VI SA/Wa 1949/24

VI SA/Wa 1949/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Fyda-Kawula. /sprawozdawca/
Dorota Pawłowska /przewodniczący/
Jakub Linkowski
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) Protokolant ref. Robert Mirończyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie licencji wspólnotowej dotyczącej zarobkowego międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy oddala skargę
Uzasadnienie
5UZASADNIENIE
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2024 r. nr [...] na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.), art. 5a ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 3 i 4 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2201 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz.U.UE.L.2009.300.72 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem nr 1072/2009), po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniosku V. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (Skarżąca) utrzymał w mocy decyzję tego Organu z [...] stycznia 2024 r. nr [...] o odmowie wydania Skarżącej licencji wspólnotowej dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 13 września 2023 r. do Głównego Inspektora Transportu Drogowego wpłynął wniosek Skarżącej o udzielenie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego i licencji wspólnotowej na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Organ decyzją z [...] grudnia 2023 r. nr [...] odmówił Skarżącej wydania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie Organ decyzją z [...] marca 2024 r. nr [...] utrzymał tę decyzję w mocy. Decyzja w zakresie odmowy udzielenia stronie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego jest ostateczna.
W związku z powyższym Główny Inspektor Transportu Drogowego ww. decyzją z [...] stycznia 2024 r. odmówił wydania Skarżącej licencji wspólnotowej dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca zarzuciła Organowi naruszenie art. 97 § 4 k.p.a. w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym poprzez wydanie decyzji mimo braku prawomocnego zakończenia innego postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy; art. 85 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji mimo nieprzeprowadzenia oględzin lokalu i znajdujących się w nim przedmiotów i nośników, w których będzie przechowywana dokumentacja przedsiębiorcy; art. 79 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez podjęcie próby przeprowadzenia oględzin lokalu, mimo braku skutecznego zawiadomienia strony o czynności, w sytuacji, gdy organ dysponował możliwością innego niż listowny kontaktu ze Skarżącą (mailowo lub telefonicznie); art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 lit. a) i f) rozporządzenia nr 1071/2009.
W uzasadnieniu powołanej na wstępie zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego przedstawił treść przepisów stanowiących jej podstawę prawną i wyjaśnił, że jednym z warunków uzyskania licencji wspólnotowej jest posiadanie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego (art. 5a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym). Skoro zatem decyzja o odmowie udzielenia Skarżącej zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego jest ostateczna, według stanu na dzień wydania zaskarżonej w tej sprawie decyzji, to tym samym Skarżąca nie spełnia jednego z warunków uzyskania licencji wspólnotowej, jakim jest posiadanie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego.
Odnosząc się do argumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Organ wyjaśnił, że nie miał obowiązku zawieszenia niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dotyczącego wniosku o udzielenie stronie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Przez prawomocną decyzję należy bowiem rozumieć decyzję ostateczną, której nie można zaskarżyć do sądu (art. 16 ust. 3 k.p.a.). Decyzją ostateczną jest natomiast decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził ponadto, że w tym postępowaniu nie będzie odnosił się do przesłanek odmowy udzielenia Skarżącej zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, które wynikają ze wskazanych powyżej decyzji administracyjnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję w całości wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, zobowiązanie Organu do wydania postanowienia zawieszającego postępowanie w sprawie wydania stronie licencji wspólnotowej dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy do czasu prawomocnego zakończenia sprawy wydania Skarżącej zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 5a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1072/2009 poprzez błędne ich zastosowanie, w postaci uznania za zasadne wydania odmownej decyzji w przedmiocie wydania stronie licencji wspólnotowej dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy w związku z odmową wydania Skarżącej zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, w sytuacji, gdy decyzja odmawiająca wydania Skarżącej zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego nie stała się prawomocna, a stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;
2) przepisu postępowania, mającego istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez brak zawieszenia postępowania przez Organ, mimo obowiązku jego zawieszenia w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd zagadnienia wstępnego w postaci sprawy o wydanie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, podczas gdy od rozstrzygnięcia tego zagadnienia zależał wynik sprawy o wydanie Skarżącej licencji wspólnotowej dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy;
3) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 8 § 1 w zw. z art. 8 § 2, art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, w sposób dostateczny i przekonujący zasadności braku zawieszenia postępowania w sprawie wydania stronie licencji wspólnotowej dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy do czasu prawomocnego zakończenia sprawy wydania Skarżącej zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika;
4) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie przez Organ decyzji utrzymującej w mocy decyzję tego Organu z [...] stycznia 2024 r. w sytuacji, gdy w tej sprawie w rzeczywistości zachodziły podstawy do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...).
