 Załącznika do ustawy o transporcie drogowym – nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 10.000,- złotych z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (kara 5.000,- zł) oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (kara 5.000,- zł). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji uznał, powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, iż przewóz osób wykonywany przez skarżącą spółkę skontrolowanym pojazdem wyczerpał znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) t.d.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca spółka, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji, wstrzymanie jej wykonania oraz o zawieszenie postępowania w sprawie, zarzuciła Komendantowi Rejonowemu Policji W. naruszenie norm postępowania administracyjnego oraz oparcie decyzji o przepisy, wobec których istnieje uzasadniona obawa, iż są niekonstytucyjne. Skarżąca spółka ponownie wskazała w uzasadnieniu odwołania, iż w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym, które - zdaniem organu I instancji - mogły być naruszone przez stronę, została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem skarżącej decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 77 k.p.a., gdyż organ nie zebrał i należycie nie rozpatrzył materiału dowodowego, a także naruszeniem art. 107 k.p.a., jako że organ I instancji w swojej decyzji przytoczył jedynie stan faktyczny, wynikający z protokołu kontroli, a nie odniósł się do wyjaśnień strony składanych w toku postępowania. Strona wskazała, że w pojeździe był zamontowany nie taksometr a drogomierz-dalmierz połączony z kasą fiskalną. Skarżąca spółka – dokonując wykładni systemowej ustawy o transporcie drogowym - stwierdziła, iż przepis art. 18 ust. 5 t.d. nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. W ocenie skarżącej zakazy określone w art. 18 ust. 5 t.d. nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym. Według strony skarżącej uznać należy, iż zakazy określone w art. 18 ust. 5 t.d. mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Zdaniem skarżącej spółki zakazanie przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji. Strona podtrzymała również stanowisko, iż przepis art. 18 ust. 5 t.d. koliduje z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne.
W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Komendant Policji - powołując się na stosowne przepisy prawa materialnego, w tym m.in. na art. 18 ust. 5 lit. a) i c) oraz art. 92 ust. 1 t.d. oraz na wyniki przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2007 r. kontroli pojazdu należącego do skarżącej spółki - decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż w chwili kontroli spełnione zostały wszelkie przesłanki dla uznania, że strona skarżąca, wykonując transport drogowy osób - dopuściła się naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) t.d., gdyż z akt wynika jednoznacznie, że podczas kontroli należący do strony pojazd, niebędący taksówką osobową, wyposażony był w taksometr [...] nr [...], zintegrowany z kasą fiskalną marki [...]. Fakt ten potwierdziła zgromadzona w aktach dokumentacja w postaci kserokopii świadectwa legalizacji ponownej taksometru fiskalnego oraz paragon fiskalny z kasy współpracującej z taksometrem. Ponadto Komendant Policji podniósł, że z akt sprawy wynika bezspornie, iż strona skarżąca dopuściła się naruszenia zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub urządzeń technicznych, który określony został w art. 18 ust. 5 lit. c) t.d., gdyż na dachu pojazdu zostało umieszczone urządzenie techniczne w postaci podświetlanego szyldu reklamowego. Nadto organ II instancji zwrócił uwagę, że w aktach sprawy są wystarczające dowody potwierdzające, kto winien być stroną niniejszego postępowania. Najważniejszym z nich jest wydruk z kasy rejestrującej – paragon fiskalny, na którym widnieją dane strony skarżącej. W konsekwencji – w ocenie Komendanta Policji - zasadnie nałożono na skarżącą spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 10.000,- zł, zgodnie z Lp. 2.9.1 oraz Lp. 2.9.3 załącznika do w/w ustawy.
