VI SA/Wa 221/05

VI SA/Wa 221/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-06-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2005-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Grażyna Śliwińska /przewodniczący sprawozdawca/
Izabela Głowacka-Klimas
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Sygn. powiązane
I OSK 1261/05 - Wyrok NSA z 2006-09-27
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Grażyna Śliwińska (spraw.) Sędziowie : Asesor WSA Izabela Głowacka – Klimas Asesor WSA Andrzej Wieczorek Protokolant: Paweł Muszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi J. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] i A. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2004r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2004r., Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. J. i A. J. prowadzących działalność gospodarczą pod firmą [...] w M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2004 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1750,- złotych - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie nałożonej kary 100 zł za brak wpisu imienia kierowcy na wykresówce, uprzednio wyłączając odwołanie - w tej części - do odrębnego postępowania (postanowieniem tej samej daty).
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § l pkt l k.p.a., art. 92 ust. l pkt 6 ustawy o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), Lp. 1.11.11 ust. 4a załącznika do tej ustawy oraz art. 15 ust.5 Rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985r., NR 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz.WE L370 z 31.12.1985).
Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia w tej części stanowiły ustalenia przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2004r. kontroli przewozu wykonywanego przez firmę J. J. i A. J. w ramach transportu drogowego rzeczy – artykułów spożywczych - pojazdem marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą [...] – prowadzonego przez kierowcę A. K. Stwierdzono brak wpisania na wykresówkach z dnia [...]/[...] kwietnia i [...] kwietnia 2004r. imienia kierowcy, za które to naruszenie karą w wysokości 100 zł nałożoną decyzją z dnia [...] maja 2004r. zostali ukarani przedsiębiorcy.
W uzasadnieniu decyzji I instancji organ wskazał, że obowiązek naniesienia imienia i nazwiska kierowcy wynikał z art. 15 ust.5 Rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985r., NR 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz.WE L370 z 31.12.1985).
W odwołaniu - w zakresie kary za brak wpisu imienia kierowcy na wykresówce - skarżący zarzucili decyzji organu I instancji naruszenie art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - poprzez błędne zastosowanie oraz skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, naruszenie podstawowej zasady państwa prawnego poprzez nałożenie kary pieniężnej pomimo braku winy po stronie ukaranego.
Przyznali, że prowadzą działalność w zakresie transportu drogowego na podstawie posiadanych licencji, ale w zakresie wykonywania usług transportowych zatrudniają niezależnych kierowców na podstawie umów cywilnych o świadczenie usług, którzy prowadzą własną działalność gospodarczą – powołując się na załączoną do odwołania umowę z kierowcą A. K. Ponadto wskazali na błędne zastosowanie Rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985r. – podnosząc jedynie zarzuty co do zastosowania rozporządzenia NR 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, z uwagi na to, że nie jest ono wiążącą Polskę umową międzynarodową.
Wyrazili pogląd, wskazując na sygnatury orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w sprawie mają zastosowanie przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji, zatem ustawa o czasie pracy kierowców z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz.U.Nr 92, poz.879), która weszła w życie 1 maja 2004r., a nie poprzednio obowiązująca ustawa o czasie pracy kierowców z dnia 24 sierpnia 2001r.(Dz.U.2001,Nr 123, poz.1354). Ta ostatnia nakładała na podmioty wykonujące transport drogowy enumeratywnie wymienione obowiązki – odmiennie od ustawy obowiązującej obecnie i w dniu wydania zaskarżonej decyzji i na jej podstawie m.in. art. 35 ust.3 [...] zobowiązany był do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania przyrządu kontrolnego ( a także prowadzenia ewidencji czasu pracy kierowców i regularnego kontrolowania okresów prowadzenia pojazdu) i jego zdaniem obowiązków tych dopełnił. Przedsiębiorca zapewniał w odwołaniu, że w okresie obowiązywania tych przepisów zapewniał m.in. prawidłowe funkcjonowanie przyrządu kontrolnego i jego legalizację, dostarczał kierowcy wykresówki. Ponadto kierowca na podstawie umowy cywilnej z [...].X.2003r.zobowiązał się do ponoszenia odpowiedzialności m.in. za przekroczenie norm czasu pracy czy nieprawidłowe prowadzenie zapisów.
Jako podmiot zatrudniający kierowców- przedsiębiorców dopełnił swoich obowiązków i nie miał więc realnych możliwości i środków, które mogłyby zapobiec naruszeniu przepisów, jakie stwierdzono podczas kontroli w dniu [...] kwietnia 2004r.