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z powołanym kryterium Sąd stwierdził, że jest ona zgodna z prawem.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja odmawiająca Skarżącej udzielenia licencji wspólnotowej dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy.
Zgodnie z treścią art. 5a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji wspólnotowej, na zasadach określonych w:
1) rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącym wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych, lub
2) rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 561/2006.
W myśl ust. 2 ww. artykułu licencji wspólnotowej udziela się przedsiębiorcy, jeżeli posiada zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego.
Stosownie do treści art. 7 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana lub cofnięcie licencji wspólnotowej oraz licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Zgodnie natomiast z treścią art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1072/2009 licencja wspólnotowa wydawana jest przez państwo członkowskie, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem, każdemu przewoźnikowi wykonującemu zarobkowo drogowy przewóz rzeczy, który to przewoźnik:
a) ma siedzibę w tym państwie członkowskim zgodnie z prawodawstwem wspólnotowym oraz krajowymi przepisami tego państwa członkowskiego; oraz
b) jest uprawniony w państwie członkowskim siedziby przewoźnika do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy zgodnie z przepisami wspólnotowymi oraz krajowymi przepisami tego państwa członkowskiego dotyczącymi dostępu do zawodu drogowego przewoźnika rzeczy.
W ocenie Sądu, przytoczonych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że jednym z warunków uzyskania licencji wspólnotowej jest posiadanie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego.
W rozpatrywanej sprawie powodem odmowy udzielenia Skarżącej licencji wspólnotowej na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy był brak posiadania przez Skarżącą zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego.
Decyzja w zakresie odmowy udzielenia Skarżącej zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego z [...] marca 2024 r. nr [...] jest bowiem ostateczna. Decyzja ta została zaskarżona do tutejszego Sądu (sygn. akt VI SA/Wa 1694/24).
Sąd podziela też stanowisko Organu, że nie miał on obowiązku zawieszenia postępowania z wniosku o udzielenie licencji wspólnotowej na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy do czasu uprawomocnienia się ww. decyzji z [...] marca 2024 r. w przedmiocie odmowy udzielenia Skarżącej zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego.
Wbrew zarzutowi skargi, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie.
Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Z utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych rozumienia pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że jest to zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, zagadnienie to musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i musi istnieć zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jest to zatem kwestia o charakterze otwartym (jeszcze nieprzesądzona), stanowiąca konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, gdyż prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 461/20 oraz przywołane w nim poglądy wyrażane w literaturze i orzecznictwie). Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 348/12).
Sąd podziela przy tym poglądy wyrażane w orzecznictwie, że sformułowanie użyte w powyższym przepisie "zależy od uprzedniego" świadczy o tym, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji, a zatem zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 461/20 z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 559/22 i z dnia 23 stycznia 2025 r., sygn. akt III FSK 1085/24).
Prawidłowości powyższego stanowiska nie podważa wykładnia pojęcia "innego organu" dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym w skardze wyroku z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 951/12, którą Sąd rozpoznający tę sprawę w pełni podziela.
Wobec powyższego Organ zasadnie uznał, że Skarżąca nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 5a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym.
Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Stan faktyczny opisany w decyzji nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń, a w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono ich zastosowanie. Sam fakt, że Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Organu, nie dowodzi naruszenia przez ten Organ obowiązujących przepisów.
Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty skargi niezasadne i dlatego oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.