VI SA/Wa 2184/05

VI SA/Wa 2184/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-03-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kuna
Izabela Głowacka-Klimas /sprawozdawca/
Magdalena Bosakirska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Asesor WSA Andrzej Kuna Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2006 r. sprawy ze skargi S. W.E. H. spółka jawna z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz S. W.E. H. spółka jawna z siedzibą w P. kwotę 2615 (dwa tysiące sześćset piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu [...] czerwca 2003 r. zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...] wraz z przyczepą marki [...][...], stanowiącą własność firmy S. s.j. W.E. H. z siedzibą w P.. W wyniku kontroli stwierdzono szereg uchybień:
1) wykonywanie przejazdu w ramach transportu drogowego bez posiadania przy sobie przez kierowcę wymaganego wypisu z licencji - naruszenie art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym,
2) nieokazanie wykresówek z urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju za bieżący tydzień i za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierowca prowadził pojazd, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne – 2 sztuki – naruszenie art. 15 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców,
3) przewóz towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzonym dokumentem przewozowym,
4) przewóz towaru niebezpiecznego bez wymaganych instrukcji pisemnych dla kierowcy od 3 i 4 – naruszenie art. 28 ustawy z dnia 28 października 2002 r.
o przewozie towarów niebezpiecznych,
5) przewóz towaru niebezpiecznego jednostką transportową nieoznakowaną
w prawidłowy sposób odpowiednimi tablicami pomarańczowymi – naruszenie rozdz. 5.3.2.1.1. Umowy europejskiej, dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR) sporządzonej w Genewie 30 września 1957 r.,
6) przewóz towaru niebezpiecznego w nieprawidłowo oznakowanej sztuce przesyłki – naruszenie rozdz. 5.2.1.1. wymienionej w pkt 5 umowy,
7) przewóz towaru niebezpiecznego w uszkodzonym lub nieprawidłowo zamkniętym opakowaniu – naruszenie rozdz. 4.1.1.1, 4.1.1.11 wymienionej w pkt 5 umowy,
8) przewóz towaru niebezpiecznego bez wymaganego dokumentu przewozowego
w jednostce transportowej – naruszenie rozdz. 8.1.21 wymienionej w pkt 5 umowy.
Konsekwencją powyższej kontroli było wydanie w dniu [...] września 2003 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji nakładającej na S. s.j. W.E. H. kary pieniężnej w kwocie 71.700 zł.
Firma S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji domagając się jej uchylenia.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. wydaną na podstawie art. 132 § 1 kpa [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję
o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 71.700 zł i nałożył na odwołującego się karę
w wysokości 15.000 zł. W uzasadnieniu decyzji podano między innymi, że: zgodnie
z art. 15 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 123, poz. 1354 oraz z 2002 r. Nr 155, poz. 1286 z późn. zm.) kierowca, na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli, przedstawia zapisy z przyrządu kontrolnego oraz kart drogowych za bieżący tydzień i za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym prowadził pojazd.
Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371, Dz. U. Nr 25, poz. 253, Dz. U. Nr 89, poz. 804 ze zm.) podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie
i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku.
Zgodnie z art. 103 ust. 3 w/w Ustawy przedsiębiorcy prowadzący do dnia wejścia w życie ustawy działalność gospodarczą w zakresie krajowego drogowego przewozu osób mogą ją nadal wykonywać w dotychczasowym zakresie, na podstawie posiadanych uprawnień, przez okres 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Nie później niż w terminie 6 miesięcy przed upływem tego okresu przedsiębiorcy ci powinni wystąpić do organu udzielającego licencji z wnioskiem
o udzielenie licencji na krajowy transport drogowy osób.
Nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli drogowej – za każdą wykresówkę jest według lp. 1.11.11. załącznika do ustawy o transporcie drogowym zagrożone karą
w wysokości 200,00 zł za każdą wykresówkę.