W skardze na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, skarżąca spółka zarzuciła organom Policji:
1) naruszenie prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 t.d. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż zakazy wynikające z tego przepisu dotyczą przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym, a nie dotyczą przewozów wykonywanych "taksówką";
2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 11 t.d. poprzez bezzasadne wyróżnienie przewozów okazjonalnych oraz przewozów na podstawie licencji taksówkowej;
3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 77 k.p.a. - poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
W obszernym uzasadnieniu skargi spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem strony, wykładnia systemowa, jak również wykładnia celowościowa (tj. biorąca pod uwagę zamierzone przez ustawodawcę prawdopodobne cele wprowadzenia zakazów z art. 18 ust. 5 t.d.) pozwala na sformułowanie wniosku, że przepis art. 18 ust. 5 t.d. nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób. Według strony zakazy z art. 18 ust. 5 t.d. mogą natomiast dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Przy innej interpretacji omawiane zakazy, z braku kryteriów różnicujących, musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w ustawie wynika jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Oznacza to, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym. Trudno zatem przyjąć, że ratio legis ustawy obejmuje przedsiębiorców posiadających odpowiednie licencje do wykonywania transportu drogowego osób jako działalność podstawową. Zdaniem skarżącej szersze, aniżeli wyżej podane, adresowanie zakazów z art. 18 ust. 5 t.d. nie byłoby uzasadnione, nie tylko z punktu widzenia ogólnych zasad wykonywania transportu drogowego, ale również podstawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej.
Jej zdaniem, należy odrzucić wykładnię, która prowadziłaby do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można sytuacji przedsiębiorców wykonujących przewozy tego samego rodzaju, w oparciu o posiadane licencje i zezwolenia, różnicować przy zastosowaniu kryteriów, które nie są prawnie relewantne dla dokonywania takich zróżnicowań. Z tego punktu widzenia, interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 t.d. nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne. Omawiane zakazy nie mogą zatem dotyczyć przedsiębiorcy wykonującego działalność profesjonalną w krajowym przewozie osób na podstawie licencji, jako działalności podstawowej. Przepis art. 18 t.d. wywołuje także wątpliwości dotyczące konstytucyjności zakazów wymienionych w ust. 5, bowiem odczytane literalnie, są równoznaczne z wprowadzeniem określonych "warunków" wykonywania przewozów okazjonalnych w transporcie drogowym, stanowiących ograniczenie zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) i wymagają uzasadnienia ze względu na ważny interes publiczny. Zdaniem skarżącej nie sposób przekonywująco wskazać ważnego interesu publicznego, poza odwoływaniem się do ogólnych zasad konkurencji na rynku przewozów. Zakazy budzą zastrzeżenia także z punktu widzenia zasady równego traktowania przedsiębiorców (niedyskryminacji). Według skarżącej art. 18 ust. 5 lit a) t.d. został sformułowany niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji, jest także niezgodny z zasadami logiki, dlatego iż zakaz umieszczania w pojeździe taksometru czyni bezprzedmiotowym zakaz jego używania, a z kolei zakaz używania jest aktualny tylko wówczas, jeżeli zamontowany jest w pojeździe taksometr, co zostało właśnie zakazane. Ponadto strona podkreśliła, iż organ błędnie zakwalifikował urządzenie pomiarowe zainstalowane w pojeździe jako taksometr, gdyż urządzenie to było drogomierzem-dalmierzem, a podłączenie do niego kasy fiskalnej nie czyniło z niego taksometru. Z kolei – w ocenie skarżącej - zakaz "umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych" z jednej strony narusza zasadę dostatecznej określoności zakazów (czynów zakazanych), gdyż posłużono się tu niedookreślonym zwrotem "urządzenie techniczne". Uzasadniając naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. skarżąca stwierdziła, iż zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, nie bacząc na obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, wydając decyzje oparły się wyłącznie na protokole przeprowadzonej przez funkcjonariuszy kontroli, a całkowicie pominęły wyjaśnienia złożone przez stronę w toku postępowania. Ponadto organ administracji, wszczynając postępowanie w sprawie, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił jej możliwości swobodnego wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie mogło być bowiem jednocześnie wezwaniem do złożenia wyjaśnień w sprawie i nie zastosowanie się organu do tego wymogu stanowiło poważne naruszenie przepisów postępowania.
Wniosek spółki zawarty w skardze o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpoznania wniosku o stwierdzenie niezgodności art. 18 ust. 5 t.d. z Konstytucją RP, złożonego przez O. w dniu [...] września 2007 do Trybunału Konstytucyjnego został rozpatrzony odmownie.
