VI SA/Wa 2038/24

VI SA/Wa 2038/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska /przewodniczący/
Anna Fyda-Kawula. /sprawozdawca/
Honorata Łopianowska
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 9 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie: Sędzia WSA Honorata Łopianowska Asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) Protokolant ref. Anna Arendt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2024 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w wyniku odwołania C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (Skarżąca) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2023 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent [...] ww. decyzją z [...] września 2023 r. na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.) oraz uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 ze zm.) wymierzył Skarżącej karę pieniężną w wysokości 6288 zł za zajęcie - bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] w dniach 28 kwietnia, 2, 4-5, 8-12, 15-19, 22-26 oraz 29 maja 2023 r., poprzez umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym o powierzchni 2,91 m2, natomiast w dniach 29-30 kwietnia, 1, 3, 6-7, 13-14, 20-21 oraz 27-28 maja 2023 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,37 m2. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że w dniu 6 kwietnia 2021 r. uprawniony geodeta dokonał pomiaru elektronicznego nośnika reklamowego za pomocą tachimetru elektronicznego [...] nr ser. [...] w oparciu o istniejące punkty osnowy geodezyjnej. W wyniku pomiaru stwierdził, że elektroniczny nośnik reklamowy zajmuje pas drogowy ul. [...] w rej. ul. [...]. Rzut poziomy nośnika znajduje się w całości w pasie drogowym ul. Żytniej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. W dniu 28 kwietnia 2023 r. pracownik Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadził kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym bez wymaganego przepisami zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...]. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 2, 4-5, 8-12, 15-19, 22-26 oraz 29 maja 2023 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzona przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego. Organ wskazał, że wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn zajętej powierzchni pasa drogowego: reklama emitowana na wyświetlaczu elektronicznym - 2,91 m2; nośnik - 0,37 m2 (zgodnie z art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego mniejsze niż 1,00 m2 traktowane jest jako zajęcie 1,00 m2) -1,00 m2, stawki kar, która zgodnie z art. 40 ust. 12 powołanej ustawy stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie ww. Uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. - poz. 23 załącznika nr 3 dla drogi powiatowej - reklamy emitowane na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych oraz w formie ruchomych obrazów: - 10,00 zł x 10 = 100,00 zł oraz poz. 19 załącznika nr 3 dla drogi powiatowej - inne obiekty: - 3,90 zł x 10 = 39,00 zł, liczby dni zajęcia pasa drogowego: dla reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym: 28 kwietnia, 2, 4-5, 8-12, 15-19, 22-26 oraz 29 maja 2023 r. (20 dni); dla nośnika: 29-30 kwietnia, 1, 3, 6-7, 13-14, 20-21 oraz 27-28 maja 2023 r. (12 dni); 2,91 m2 x 100,00 zł x 20 dni = 5820,00 zł; 1,00 m2 x 39,00 zł x 12 dni = 468,00 zł; razem: 6288,00 zł.
Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta [...] zarzucając wadliwe uznanie, że dokonała zajęcia pasa drogowego w konsekwencji wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.
