VI SA/WA 193/05

VI SA/Wa 193/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-08-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grażyna Śliwińska
Małgorzata Grzelak
Pamela Kuraś-Dębecka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Sygn. powiązane
I OSK 19/06 - Wyrok NSA z 2006-11-09
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym; Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi P. Spółki z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na P. Spółkę z o.o. w G. karę pieniężną w łącznej wysokości 6.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia.
Podczas tej kontroli drogowej, która miała miejsce w dniu
[...] października 2003 r. o godz. 13 w miejscowości [...] został zatrzymany pojazd marki [...] nr rej. [...]. Kierowca pojazdu H. K. okazał do kontroli kopię zezwolenia nr [...]. Ponadto okazał także kopię rozkładu jazdy dla linii nr [...] dla linii [...] - [...] - [...], zgodnie z którą jechał. W trakcie postępowania strona wyjaśniła, że na kontrolowany kurs posiada rozkład jazdy zatwierdzony przez Urząd Marszałkowski.
W wyniku analizy rozkładu jazdy organ stwierdził, że nie figuruje żaden kurs z [...] do [...], którego planowany odjazd miał by się odbywać w dni powszednie o godz. 13, co zostało potwierdzone przez Urząd Marszałkowski w odpowiedzi na pismo z dnia [...] października 2003 r.
W tej sytuacji organ I instancji przyjął, że wykonywany transport odbywa się bez wymaganego zezwolenia, co stanowi naruszenie przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.- dalej jako ustawa o transporcie drogowym).
Jako podstawę prawną decyzji przyjęto art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w związku z lp.1.2.1 załącznika do tej ustawy.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzucała naruszenie art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym podnosząc, że kontrola została przeprowadzona w trakcie wykonywania przewozu na trasie [...] -[...] oraz w ramach linii komunikacyjnej, na którą strona posiada zezwolenie. W takiej sytuacji można by jedynie rozważać nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie przewozów niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Jednocześnie wskazuje, że sporny kurs był skoordynowany decyzją Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2003 r. i figurował w załączonym do decyzji rozkładzie jazdy na str. 2 w 14 kolumnie jako kurs powrotny z [...] do [...] z godziną wyjazdu 13.
Zdaniem skarżącego nawet brak aktualizacji nie oznacza,
że skoordynowany zgodnie z przepisami kurs nie istnieje a ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje kar za brak aktualizacji. Aktualizacja jest jedynie czynnością techniczną polegającą na zmianie nośników informacji zawierających rozkład jazdy i jej istotą jest przekazanie pasażerom aktualnej informacji o prowadzonych kursach, co skarżący realizował. Skarżący podtrzymuje też swoje stanowisko co do tego, że możliwe i dopuszczalne jest w ramach posiadanego zezwolenia organizowanie kursów uzupełniających czyli kursów obejmujących jedynie część linii objętej zezwoleniem lub też kursów szufladkowych - stanowiących odjazdy w bok trasy celem obsłużenia mieszkańców leżącej na uboczu miejscowości, dla której nie opłaca organizować osobnej linii.
Na skutek odwołania strony Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu
I instancji. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji w toku postępowania wszczętego w dniu [...] października 2003 r. ustalono następujące fakty:
- P. w G. posiada zezwolenie nr [...] na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób - przewozy regularne na linii komunikacyjnej [...] - [...] - [...] - [...].
- decyzją Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2003 r. skoordynowano rozkład jazdy na linii nr [...] do zezwolenia nr [...].
- pismem z dnia [...] listopada 2003 r. uzyskano od Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] informację, że zezwolenie
nr [...] dotyczy linii [...] -[...] nie zaś linii [...] -[...] i strona nie wystąpiła o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na tej linii nr [...]. W wykazie pojazdów do zezwolenia nr [...] nie ma kontrolowanego pojazdu nr rej. [...].
- pismem z dnia [...] grudnia 2003 r. z Wydziału Dróg i Transportu Publicznego uzyskano informację, że pojazdy o nr [...] i [...] zostały zgłoszone w dniu [...] listopada 2003 r.
- licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydano przedsiębiorcy w dniu 6 stycznia 2003 r.
Zdaniem Głównego Inspektora decyzja organu pierwszej instancji jest trafna jednakże organ ten błędnie wskazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia,
iż nałożenie kary jest zasadne z uwagi na brak kursu w obowiązującym rozkładzie jazdy. Powołując się na art. 8 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.2.1 załącznika do ustawy stwierdzono, że przedsiębiorca naruszył przepisy ustawy w zakresie usług regularnego przewozu osób. Pojazd o nr rej. [...] nie został wskazany we wniosku o udzielenie licencji ani w wykazie stanowiącym załącznik do zezwolenia. Natomiast w myśl załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 marca 1998 r. w sprawie dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi nie będącymi taksówkami oraz treści i wzoru zezwolenia zezwolenie jest ważne
z wykazem nr rej. zgłoszonych do przewozu. Organ wskazał, że mając na uwadze przepisy art. 104 ust. 1 i art. 103 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym w przypadku zmiany zakresu przewozu, co obejmuje również wykaz środków transportowych używanych do wykonywania przewozu, przedsiębiorca obowiązany był wystąpić o licencję oraz zezwolenie. Sytuacja przedstawiałaby się inaczej gdyby kontrolowany pojazd zgłoszony był do licencji przewozowej. Z tych przyczyn organ uznał, że przejazd wykonywany był bez wymaganego prawem zezwolenia. Ponadto przedsiębiorca wykonywał regularne przewozy bez ważnego rozkładu jazdy bowiem rozkład jazdy nie został zaktualizowany (pismo [...] z dnia [...] lutego 2004 r.) lecz jedynie skoordynowany, a zatem stracił ważność i nie można na jego podstawie wykonywać przewozów. W tym zakresie organ powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu
i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu
i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz. U. Nr 82, poz. 933).