Przepis 5.4.1.1.1. umowy ADR (2001) ustala jakie informacje dotyczące każdej substancji, materiału lub przedmiotu niebezpiecznego powinien zawierać dokument przewozowy:
a) numer UN
b) prawidłową nazwę przewozową, uzupełnioną w przypadku, gdy jest to wymagane, nazwą techniczną, chemiczną lub biologiczną
c) klasę, a dla materiałów i przedmiotów klasy 1, podklasę wraz z następującą bezpośrednio po niej literą grupy zgodności
d) grupę pakowania materiału lub przedmiotu, o ile została do nich przyporządkowana
e) skrót ADR lub RID
f) liczbę i określenie sztuk przesyłki
g) całkowitą ilość towarów niebezpiecznych objętych opisem
h) nazwę i adres nadawcy
i) nazwę i adres odbiorcy (odbiorców)
j) zapis wymagany na podstawie umowy specjalnej (jeżeli jest stosowana)
Umiejscowienie i kolejność informacji wymaganych w dokumencie przewozowym są dowolne, z wyjątkiem informacji wymaganych pod a, b, c, d i e, które powinny być podane w przedstawionej kolejności.
Podczas kontroli kierowca przedstawił dokument przewozowy z niewypisanym numerem UN, nazwą przewozową, bez wpisanej klasy i grupy pakowania. Uzasadnia to w pełni nałożenie kary w wysokości 200 zł zgodnie z lp. 1.6.1.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
Zgodnie z przepisem 8.1.2.1 umowy ADR poza dokumentami wymaganymi na podstawie innych przepisów, w jednostce transportowej powinny być przewożone następujące dokumenty:
- dokument przewozowy, określony pod 5.4.1. obejmujący wszystkie przewożone towary niebezpieczne oraz, jeżeli jest to wymagane, certyfikat pakowania kontenera, określony pod 5.4.2
- instrukcje pisemne, określone pod 5.4.3. dotyczące wszystkich przewożonych towarów niebezpiecznych
- kopię głównego tekstu umowy specjalnej zawartej zgodnie z przepisami działu 1.5, jeżeli przewóz jest realizowany na podstawie takiej umowy.
Zgodnie z przepisem 8.1.2.2. gdy przepisy ADR wymagają sporządzenia następujących dokumentów, powinny być one również przewożone w jednostce transportowej:
- świadectwo dopuszczenia, o którym mowa pod 9.1.2. dla każdej jednostki transportowej lub wchodzącego w jej skład pojazdu;
- zaświadczenie o przeszkoleniu kierowcy określone pod 8.2.1;
- zezwolenie na wykonanie operacji transportowej, określone pod 5.4.1.2.1. (c), 5.4.1.2.3.3., 2.2.41.1.13 i 2.2.52.1.8.
Zgodnie z przepisem 5.4.3.1 w celu zapobieżenia wypadkom i zagrożeniom, które mogą powstać podczas przewozu, kierowcę należy zaopatrzyć w pisemne instrukcje, dotyczące każdego przewożonego materiału lub przedmiotu niebezpiecznego lub każdej grupy towarów charakteryzujących się takimi samymi zagrożeniami. Przepis ten ukazuje również jakie informacje powinny być zawarte
w instrukcji pisemnej.
Podczas kontroli kierowca nie posiadał instrukcji pisemnej dla 4 bębnów stalowych metanolu. Uzasadnia to nałożenie kary w wysokości 200 zł zgodnie z lp. 1.6.1.6. załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
Zgodnie z przepisem 5.2.1.1., o ile inne przepisy ADR nie stanowią inaczej, każda sztuka przesyłki powinna być oznakowana w sposób czytelny i trwały numerami rozpoznawczymi zawartych w niej towarów niebezpiecznych, poprzedzonymi literami UN. Zgodnie z przepisem 5.2.1.2 każde oznakowanie wymagane przepisami niniejszego działu powinno być dobrze widoczne i czytelne oraz powinno być odporne na zewnętrzne warunki atmosferyczne, nie wykazując przy tym znaczącej utraty swoich funkcji.
Podczas kontroli inspektor ITD stwierdził, że z 170 szt. przesyłki znajdujących się
w pojeździe 160 szt. nie posiadało odpowiedniego oznakowania – numeru UN
i nalepek (notatka służbowa). W związku z powyższym uzasadnione jest nałożenie kary w wysokości 200 zł za każdą źle oznakowaną sztukę przesyłki zgodnie
z lp. 1.6.4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Łącznie 32.000 zł.
Zgodnie z 5.3.2.1.1. jednostki transportowe przewożące towary niebezpieczne, powinny być zaopatrzone w dwie prostokątne tablice odblaskowe barwy pomarańczowej odpowiadające wymaganiom podanym pod 5.3.2.2.1, umieszczone w płaszczyźnie pionowej. Jedna tablica powinna być przymocowana z przodu,
a druga z tyłu jednostki transportowej, obie prostopadle do osi podłużnej tej jednostki. Tablice te powinny być dobrze widoczne.