W odpowiedzi na skargę Komendant Policji, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2009 r. skarżąca dodatkowo podniosła zarzut nieważności zaskarżonej decyzji:
1) poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji nieznanego ustawie, albowiem ustawa nie tworzy możliwości nałożenia kary łącznej (jednolitej) za kilka naruszeń;
2) oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji poprzez nałożenie kary pieniężnej nieznanej ustawie, ponieważ, zdaniem strony, nie ma możliwości nałożenia kary pieniężnej w wysokości 10 000 złotych, gdyż karę nakłada się za każde (poszczególne ) stwierdzone naruszenie;
3) poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej bez podstawy prawnej, gdyż zgodnie z art. 92 ust. 2 t.d. karę można nałożyć jedynie podczas kontroli drogowej a w niniejszej sprawie decyzja została wydana po kontroli i była jedynie skutkiem kontroli;
4) poprzez utrzymanie w mocy decyzji skierowanej do podmiotu nie będącego stroną, gdyż w ocenie strony adresatem decyzji powinna być osoba kierująca pojazdem, będąca samodzielnym przedsiębiorcą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki A. sp. z o. o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Komendanta Policji nie narusza prawa.
Przedmiotowa decyzja Komendanta Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] maja 2008 r. nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz stosownych unormowaniach wspólnotowych regulujących wykonywanie transportu drogowego, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu zasądzając karę pieniężną w łącznej wysokości 10.000,- złotych organy Policji obu instancji, powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, prawidłowo uznały, że w dniu [...] listopada 2007 r. spółka A. wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) t.d.
W myśl art. 4 pkt 1 t.d. - aktualnego na dzień kontroli - krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust. 1 t.d., wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji.
Tej odpowiedniej licencji, zgodnie z art. 6 ust. 1 t.d., wymaga wykonywanie transportu drogowego taksówką, której to licencji udziela się przedsiębiorcy, po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto st. Warszawę - związek komunalny (art. 6 ust. 4 t.d.).
Według ustaleń organów Policji dokonanych w niniejszym postępowaniu, skarżąca spółka A. sp. z o.o. z siedzibą w W. posiadała licencję nr [...], uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem.
Licencja ta niewątpliwie nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Zatem licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 t.d., jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej".
Zdaniem Sądu należy podkreślić, iż ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust. 1 t.d., iż na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 t.d.). Skutkiem tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b t.d., według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.
Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a) – c), zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:
a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,
b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także
c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
Zdaniem Sądu uznać należy, iż dokonując nowelizacji kwestionowanych przepisów w lipcu 2005 r. ustawodawca kierował się niewątpliwie potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów nie będących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony działających na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 t.d., przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów działających bez licencji taksówkarskiej i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 t.d. W tych okolicznościach uznać należy, że nie doszło do naruszenia zasad wynikających z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Bezzasadny jest również zarzut skarżącej dotyczący naruszenia zasady niedyskryminacji, gdyż to właśnie podmioty świadczące usługi transportu drogowego osób taksówką, w świetle ustawy o transporcie drogowym, zobowiązane są do spełnienia wielu innych dodatkowych i surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych.
Według Sądu używanie taksometru oraz sposób oznaczania pojazdu, wskazany w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) t.d., należą ewidentnie do cech charakterystycznych tylko i wyłącznie dla pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą – zgodnie z powołanym przepisem ustawy – wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką.
W tej sytuacji przyjąć – zdaniem Sądu – należy, iż konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką. Jednocześnie wskazać należy, odnosząc się do zarzutów skarżącej spółki, że odpowiedzialność karnowykroczeniowa z art. 601 § 2 kodeksu wykroczeń dotyczy nie wywiązania się z obowiązku oznaczania siedziby i miejsca wykonywania działalności gospodarczej. Obowiązku tego nie można odnieść do pojazdów, którymi ta działalność jest wykonywana.
W ocenie Sądu, trudno uznać za uprawnioną tezę strony skarżącej, jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 t.d. naruszały w jakimkolwiek zakresie konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (vide: art. 20 i art. 22 Konstytucji RP), albowiem wprowadzone przez ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych po pierwsze - nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a także - są zgodne z zasadą proporcjonalności. Ponadto należy zauważyć, iż sama wolność działalności gospodarczej nie ma również charakteru absolutnego, co wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (tak np. /w:/ wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31).
Trudno również uznać, aby postanowienia przepisu art. 18 ust. 5 t.d. prowadziły do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.
Jeśli chodzi o zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, należy zauważyć, iż przyjęta przez Konstytucję formuła równości wobec prawa mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną i nie jest tożsama z pojęciem identyczności. Zdaniem Sądu równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (tak również: B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, s. 456-457, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 221 i nast.; podobnie /w:/ L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wydanie 2, LIBER, Warszawa 1998, s. 94 i nast.).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jeśli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niezbędna staje się wówczas ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998 nr 3, poz. 34; podobnie: /w:/ wyroku WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA/Łd 128/03, ONSAiWSA 2004/2/40).