W uzasadnieniu decyzji utrzymującej nałożoną karę 100 zł za brak wpisu imienia kierowcy na wykresówce organ wywodził, że argumenty odwołujących nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w zakresie tego naruszenia, ponieważ kierowca nie jest stroną postępowania administracyjnego: nie prowadzi on działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, a usługi kierowania pojazdem świadczy wyłącznie na rzecz jednego podmiotu gospodarczego i bez własnego środka transportu - co wynika z wpisu jego działalności w ewidencji. Zdaniem organu I instancji przewoźnikiem w rozumieniu art. 4 pkt 15 ustawy o transporcie drogowym, z okazanej licencji, treści wpisu działalności gospodarczej jak i powołanej umowy cywilnej z kierowcą – jest odwołujący, który w drodze cywilnej może od kierowcy dochodzić regresu z tytułu poniesionej kary. Wskazywał, że przepisy Unii Europejskiej stały się z dniem przystąpienia Polski do struktur UE częścią prawa krajowego.
Skargę na tę decyzję wnieśli J. J. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] i A. J. i domagając się jej uchylenia i zarzucając:
- naruszenie art. 92 ust. l ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym oraz lp. załącznika 1.11.11 ust. 4 lit.a - poprzez ich błędne zastosowanie;
- zastosowanie art. 15 ust.5 Rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985r., NR 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym – uwagi na to, że akt ten nie obowiązywał, a art. 13 i 15 ust.5 zostały błędnie zastosowane;
- skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie;
- nierozpatrzenie wszystkich zarzutów odwołania, czym dopuścił się naruszenia art. 15 kpa;
- naruszenia podstawowej zasady państwa prawnego poprzez nałożenie kary pieniężnej pomimo braku winy po stronie ukaranego.
W obszernym uzasadnieniu skargi powołali dotychczasowe argumenty stron i organu poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, a obejmujące przedmiot kontroli przed wyłączeniem do oddzielnego rozpatrzenia odwołania w zakresie kary 100 zł za brak wpisu imienia kierowcy na wykresówce oraz pełny stan faktyczny i prawny.
W zakresie zaskarżonej decyzji wskazali, iż dopełniając wszystkich wymagań, jakie wynikały z obowiązujących przepisów prawnych, braku jakiejkolwiek winy po swojej stronie nie powinni ponosić odpowiedzialności za naruszenie prawa przez osobę trzecią, będącą niezależnym przedsiębiorcą - oraz, że dostarczając mu prawidłową wykresówkę nie mieli realnych możliwości ani środków, które mogłyby zapobiec niepoprawnemu jej wypełnieniu przez współpracującego przedsiębiorcę. Wskazywali, że na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy skarżącymi, a A. K., współpracujący przedsiębiorca zobowiązał się do dopełnienia wszelkich obowiązków wynikających z tytułu ponoszenia przez niego odpowiedzialności za przekroczenie norm czasu pracy kierowców oraz nieprawidłowe prowadzenie zapisów. Stąd decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie.
Skarżący podnosili, iż na podstawie art. 92 ustawy o transporcie drogowym nie jest możliwe nałożenie na nich kary pieniężnej za naruszenie Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85. Wśród listy aktów prawnych, których naruszenie uzasadnia nałożenie kary pieniężnej, ustawodawca nie wymienił aktów prawa wspólnotowego, w tym w szczególności Rozporządzeń Rady (EWG) i przyjąć należy, iż brak ku temu podstaw prawnych, gdyż stanowiłoby karanie na podstawie nieistniejącego przepisu prawnego, w drodze niedopuszczalnej w tym wypadku analogii i z naruszeniem fundamentalnej zasady nullum crimen sine lege. Przepis art. 92 ustawy o transporcie drogowym ma charakter penalizacyjny - uprawnia organ administracji publicznej do nakładania kar pieniężnych i nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. W polskim systemie prawnym brak jest przepisów sankcjonujących to Rozporządzenie, natomiast ustawa o transporcie drogowym ani załącznik do tej ustawy nie stanowią norm sankcjonujących dla Rozporządzeń Rady (EWG), gdyż nie wymieniają Rozporządzeń Rady (EWG) wśród aktów prawnych, których naruszenie uzasadnia nałożenie kary pieniężnej. Załącznik do ustawy o transporcie drogowym, na który powołuje się organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie może stanowić podstawy prawnej nałożenia kary pieniężnej, gdyż jest on przepisem wyłącznie formalnym i nie jest samodzielnym źródłem jakichkolwiek obowiązków. Zawiera on jedynie wyszczególnienie naruszeń i wysokość kar, których nałożenie jest możliwe w przypadku naruszenia przepisów aktów normatywnych wymienionych enumeratywnie w art. 92 ust. l ustawy. Przepis art. 92 ust. l ustawy o transporcie drogowym uzasadnia nałożenie kary pieniężnej na podmiot wykonujący transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, o ile narusza obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Organ powinien wprost wskazać, na podstawie którego punktu art. 92 ust. l nałożył na skarżących karę pieniężną. Zdaniem skarżących Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 jest na podstawie art. 249 akapit 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską częścią krajowego porządku prawnego, ale nie jest umową międzynarodową.