W uzasadnieniu powołanej na wstępie zaskarżonej decyzji SKO w W. przywołało treść przepisów stanowiących jej podstawę prawną i stwierdziło, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja, a w szczególności opinia geodezyjna sporządzona przez biegłego geodetę, szkic sytuacyjny mapa zasadnicza, wypis i wyrys z ewidencji gruntów potwierdza, iż reklama została nadwieszona nad chodnikiem, który jak wynika z znajdujących się w aktach map, stanowi pas drogowy (granica działki drogowej przebiega wzdłuż konturu budynku). Chybiony jest więc argument o nieustaleniu granic pasa drogowego. Zbędne było w związku z tym dopuszczenie jako dowodu kolejnej opinii biegłego geodety, opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich, czy też powtórzenie oględzin nośnika reklamowego. Za dni w których stwierdzono funkcjonowanie reklamy wymierzono karę za reklamę, za pozostałe dni za umieszczenie nośnika reklamowego. Brak jest też przesłanek do zastosowania określonej w art. 189f k.p.a. możliwości odstąpienia od wymierzenia kary i poprzestania na pouczeniu. Z akt nie wynika aby strona zaprzestała naruszeń prawa poprzez usunięcie spornego nośnika reklamowego. Dodatkowo Organowi z urzędu wiadomo, że wobec tej lokalizacji toczyły się inne postępowania w sprawie nałożenia kary oraz, że Skarżąca instaluje w pasie drogowym liczne tablice bez zezwolenia zarządcy drogi. Poprzestanie na pouczeniu nie wpłynęłoby zatem na zmianę negatywnych zachowań. Nie sposób w konsekwencji ocenić, że waga stwierdzonych naruszeń prawa w tymże zakresie jest znikoma. W takim stanie rzeczy, podjętą przez Organ I instancji w sprawie decyzję Organ odwoławczy uznał za prawidłową, zaś zarzuty podniesione w odwołaniu za niezasadne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję w całości, wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie:
a) art. 80 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w tej sprawie rzeczywiście doszło do zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi przez nośnik reklamowy Skarżącej, podczas gdy z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, nie sposób tego jednoznacznie stwierdzić, co skutkowało naruszeniem art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych;
b) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, podczas gdy w sprawie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, gdyż organ nie dysponował urzędowym dokumentem geodezyjnym aktualnym na dzień wydania decyzji, z którego wynikałby przebieg granicy pasa drogowego oraz wskazana kolizja reklamy z tym pasem i takiego dokumentu nie uzyskano na etapie postępowania odwoławczego, a znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie wykazują w sposób dostateczny przebiegu granicy pasa drogowego oraz kolizji reklamy z tym pasem;
c) art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do ww. Uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Citylight, występujący w tej sprawie stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośnik tego typu nie spełnia definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do tej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych;
d) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, iż reklama zajmowała pas drogowy, podczas gdy brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego;
e) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez:
- niewykazanie przebiegu granic pasa drogowego,
- brak powołania się na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia,
- brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie,
- niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,
- nienależyte uzasadnienie decyzji
i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na Skarżącą kary za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...).
Kontrolując wydane w sprawie decyzje na podstawie powyższego kryterium Sąd stwierdził, że są one zgodne z prawem.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do jego treści za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego.
Przywołany przepis nie określa innych warunków nałożenia kary, niż te, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Zadaniem organu jest zatem ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia.
Okoliczności te powinny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie
z zasadami postępowania administracyjnego, w tym prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), informowania stron (art. 9 k.p.a.), a także szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.).
W ocenie Sądu, w sprawie tej Organy udokumentowały w sposób właściwy i niepozostawiający wątpliwości powierzchnię spornej reklamy wraz z nośnikiem, pozostawanie jej w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego).
Prawidłowo w sprawie przyjęto, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku, a reklama umieszczona na ścianie (froncie) budynku znajduje się w pasie drogowym - przestrzeni tego pasa. Reklama umieszczona w przestrzeni (na ścianie) budynku mieściła się bowiem w granicy pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w W. (działka ewid. Nr [...] z obrębu [...]), co wynika wprost z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, to jest protokołów kontroli pasa drogowego, fotografii, wypisu z rejestru gruntów, wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz opinii geodezyjnej z dnia 6 kwietnia 2021 r., sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. C. (k. 1-7 akt administracyjnych). Na stanowiącym integralną część tej opinii mapie usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym biegły geodeta oznaczył zarówno działkę nr [...], jak i granicę pasa drogowego wraz z zaznaczeniem miejsca usytuowania spornego nośnika reklamowego (front i bok nośnika).
Nadto z dokumentu urzędowego, jakim jest wypis z rejestru gruntów wynika, że działka o nr ewidencyjnym [...] (ul. [...]), zakwalifikowana jako drogi, jest własnością Miasta [...] i pozostaje we władaniu Zarządu Dróg Miejskich w W.
Jeśli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych definicją ustawową pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy.