Podczas kontroli zatrzymany pojazd nie posiadał z przodu i z tyłu w/w tablic, co uzasadnia nałożenie kary w wysokości 700 zł zgodnie z lp. 1.6.2.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
Zgodnie z przepisem 4.1.1.1. materiały niebezpieczne powinny być pakowane w opakowania dobrej jakości, łącznie z DPPL i dużymi opakowaniami, które powinny być wystarczająco mocne, aby wytrzymywały wstrząsy oraz czynności ładunkowe występujące normalnie podczas przewozu. Opakowania, łącznie z DPPL i dużymi opakowaniami, powinny być wykonane i zamykane w taki sposób, aby
w stanie gotowym do przewozu uniemożliwiały jakikolwiek ubytek ich zawartości w normalnych warunkach przewozu, na skutek wibracji, zmian temperatury, wilgotności lub ciśnienia.
Podczas kontroli stwierdzono wyciek materiału ze sztuki przesyłki związany
z nieprawidłowym zamknięciem opakowania. Ponieważ w obecnym taryfikatorze brak przepisu, który sankcjonowałby owe naruszenie, w związku z tym należy odstąpić od ukarania za nie.
Zgodnie z przepisem 5.4.0. oraz 5.4.1. umowy ADR z 2001 r. każdemu przewozowi podlegającemu przepisom ADR powinny towarzyszyć dokumenty zgodnie z odpowiednimi wymaganiami niniejszego działu, o ile przewóz taki nie jest zwolniony z tych wymagań na podstawie przepisów podanych pod 1.1.3.1. do 1.1.3.5. Zgodnie z art. 28 Ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. 02.199.1671) kierujący pojazdem przewożącym towary niebezpieczne, oprócz dokumentów wymaganych odrębnymi przepisami i wiążącymi umowami międzynarodowymi, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie organów do przeprowadzania kontroli dokument przewozowy, zawierający opis każdego z przewożonych towarów niebezpiecznych, a w szczególności jego numer rozpoznawczy, nazwę i ilość.
Podczas kontroli inspektor stwierdził brak dokumentu przewozowego na 4 x 200 l bębny 1A1 stalowe z wiekiem niezdejmowalnym z UN 1230 METANOL. Ponieważ strona przysłała dokument przewozowy na w/w materiał należy nałożyć karę
w wysokości 200 zł zgodnie z lp. 1.6.1.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych.
Zgodnie z treścią artykułu 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy
o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw do postępowań administracyjnych w sprawach objętych przepisami niniejszej ustawy wszczętych,
a niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy tej ustawy.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Firma S. W.E. H. s.j. W odwołaniu domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, wnosząc o zastosowanie właściwych przepisów prawnych i uchylenia decyzji organu I instancji.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił na podstawie art. 138 § 2 kpa zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podał między innymi, że:
Jeżeli chodzi o naruszenie polegające na nieokazaniu wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu to z materiału dowodowego
a przede wszystkim z decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, czy naruszenie powyższe zostało ukarane. Ustalenie powyższej okoliczności jest istotne dla sprawy
i wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w części. Ponadto
z uzasadnienia decyzji nie wynika, czy organ pierwszej instancji rzeczywiście uwzględnił wszystkie roszczenia odwołującego się. Podobne stanowisko organ II instancji zajął odnośnie naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego wypisu z licencji oraz naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu towarów niebezpiecznych
z nieprawidłowo sporządzonym dokumentem przewozowym, przewozu drogowego towarów niebezpiecznych bez posiadania w pojeździe wymaganych instrukcji pisemnych dla kierowcy, a także wszystkich naruszeń dotyczących ADR.
Główny Inspektor Transportu Drogowego powziął w tym wypadku wątpliwość, czy organ pierwszej instancji w tych wypadkach w pełni uwzględnił żądanie odwołującej się strony.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła firma S. s.j. W.E. H., zwana dalej skarżącą, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, której zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 kpa oraz liczne uchybienia formalne dotyczące zasad postępowania administracyjnego - tj. art. 8, 11, 107 kpa.