Zdaniem skarżących art. 19 ust. l Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 nałożył na Państwa Członkowskie obowiązek przyjęcia takich ustaw, rozporządzeń i przepisów administracyjnych, jakie są konieczne do wdrożenia Rozporządzenia, które obejmować mają m.in. "kary nakładane w przypadku naruszenia". Skoro polski ustawodawca nie dopełnił wskazanego obowiązku i nie wprowadził dla przepisów Rozporządzenia Rady (EWG) norm sankcjonujących do polskiego systemu prawnego (a w szczególności do treści art. 92 ust. l ustawy o transporcie drogowym), to skarżący nie powinni ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań ustawodawcy, jakie stanowiłoby ukaranie bez podstawy prawnej.
Wskazali ponadto, że art. 13 i 15 ust.5 Rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985r., NR 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym zostały błędnie zastosowane z uwagi na to, że akt ten zobowiązywał pracodawcę i kierowców do czuwania nad prawidłowym funkcjonowaniem i odpowiednim użytkowaniem urządzeń rejestrujących, natomiast nie jest źródłem obowiązków dla skarżących. Skoro kierowca jest samodzielnym przedsiębiorcą, to jest adresatem obowiązków i decyzji nakładającej karę.
Brak rozpatrzenia wszystkich zarzutów wskazanych przez skarżących w odwołaniu upatrują jako naruszenie przepisu art. 15 k.p.a. W szczególności zarzucili, że organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu, iż organ I instancji zastosował przepisy umowy europejskiej AETR, skoro umowa ta ma zastosowanie do przewozów międzynarodowych, a przewóz był na trasie [...]-[...], a nadto do wskazania przez organ I instancji jako podstawy prawnej decyzji - nieobowiązującej w dacie jej wydania - ustawy o czasie pracy kierowców z dnia 24 sierpnia 2001r., poprzez zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym.
Ostatecznie na rozprawie w dniu 14 czerwca 2005r. skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, ewentualnie przyjęcie, że została wydana bez podstawy prawnej.
W obszernej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko wskazując, że stan faktyczny nie był kwestionowany. W ocenie organu przedsiębiorcą wykonującym transport (przewóz) drogowy byli skarżący, a tym samym są podmiotem obowiązków ustanowionych w ustawie o transporcie drogowym i przepisach o czasie pracy kierowców. Za błędny i zmierzający do uniknięcia odpowiedzialności należy traktować pogląd, iż stroną postępowania winni być kierowcy prowadzący należący do skarżącej pojazd, z uwagi na posiadanie przez nich statusu przedsiębiorcy oraz z faktu zawarcia umów o świadczenie usług kierowania pojazdem.
Odnosząc się do tego zarzutu organ wskazał, że działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług transportowych, jest działalnością znacznego ryzyka. Polega na wykorzystywaniu środków wprawianych w ruch za pomocą sił przyrody. Stąd jej ustawowa limitacja i poddanie jej surowym rygorom, co do kwalifikacji osobistych osób ją wykonujących, kondycji finansowej etc. Regulacja taka jest powszechna nie tylko w prawie polskim, ale i europejskim. Celem natomiast przepisów o czasie pracy kierowców jest wymuszenie takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia dla życia, zdrowa i mienia innych osób.
Zdaniem organu za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi - z podmiotowego punktu widzenia - przedsiębiorca i jego organy. To na nich spoczywa ciężar odpowiedzialność za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługują i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą. Na gruncie prawa transportowego jej wyrazem jest np. treść art. 15 ust.1 pkt 2 lit. e) ustawy o transporcie drogowym, w którym przewidziano obligatoryjne cofnięcie licencji w razie rażącego naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców i adresatem tego przepisu nie są kierowcy, lecz przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy - przewoźnicy.