Zarzucając Organom administracji naruszenia przepisów w zakresie postępowania dowodowego oraz naruszenie zasad oceny zgromadzonych dowodów, Skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów wskazujących na wadliwość wyniku dokonanych przez te Organy ustaleń.
Nie ulega wątpliwości, że na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przepisów. Zauważyć jednak trzeba, że z zasady oficjalności postępowania dowodowego nie wynika, że strona może zachowywać się biernie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.
Skarżąca, jako profesjonalny podmiot prowadzący działalność gospodarczą w branży reklamowej umieściła sporną reklamę na ścianie budynku sąsiadującego bezpośrednio z pasem drogowym, w taki sposób, by była ona widoczna dla użytkowników drogi. W toku postępowania administracyjnego, o którego wszczęciu została prawidłowo powiadomiona, nie przedstawiła jednak argumentów bądź dowodów, które świadczyłyby, że wbrew twierdzeniom Organów, reklama usytuowana została poza granicami pasa drogowego, a w związku z tym jej umieszczenie nie wymagało zezwolenia zarządcy drogi.
Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego. Przedstawione stanowisko nie stoi oczywiście na przeszkodzie dopuszczeniu dowodu w postaci mapy odpowiadającej standardom technicznym stawianym pomiarom geodezyjnym w postępowaniu, w którym mogłoby to przyczynić się do wyeliminowania istniejących w świetle innych zgromadzonych dowodów wątpliwości co do okoliczności stanu faktycznego. Z sytuacją taką jednak nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie (vide pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21).
Jak bowiem już wyżej wskazano, Organy wywiązały się w tym zakresie z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Skoro zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych. W takiej sytuacji Organy nie były zobligowane do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych, również przez wzgląd na ekonomikę procesową.
W związku z powyższym nie może być uznany za zasadny zarzut wystąpienia w sprawie niedających się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego (art. 81a § 1 k.p.a.). Skarżąca nie wykazała bowiem, że Organ nie dysponował odpowiednim dokumentem geodezyjnym, aktualnym na dzień wydania decyzji.
Skarżącej zapewniono możliwość podjęcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, skoro powiadomiono ją o wszczęciu tego postępowania, a także o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w aktach sprawy (k. 17-18 akt administracyjnych).
Z omówionych względów, przyjąć należy, że Organy wykazały zaistnienie przesłanek zastosowania w sprawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.
Przewidziana we wskazanym przepisie decyzja w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II GSK 674/20 i z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 705/22).
Również wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo - do jej wyliczenia zostały zastosowanie stawki wynikające z uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W. z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, poz. 23 oraz 19 Załącznika Nr 3. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze należy wskazać, że punkt 19 tabeli załącznika nr 3 do ww. uchwały stanowi o stawce za zajęcie pasa drogowego przez wszelkie obiekty nie wymienione w poz. 1-18a tabeli, niebędące reklamami (reklamy ujęte są odrębnie, w punktach 20 - 35 tabeli tego załącznika). Nadto art. 3 pkt 1 (w zw. z pkt 3) ustawy Prawo budowlane posługuje się definicją funkcjonalną, co oznacza, że zakwalifikowanie danego nośnika jako "obiektu budowlanego" w rozumieniu tego przepisu wymagałoby każdorazowego badania jego charakteru, a to - zdaniem Sądu - jest niezgodne z intencją ustawodawcy wynikającą z ww. przepisów ustawy o drogach publicznych, który bez względu na charakter i cechy konstrukcyjne obiektu wiąże określone skutki prawne z posadowieniem go w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21).
Sąd zauważa ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Skarżącej w sprawie dotyczącej umieszczenia nośnika reklamowego we wcześniejszych okresach w tej samej lokalizacji i o tej samej powierzchni, co w rozpoznawanej sprawie (wyrok z dnia 8 listopada 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 4339/23 - w czerwcu i w lipcu 2021 r. r., a w wyrok z 12 marca 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 6249/23 – w październiku i listopadzie 2022 r.).
Reasumując, skoro w kontrolowanym postępowaniu zostało wykazane, że strona Skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, Organ administracji miał podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.