W uzasadnieniu skargi podała między innymi, że:
Ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...]
o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł (słownie: piętnaście tysięcy złotych) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, przywołując jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W obszernym uzasadnieniu tej decyzji, argumentacja zasadności i prawidłowości zastosowania powołanego wyżej przepisu przedstawiona została w bardzo podobnej formie językowej, w odniesieniu do każdego naruszenia będącego jej przedmiotem. Jednocześnie bardzo ogólnikowy sposób formułowania myśli przewodniej uzasadnienia normy wyrażonej w tym przepisie prowadzić musi do konkluzji, iż jest to forma "zatuszowania błędu organu pierwszej instancji". Bez wątpienia wskazuje to na brak przejrzystego, dającego się jednoznacznie zrozumieć i ewentualnie zaakceptować uzasadnienia faktycznego
i prawnego decyzji oraz forma obrony elementarnego, rażącego naruszenia art. 107 kpa w postaci wydania decyzji administracyjnej przez organ pierwszej instancji bez podpisu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym
w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na liczne uchybienia proceduralne i materialnoprawne mogące mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
W wyniku wydania przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. powstała sytuacja, w wyniku której w obrocie prawnym pozostała decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2003 r., która to decyzja nakładała na skarżącego karę w kwocie 71.700 zł. Tak więc decyzja ta naruszała przepis art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy
z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym Dz. U. Nr 149 poz. 1452 z 20003 r. który to przepis wyraźnie wskazuje na to, że na przedsiębiorcę można było jednorazowo nałożyć karę pieniężną nie przekraczającą kwoty 15.000 zł
w odniesieniu do kontroli drogowej. Taka treść przepisu obowiązywała od 28 września 2003 r., a więc w dacie złożenia odwołania przez skarżącego i dlatego decyzja ta winna być również uchylona przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego.
W ocenie Sądu, jeżeli organ drugiej instancji uchyla decyzję organu I instancji wydaną w trybie art. 132 kpa i przekazuje sprawy do ponownego rozpoznania,
w celu przeprowadzenia przynajmniej w części postępowania dowodowego, to winien uchylić również decyzję z [...] września 2003 r. W innym wypadku nie będzie mógł prowadzić postępowania dowodowego, gdyż od decyzji z [...] września 2003 r. pozostało odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Postępowanie dowodowe nie jest prowadzone przez organ w wypadku art. 132 kpa. W tym postępowaniu organ I instancji podejmuje następujące czynności procesowe: zawiadamia strony o wniesieniu odwołania, następnie ustala czy może skonsumować kompetencję do samokontroli decyzji – ustala zatem łączne wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 132 § 1 kpa. W ramach samokontroli decyzji organ administracji najpierw musi dokonać kontroli własnego postępowania, jakie przeprowadził przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Powinien ponownie rozpoznać sprawę i ustalić, czy stanowisko zajęte poprzednio w danej sprawie może być zmienione czy nie. W kolejnej fazie powinien skonfrontować to swoje stanowisko z żądaniem stron wyrażonym w odwołaniu. Jeżeli organ ustali, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, czyli że żądanie strony jest uzasadnione
w całości, to jest on wówczas prawiony do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 132 § 1 kpa. Organ nie może wzruszyć własnej decyzji jeżeli żądanie strony jest uzasadnione tylko w części – sprzeciwia się temu konstrukcja przepisu art. 132 § 1 i 2 kpa.
Jeżeli organ ustali, że odwołanie, jego zdaniem, nie jest uzasadnione, to mimo że wniosły je wszystkie strony, nie ma on prawa zmienić lub uchylić własnej decyzji w ramach samokontroli.
Jeżeli organ ustali, że nie może wzruszyć własnej decyzji – bowiem przesłanki z art. 132 § 1 i 2 kpa nie zostały spełnione – to w terminie 7 dni powinien przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi II instancji.
Przepis art. 132 § 1 kpa in fine przewiduje wydanie nowej decyzji, w której organ pierwszej instancji uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Należy przyjąć, że wbrew brzmieniu tego przepisu niedopuszczalne jest wydanie decyzji kasacyjnej, która ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji, ani też decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania.
Ponadto w cenie Sądu organ drugiej instancji sam mógł zweryfikować, czy
w sposób prawidłowy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zastosował art. 132 kpa tj. czy w pełni uwzględnił odwołanie skarżącej spółki.
Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O niewykonalności wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. a o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a.