Zasadę tę potwierdza treść art. 92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym. Sankcje zawarte w tym przepisie, jak wynika z jego brzmienia in principio, odnoszą się do podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne. Osobami takimi nie są kierowcy przedsiębiorcy - przewoźnika, lecz sam przedsiębiorca. Wynika to definicji transportu drogowego i przewozów na potrzeby własne zawartych w art. 4 pkt 1 - 3 i 4 ustawy. Przez transport drogowy rozumie się podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług przewozowych. Stroną umowy przewozu, zawsze jest przedsiębiorca, będący jednocześnie przewoźnikiem, w rozumieniu prawa cywilnego.
W ocenie organu prawidłowość przedstawionego wyżej rozumowania potwierdza też treść art. 93 ust.1 ustawy o transporcie drogowym, który mówi, że karę m.in. za nieprzestrzeganie przepisów o czasie pracy kierowców, nakłada się na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, a nie na kierowcę, który w ramach tego transportu lub przewozu, tylko kieruje pojazdem, choćby miał status przedsiębiorcy i świadczył swoje usługi na zasadzie samozatrudnienia. W istocie kierowca wykonuje jedną z czynności składającą się na sekwencję działań, których suma dopiero jest transportem drogowym, w rozumieniu ustawy transportowej. Uznać zatem trzeba, że adresatów (strony) sankcji orzekanych m.in. z tytułu nieprzestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców wskazano wprost w art. 92 ust.1 in principio ustawy o transporcie drogowym, a nie w przepisach o czasie pracy kierowców. Ustawa o czasie pracy kierowców oraz przepisy unijne w tym zakresie są zbiorem norm regulujących zachowanie kierowców i nie przewidziano w jej treści przepisów o charakterze sankcyjnym z tytułu nieprzestrzegania tych reguł. Natomiast tego rodzaju normy wyraźnie zawarto w ustawie o transporcie drogowym i to przepisy tej właśnie ustawy są miarodajne dla określania kręgu adresatów sankcji, wymierzanych na jej podstawie. Innymi słowy to przepisy ustawy o transporcie drogowym stanowią podstawę prawną do nałożenia kary pieniężnej, a nie przepisy ustanawiające normy czasu pracy kierowców, jak błędnie przyjmuje skarżący.
Zdaniem organu przyjęcie poglądu przeciwnego, prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców. Podczas gdy to sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich rozwiązań, które dyscyplinować będą osoby wykonujące na jego rzecz usługi. Taki też jest cel sankcji zawartych w art. 92 ust.1 ustawy. Zawarcie umów cywilnych z punktu widzenia ochrony norm czasu pracy kierowców, nie powoduje zwolnienia od odpowiedzialności prawnej wynikającej z przepisów bezwzględnie obowiązujących adresata tych norm. Odwoływanie się skarżącego do innych aktów prawnych, w których odpowiedzialność tę inaczej skonstruowano, np. w oparciu o zasadę winy jest nietrafne wobec autonomii przepisów ustawy transportowej.
W ocenie organu wtórne prawo wspólnotowe jest prawem swoistym, nie będąc umową międzynarodową ani ustawą obowiązuje jednak na podstawie traktów międzynarodowych ratyfikowanych przez polski Sejm, zgodnie z Konstytucją. Z punktu widzenia konstytucyjnie określonych źródeł prawa czerpie swą moc z umowy międzynarodowej - traktatu o przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, a nie samo z siebie, jak twierdzi strona skarżąca. Pogląd przeciwny jest niemożliwy do zaakceptowania, bowiem wtedy każdy akt wtórnego prawa wspólnotowego byłby niezgodny z Konstytucją RP i nie mógłby zostać uznany za obowiązujący, skoro wtórnego prawa wspólnotowego nie wskazano w art. 87 ust.1 Konstytucji RP jako źródła prawa powszechnego w Polsce. Nikt jednak nie twierdzi, że prawo to na obszarze Polski nie obowiązuje od 1 maja 2004 r. Zdaniem organu obowiązki wynikające z prawa wspólnotowego są opatrzone sankcjami zawartymi w ustawie transportowej łącznie z jej załącznikiem.
Zdaniem organu posługiwanie się przez przewoźnika osobami zatrudnionymi w inny sposób niż zatrudnienie na podstawie stosunku pracy, nie zwalnia od odpowiedzialności za przestrzeganie przez nich norm czasu pracy kierowców. Wskazał, że zgodnie z art. 1 ust.3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 przez kierowcę rozumie się każdą osobę, która kieruje pojazdem i bez znaczenia jest to, w jakim charakterze osoba ta jest zatrudniona. Oznacza to, że normy pracy tych kierowców określono w tym właśnie rozporządzeniu, natomiast odpowiedzialność administracyjną za ich przestrzeganie łącznie z tym, kto taką odpowiedzialnością jest objęty, określono w ustawie o transporcie drogowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych, w ramach stanu faktycznego istniejącego w dniu jego wydania.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy stwierdzić, że nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Po pierwsze należy podnieść rozbieżność zarzutów strony odnośnie naruszenia prawa objętych odwołaniem i skargą.