Mając na względzie przedstawione poglądy doktryny, jak również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić jednoznacznie, iż podważane przez skarżącą spółkę unormowania art. 18 ust. 5 t.d. nie naruszają konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP. W ocenie Sądu negowane przez skarżącą zakazy ustawowe nie łamią zasady równości, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Niewątpliwie regulacja przyjęta w 2005 r. przez ustawodawcę traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej, wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 t.d., zmierzając jedynie do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką (na podstawie art. 6 ust. 1 t.d.), które w świetle tej ustawy zobowiązane są do spełnienia wielu innych, surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych.
W tym stanie rzeczy należy – zdaniem Sądu - przyjąć, iż całkowicie bezzasadny jest zarzut strony, iż w wyniku zastosowania przez organy Policji uregulowań prawnych przyjętych w drodze nowelizacji art. 18 t.d., naruszone zostały jakiekolwiek konstytucyjne uprawnienia skarżącej spółki.
Mając na względzie przedstawioną powyżej argumentację Sąd nie uznał za zasadne zwracanie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w zakresie zgodności art. 18 ust. 5 t.d. z Konstytucją RP, przyjmując brak podstaw do podważenia tej zgodności.
Zdaniem Sądu, organ prawidłowo skierował zaskarżoną decyzję do spółki A., a nie do kierowcy skontrolowanego pojazdu. W toku sprawy prawidłowo ustalono bowiem, na podstawie zaświadczenia wystawionego przez spółkę, zeznań kierowcy oraz wydruku z kasy rejestrującej – paragonu fiskalnego, na którym widniały dane skarżącej, że podmiotem wykonującym przewóz była skarżąca, zaś kontrolowany kierowca działał na rzecz i rachunek spółki A. korzystając z jej samochodu. Skarżąca w żaden sposób dowodów tych nie podważyła.
Powyższe świadczy ewidentnie o tym, iż to strona skarżąca, a nie osoba trzecia, wykonywała sporny przewóz okazjonalny, dopuszczając się naruszenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) t.d., za które to naruszenia ustawa w art. 92 ust. 1 t.d. przewiduje karę pieniężną w wysokości wskazanej przez art. 92 ust. 4 t.d. w jej załączniku.
Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu jest całkowicie niezasadny. Zauważyć trzeba, iż Komendant Rejonowy Policji W. w piśmie z dnia [...] grudnia 2007 r., informującym o wszczęciu postępowania administracyjnego, nie tylko powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi, lecz również wezwał ją do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska. Warto zaznaczyć, iż przed wydaniem decyzji skarżąca z możliwości tej skorzystała, nie kwestionując jednocześnie by organ przeprowadzał jakieś istotne dla rozstrzygnięcia czynności procesowe poza jej wiedzą. Zresztą w samej skardze skarżąca najpierw zarzuca, że organ pominął jej wyjaśnienia złożone w toku postępowania, a następnie twierdzi, że organ nie wezwał jej do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił jej możliwości swobodnego wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. W ocenie Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 k.p.a.). Organy wskazały w uzasadnieniu decyzji dowody, na podstawie których został ustalony stan faktyczny, zatem bezpodstawny jest zarzut wydania decyzji wyłącznie w oparciu o protokół kontroli. Twierdzenie skarżącej, że zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może zawierać jednoczesnego wezwania do złożenia wyjaśnień w sprawie jest natomiast bezpodstawne, bowiem przepisy postępowania administracyjnego takiego zakazu nie zawierają. Niezasadny jest także zarzut, iż organy rozpoznając sprawę pominęły wyjaśnienia strony. Organy natomiast nie znalazły podstaw do uwzględnienia stanowiska strony, co ewidentnie wynika z decyzji. Z ustaleń organu administracji wynikało, że w kontrolowanym pojeździe zainstalowane było urządzenie techniczne w postaci taksometru. Twierdzeniu skarżącej, że urządzenie zainstalowane w pojeździe nie było taksometrem przeczy świadectwo legalizacji ponownej okazane w trakcie kontroli. Przedmiot określony w tym świadectwie to taksometr elektroniczny, a miejsce jego ustawienia to pojazd marki M. nr rej. [...], czyli pojazd kontrolowany. Nie może zatem być wątpliwości, co do tego, że urządzenie to było taksometrem, który mógł być zainstalowany wyłącznie w taksówce.