- W odwołaniu podnosili bowiem wyłącznie zarzuty błędnego zastosowania Rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985r. NR 3820/85 dotyczącego harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego – co do zastosowania tego rozporządzenia.
- Nie podnosili w odwołaniu błędnego zastosowania art. 15 ust. 5 Rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985r., NR 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Na tym etapie postępowania wyrażali bowiem jednoznaczny pogląd, że w sprawie mają zastosowanie przepisy obowiązującej w dniu wydania decyzji ustawy o czasie pracy kierowców z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz.U.Nr 92, poz.879), która weszła w życie 1 maja 2004r. Na poparcie tego stanowiska wskazywali szereg sygnatur orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypowiadającego się w tej kwestii. Natomiast poprzednia ustawa o czasie pracy kierowców z dnia 24 sierpnia 2001r. (Dz.U.2001,Nr 123, poz.1354), czyli obowiązująca do 30 kwietnia 2004r. - nakładała na podmioty wykonujące transport drogowy - enumeratywnie wymienione obowiązki – odmiennie od ustawy obowiązującej obecnie. Twierdzili, że na jej podstawie [...] zobowiązany był do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania przyrządu kontrolnego m.in. art. 35 ust.3, zapewniając w odwołaniu, że w okresie obowiązywania tych przepisów [...] dbał m.in. o prawidłowe funkcjonowanie przyrządu kontrolnego i jego legalizację, dostarczał kierowcy wykresówki.
- Z kolei w skardze strona zaprzeczyła własnym argumentom podniesionym w odwołaniu - co do zasady obowiązywania przepisów z daty decyzji - podnosząc z kolei ich nie obowiązywanie w dacie kontroli tj. w dniu [...] kwietnia 2004r, błędne zastosowanie art. 15 ust.5 Rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985r., NR 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - w sytuacji kiedy kontrola stwierdzająca naruszenie prawa miała miejsce przed wejściem Polski do UE.
Wobec rozbieżnych zarzutów strony co do naruszenia prawa zawartych w dwóch środkach odwoławczych - niezrozumiały jest podniesiony w skardze zarzut nierozpatrzenia wszystkich zarzutów odwołania, a tym bardziej naruszenia art. 15 k.p.a. Zarzut ten należy ocenić jako pozbawiony podstaw faktycznych i prawnych. Organ odwoławczy uzasadnił bowiem podstawę prawną zastosowania przepisów obowiązujących po 1 maja 2004r., a ponadto skarżący nie wskazał konkretnie na czym polegało naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, o której stanowi ta norma procesowa i jaki istotny wpływ miałoby to naruszenie na wynik sprawy.
W ocenie Sądu Ustawodawca jednoznacznie odniósł sankcje zawarte w przepisie art. 92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym do podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne.
Za nietrafny uznać należy zarzut skarżących co do skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Wbrew ich twierdzeniom umowa cywilna - nawet zawarta z podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą - nie może wyłączać odpowiedzialności administracyjnej adresata obowiązków nałożonych ustawą o transporcie drogowym.
Umowa cywilnoprawna zawarta z kierowcą, który zobowiązał się do ponoszenia odpowiedzialności m.in. za naruszenie obowiązujących przepisów dotyczących pracy kierowców: norm czasu pracy czy prawidłowego prowadzenia zapisów urządzeń rejestrujących - nie może wyłączać mocy obowiązującej przepisów ustawowych. Odpowiedzialność kierowcy jako strony umowy cywilnoprawnej może być rozpatrywana wyłącznie na gruncie prawa cywilnego, w zakresie wadliwego wykonania umowy, na mocy art. 471 i n. kodeksu cywilnego.
Podkreślić należy, że przepisy ogólne zawarte w art. 4 pkt 1 - 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym, jak i z art. 5 ust.1-3 ustawy stanowią o wymogach ustawowych, jakie muszą spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o udzielenie licencji.
Z istoty przepisu art. 4 pkt 17 wynika, że licencja jest decyzją administracyjną uprawniającą do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Licencji, w myśl art. 13 nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią ( z zastrzeżeniem ust. 2).
Ustawodawca udzielając przedsiębiorcy uprawnienia administracyjnego do wykonywania tej szczególnej działalności gospodarczej nałożył na niego jednocześnie obowiązki, których naruszenie prowadzi nie tylko do sankcji zagrożonych karą pieniężną zawartych w art. 92 ustawy o transporcie drogowym, ale i do cofnięcia udzielonego mu uprawnienia, o czym stanowi art. 15 ustawy. Żeby prowadzić działalność gospodarczą w oparciu o przepisy ustawy transportowej, skarżący musieli (i nadal muszą) spełniać wskazane w ustawie wymogi do uzyskania licencji.
Podkreślenia wymaga, że udzielenie licencji przez uprawniony organ poprzedza sformalizowana procedura administracyjna mająca na celu wykazanie przez zainteresowanego przedsiębiorcę spełniania szeregu kryteriów. Innymi słowy działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług transportowych podlega ustawowej limitacji i poddana jest surowym rygorom.
Wyrazem tego jest w szczególności art. 5 ust 1 ustawy o transporcie drogowym, stanowiący, iż podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego i to przy spełnieniu określonych w pkt. 1 - 5 wymogów:
- dobrej reputacji;
- legitymowania się certyfikatem kompetencji zawodowych przez przynajmniej jedną z osób zarządzających przedsiębiorstwem;
- posiadania sytuacji finansowej zapewniającej podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego potwierdzonej dostępnymi środkami finansowymi, majątkiem lub ostatnim bilansem rocznym przedsiębiorstwa w określonej ustawą wysokości,
- przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy i zatrudnieni przez przedsiębiorcę kierowcy, a także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz muszą spełniać wymagania określone w przepisach ustawy, przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz w innych przepisach określających wymagania w stosunku do kierowców, a także nie być skazani prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, wiarygodności dokumentów lub środowisku;
- posiadać tytuł prawny do dysponowania pojazdem lub pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport drogowy ma być wykonywany.
Na mocy art. 5 ust.1-3 ustawy otrzymując uprawnienie administracyjne do wykonywania transportu drogowego skarżący poddali się wymogom i określonym w ustawie obowiązkom w zakresie przestrzegania zasad podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego rzeczy.
Unormowanie określone w art. 5 ust 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym jako jedno z kryteriów uzyskania licencji wprost zastrzega od ubiegającego się spełnienia wymagań określonych w przepisach ustawy o transporcie, ustawy o ruchu drogowym oraz w innych przepisach określających wymagania w stosunku do kierowców bez względu na to, czy przedsiębiorca będzie osobiście wykonywał przewozy, czy zatrudnieni przez niego kierowcy, czy także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz.
Zasada wskazana w tym przepisie jednocześnie statuuje odpowiedzialność przewoźnika za osoby, którymi posługuje się w wykonywaniu licencjonowanej działalności, bez względu na rozróżnienie ich sytuacji prawnej, czy jako zatrudnionych kierowców czy innych osób niezatrudnionych, ale wykonujących osobiście na jego rzecz przewozy.
Tak na gruncie prawa administracyjnego – względem organu udzielającego licencji jak i na gruncie prawa cywilnego – względem strony umowy przewozu (art. 774 w zw. z art. 474 kc) obowiązują zasady, zobowiązujące przewoźnika w zakresie działalności jego przedsiębiorstwa do odpowiedzialności jak za własne działanie lub zaniechanie za działania i zaniechania osób, z których pomocą wykonuje zobowiązanie, jak również osób, którym wykonanie zobowiązania powierza.
Innymi słowy, racjonalny ustawodawca na mocy uprawnienia administracyjnego za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy - z podmiotowego punktu widzenia - obciążył odpowiedzialnością przedsiębiorcę i jego organy. Przedsiębiorca korzysta z pełnej swobody w wyborze osób, które na jego rzecz wykonują przewozy: czy będą to kierowcy zatrudnieni na podstawie umowy o pracę, czy kierowcy świadczący osobiście usługi kierowania pojazdem - jako podmiot gospodarczy.
Nie można podzielić poglądu skarżącego, że przewoźnik zlecając wykonanie usługi prowadzenia pojazdu nie ma możliwości wymuszenia od kierowcy zachowań dotyczących wykonania tej usługi, w szczególności przestrzegania przepisów o zasadach wypełniania wykresówek, bowiem ma możliwość zabezpieczenia swoich interesów w warunkach umowy zlecenia i należytego jej wykonania.
Konsekwencją ustawowego ukształtowania odpowiedzialności podmiotów wykonujących transport drogowy za naruszenia wymienione w art. 92 i niewymienione w ustawie o transporcie drogowym, w obowiązujących normach ogólnych, o których mowa w art. 5 ust 1 pkt 4 są nie tylko kary pieniężne przewidziane w art. 92 ustawy jak i w załączniku do niej, ale i kary dalej idące - włącznie z cofnięciem licencji.