Wbrew twierdzeniom skarżącej kara pieniężna w łącznej wysokości 10 000 złotych została nałożona za dwa naruszenia wyszczególnione w decyzji (2 x 5000 złotych lp. 2.9. pkt 1 i lp. 2.9 pkt 3 załącznika do t.d.). Z uwagi na penalizacyjny charakter omawianych norm prawnych, zasadnicze znaczenie ma okoliczność naruszeń oraz sankcji karnych mających zastosowanie w konkretnym przypadku. Wysokość nakładanych na stronę kar pieniężnych za dane naruszenie jest ściśle określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Fakt, że organ nałożył w części dyspozytywnej decyzji karę stanowiącą sumę kar jednostkowych, przytaczając jednocześnie podstawy prawne i faktyczne w treści uzasadnienia, nie narusza w żaden sposób praw skarżącej i nie uchybia zasadom procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym eliminację decyzji z obrotu prawnego. Organ prawidłowo dokonał więc zsumowania kar, a to z uwagi na ograniczenie wynikające z przepisu art. 92 ust. 2 a) t.d., który stanowi, że suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć 15 000 złotych w odniesieniu do kontroli drogowej.
Niezasadny jest również zarzut spółki, że przedmiotową karę można nałożyć jedynie w trakcie przeprowadzanych czynności kontrolnych na drodze, co strona wywodzi z treści ww. art. 92 ust. 2 t.d. Użycie w tym przepisie sformułowania "podczas jednej kontroli" w żadnym razie nie oznacza, iż decyzja o karze ma być wydana najpóźniej w chwili zakończenia czynności kontrolnych na drodze, jak sugeruje skarżąca. Należy podnieść, że strona odczytuje wzmiankowany przepis jedynie fragmentarycznie, a dokonana przez skarżącą interpretacja nie uwzględnia istoty postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Warunki i tryb wykonywania kontroli w zakresie ruchu drogowego są aktualnie unormowane w rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. (Dz. U. 2006r., Nr 19, poz. 153), wydanym na podstawie art. 89 ust. 2 t.d. Z zestawienia przepisów ww. rozporządzenia, a także przepisów ustawy o transporcie drogowym normujących postępowanie kontrolne, które są zgrupowanie przede wszystkim w rozdziale 9 i 10 ustawy wynika, że ustaleń stanu faktycznego dokonuje się na podstawie zebranych w toku kontroli dowodów. W sytuacji, gdy podczas czynności kontrolnych (w niniejszej sprawie - na drodze) stwierdzono, co najmniej jedną nieprawidłowość uzasadniającą nałożenie kary pieniężnej sporządza się protokół kontroli, a następnie decyzję o nałożeniu kary. Ustalenia protokołu kontroli stanowią więc podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone w trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej w danym miejscu, o określonej godzinie, w odniesieniu do konkretnego pojazdu, kierującego etc. Natomiast decyzja o nałożeniu kary kończy postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary za stwierdzone protokołem kontroli naruszenia. Oczywistym jest więc, że przepis art. 92 ust. 2 t.d. należy odczytywać w całości, co oznacza, że sformułowanie "podczas jednej kontroli" nie odnosi się do kwestii czasu w jakim ma być wydana decyzja w przedmiocie kary, ale maksymalnej wysokości kary, na którą składają się kary jednostkowe za poszczególne naruszenia stwierdzone protokołem kontroli, który to dokument kończy czynności kontrolne przeprowadzane na drodze.
W toku postępowania administracyjnego skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie postępowania, z uwagi na wystąpienie ze skargą do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 18 ust. 5 t.d. Wniosek ten nie został przez organ rozpoznany. Uchybienie to – w ocenie Sądu – pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, albowiem w stanie faktycznym niniejszej sprawy pomiędzy sprawą zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym a prowadzonym postępowaniem administracyjnym nie zachodziła zależność o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w związku z tym nie było podstaw do zawieszania postępowania administracyjnego.
Reasumując należy stwierdzić, że skoro podjęty przez skarżącą spółkę w dniu [...] listopada 2007 r. przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany był z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń organy Policji prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 t.d. w zw. z lp. 2.9 pkt 1 i 3 załącznika do tej ustawy nakładając na spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 10 000 złotych. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organy Policji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.