Znamienne jest, że w katalogu naruszeń prawa, którego skutkiem jest obligatoryjne cofnięcie licencji przewoźnikowi ustawodawca wymienił rażące naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy kierowców lub kwalifikacji kierowców (art. 15 ust. 1 pkt e), zaś fakultatywne cofnięcie licencji: w sytuacji rażącego lub wielokrotnego naruszenia przepisów w zakresie dopuszczalnej masy, nacisków osi lub wymiaru pojazdu (art.15 ust.3 pkt 2), czy samowolnej zmiany wskazań urządzeń pomiarowo-kontrolnych zainstalowanych w pojeździe ( art. 15 ust.3 pkt 4).
Kolejnym potwierdzeniem słuszności przyjętej hierarchii odpowiedzialności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy (lub przewozy na potrzeby własne), a kwestionowanej przez skarżących – jest obowiązujące od 1 stycznia 2004r. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 22 grudnia 2003r. w sprawie postępowania z dokumentacją związaną z pracą kierowcy (Dz.U.03.230.2303), które w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego zatrudnienie i spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą na mocy § 2 ust.2 w zw. z § 2 ust.1 stosuje się odpowiednio do kierowcy wykonującego osobiście przewozy na rzecz przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy - nakładają na tego ostatniego obowiązek wystawienia zaświadczenia.
Na uwagę zasługuje zatem jednoznaczne ukształtowanie przez Ustawodawcę odpowiedzialności uprawnionego z licencji mimo, że naruszenia są bezpośrednim skutkiem działania, bądź braku działania zatrudnionego kierowcy lub osoby niezatrudnionej przez przedsiębiorcę, lecz wykonującej osobiście przewozy na jego rzecz, czyli także kierowcy świadczącego osobiście usługi kierowania pojazdem - jako podmiot gospodarczy.
Sąd podzielił zatem w pełni pogląd wyrażony przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, iż adresatem norm objętych ustawą o transporcie drogowym - w dacie kontroli pojazdu byli skarżący, bowiem zgodnie z art. 92 ust. l pkt 2 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym karze pieniężnej podlegał podmiot, który wykonywał transport drogowy w dniu [...] kwietnia 2004r. - naruszając obowiązki lub warunki wynikające z obowiązującej w tej dacie ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 123, poz. 1354 ze zm.).
W tym miejscu Sąd podziela pogląd wyrażony przez stronę w odwołaniu, że w dacie naruszenia przepisów (w zakresie braku wpisu imienia kierowcy na wykresówce) ta ustawa nakładała na podmioty wykonujące transport drogowy enumeratywnie wymienione obowiązki. Art. 35 ust. 1 stanowił, że w pojazdach samochodowych używanych do przewozu osób (pasażerów) i rzeczy, z wyłączeniem pojazdów wymienionych w art. 5 oraz z zastrzeżeniem art. 34, należy instalować i użytkować przyrządy kontrolne. Konstrukcję, instalację, działanie i kontrolę przyrządów kontrolnych określają odrębne przepisy.
Wydane na podstawie art. 9 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 11 maja 2001r. Prawa o miarach (Dz.U.Nr 63, poz. 636 ze zm.) rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 13 grudnia 2002r. (Dz.U.02.230.1929) w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać tachografy samochodowe oraz wykresówki w § 12 pkt 1 stanowiło, co najmniej na jakie dane powinno być zapewnione miejsce na wykresówce, wymieniając m.in. imię i nazwisko kierowcy pojazdu. Skarżąca firma [...] przyznała w odwołaniu, że na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców zobowiązana była do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania przyrządu kontrolnego. Nie można się tylko zgodzić z twierdzeniem, że obowiązku tego dopełniła, skoro nie znalazło to potwierdzenia w wynikach kontroli dokonanej w dniu [...] kwietnia 2004r. – w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców, uchylonej dopiero z dniem 1 maja 2004r.
Nie ulega wątpliwości, że z dniem 1 maja 2004r. w miejsce ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. . o czasie pracy kierowców – wprawdzie o takiej samej nazwie, jednakże jej zakres podmiotowy został ograniczony do kierowców zatrudnionych na podstawie umowy o pracę (art.1 pkt 1) i przedsiębiorców osobiście wykonujących przewozy drogowe (art. 31 ust.3).
Nie oznaczało to jednak, że po 1 maja 2004r. odpadła podstawa odpowiedzialności przewoźnika za osoby niezatrudnione, którym powierzył w swoim imieniu przewóz przed dniem 1 maja 2004r., zaś kara pieniężna w wysokości 100 zł została nałożona zaskarżoną decyzją bez podstawy prawnej.
Bezspornym jest, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło już w dacie uzyskania przez Rzeczypospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej.
Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 6 i ust.4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088) kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych podlega karze, których katalog zawarty został w załączniku do ww. ustawy. W przedmiotowym stanie faktycznym miało zatem miejsce naruszenie przepisów art. 15 ust. 5a rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym w zakresie obowiązku naniesienia przez każdego członka załogi pojazdu na swoją wykresówkę nazwiska i imienia.
Podnieść należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Ust. 2. stanowi, że umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.
Zgodnie z art. 90 ust. 3 Konstytucji oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (Dz. U. Nr 57, poz. 507 z późn. zm.) uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 kwietnia 2003 r. zostało zarządzone i przeprowadzone referendum w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację Traktatu dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej (Dz.U.03.66.613). W związku z powyższym Prezydent został upoważniony do ratyfikowania Traktatu Akcesyjnego, podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. Traktat został przyjęty, ratyfikowany i potwierdzony w dniu 23 lipca 2003 r. przez Prezydenta R P i ogłoszony w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 kwietnia 2004 r. Nr 90, poz. 864.
Na mocy Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 r. zaczęło obowiązywać w Polsce prawo Unii Europejskiej, które obowiązuje bądź bezpośrednio, bądź wymaga wdrożenia do krajowego porządku prawnego. Na porządek prawny Unii Europejskiej składa się prawo pierwotne oraz prawo wtórne, uzupełniane orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS). Podstawową zasadą prawa wspólnotowego, ustaloną w orzecznictwie ETS, jest zasada nadrzędności, która przewiduje, że prawo pierwotne oraz akty wydane na jego podstawie będą stosowane przed prawem krajowym. Do aktów prawa pierwotnego zalicza się przede wszystkim traktaty wraz z towarzyszącymi im załącznikami i protokołami. Obecnie do obowiązujących traktatów należą m.in. Traktat o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej, Traktat o ustanowieniu Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej oraz Traktat o Unii Europejskiej. Ponadto do prawa pierwotnego zalicza się wszelkie kolejne traktaty nowelizujące oraz traktaty o przystąpieniu nowych państw.
Zgodnie z art. 249 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej do aktów wspólnotowego prawa wtórnego należy zaliczyć m.in. rozporządzenia, które są aktami wiążącymi w całości i bezpośrednio stosowanymi w każdym państwie członkowskim. Zatem akty te stają się częścią krajowych systemów prawnych bez potrzeby dokonywania jakichkolwiek czynności wdrożeniowych i wywierają skutki bezpośrednie. (Stosownie do art. 249 II TWE [189 II] rozporządzenia mają ogólne zastosowania i "obowiązują we wszystkich swoich częściach" oraz stosuje się je "bezpośrednio w każdym państwie członkowskim").
Rozporządzenia mają taką samą moc obowiązującą we wszystkich państwach członkowskich i są zintegrowane z systemami prawnymi państw członkowskich. Ich obowiązywanie zależy jedynie od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
W związku z powyższym zaskarżona decyzja organu II instancji nie naruszała obowiązującego w dacie jej wydania prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Od 1 maja 2004 r. na mocy rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985 r. nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz.WE L370 z 31.12.1985 organ mógł wskazać jako podstawę materialnoprawną odpowiedzialności skarżącego art. 92 ust. l pkt 6 ustawy o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) w z. z lp. 1.11.11 ust. 4a załącznika do tej ustawy. Można w tym miejscu powołać się na pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku NSA w Warszawie z dnia 2000.10.04 w sprawie V SA 283/00 (LEX nr 50110) - wskazany przez skarżącego w odwołaniu, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydania decyzji.
W niniejszej sprawie wydanie decyzji nastąpiło w oparciu o stan faktyczny obowiązujący w dacie naruszenia prawa i stan prawny obowiązujący w dacie ich wydania. Nie miało to wpływu na wynik sprawy, bowiem wysokość kary za stwierdzone naruszenie, podstawa odpowiedzialności strony pozostały takie same.
Brak jest natomiast podstaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia zarzutu skargi, że organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do zastosowania przez organ I instancji przepisów umowy europejskiej AETR, bowiem przedmiotem zaskarżenia był wyłącznie zakres rozstrzygnięcia objęty zaskarżoną decyzją.
Wskazane wyżej przesłanki w ocenie Sądu przemawiają za oddaleniem skargi, w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) orzekł jak w sentencji.