W skardze do Sądu strona wnosi o uchylenie obu decyzji zarzucając:
- naruszenie przepisów art. 18 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1 art. 92 ust. 1 ustawy
o transporcie drogowym i lp. 1.2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym przez błędne zastosowanie
- naruszenie przepisów Konstytucji RP w szczególności: art. 2 i art. 6 Konstytucji poprzez nałożenie sankcji za naruszenie obowiązku w wyniku interpretacji przepisu rażąco naruszającej standardy demokratycznego państwa prawa i obowiązku organów administracji publicznej działania na podstawie obowiązującego prawa, art. 7 i 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z całkowitym pominięciem słusznego interesu strony oraz rażąco podważającej zaufanie do organów Państwa.
W pierwszej kolejności skarżący podnosi, że naruszenie przepisów
w zakresie udzielonej licencji nie może być podstawą argumentacji przemawiającej za uznaniem, iż przewóz był wykonywany bez wymaganego zezwolenia bowiem licencja i zezwolenie to dwie różne instytucje regulowane przez ustawę o transporcie drogowym. Natomiast wykonywanie transportu drogowego na podstawie zezwoleń udzielonych w oparciu o przepisy obowiązujące przez dniem wejścia w życie ustawy o transporcie drogowym nie jest limitowane żadnym terminem. Wprowadzenie nowego pojazdu na linię nie powoduje automatycznie konieczności zmiany treści zezwolenia, bowiem może to nastąpić na wniosek przedsiębiorcy wówczas jeśli pojazd ten powoduje zwiększenie dotychczasowej pojemności pojazdów, co wynika z art. 24 ustawy o transporcie drogowym. Kontrolowany autobus miał 20 miejsc czyli zdecydowanie mniej niż standardowy pojazd tego typu.
Skarżący podtrzymując swoje stanowisko odnośnie rozkładu jazdy
i zaznacza ponownie, że przedmiotowy kurs był skoordynowany i figurował w załączniku do decyzji, zaś aktualizacja rozkładu jazdy jest czynnością techniczną i obowiązujące przepisy nie przewidują kary za brak aktualizacji. Zdaniem skarżącego nie zachodziła potrzeba aktualizacji w tym zakresie bowiem kursy zostały skoordynowane. Koordynacja jest czynnością pierwotną
i ważniejszą od aktualizacji. Strona wywodzi, że umieszczenie w poprzednio obowiązującym wzorze zezwolenia stwierdzenia: "ważne tylko z wykazem numerów rejestracyjnych pojazdów zgłoszonych do przewozu" jest niezgodne
z konstytucją gdyż ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego przewozu osób (Dz. U. Nr 144, poz. 942 ze zm.) w żadnym przepisie nie wskazywała, że wykonywanie przewozu środkiem transportu nie wymienionym w wykazie załączonym do wniosku będzie powodowało automatyczną nieważność zezwolenia.
Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Powołał się na przepis § 5 rozporządzenia MTiGM, zgodnie
z którym rozkłady jazdy, które nie zostały poddane aktualizacji w terminach określonych w § 2 ust. 4 tracą swoją ważność. Powoduje to, w ocenie organu,
że wykonywanie takich przewozów było poza zakresem zezwolenia a więc bez zezwolenia. Skarżący wykonywał przewozy na własne ryzyko bez ważnego rozkładu jazdy i wbrew zezwoleniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie narusza prawa.
Przedmiotowa decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia
[...] grudnia 2004 r. oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2003 r. w zakresie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 kpa, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynika sprawy.
Zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej. W świetle ustaleń dokonanych w toku postępowania należy uznać, iż spełnione zostały wszelkie przesłanki dla uznania, iż skarżąca spółka została prawidłowo ukarana karą za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na przewóz osób.
Zdaniem Sądu organy administracji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Organ odwoławczy, jak również organ I instancji, nie dopuściły się – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem organy te oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny.
Sąd uznał, iż argumenty użyte przez skarżącą spółkę zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i przedstawione w skardze do sądu administracyjnego, nie mogą być uwzględnione.
Zezwolenie nr [...] na wykonywanie transportu drogowego zostało wydane w dniu [...] listopada 2001 roku, a zatem pod rządami ustawy z dnia
29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz. U. Nr 141, poz. 942 ze zm.). W myśl przepisu art. 11 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r., przedsiębiorca ubiegający się
o zezwolenie na przewozy regularne był obowiązany przedłożyć organowi udzielającemu zezwolenia projekt rozkładu jazdy uzgodniony na zasadach koordynacji określonych w przepisach prawa przewozowego.
Zgodnie z ust. 5 w/w przepisu Minister Transportu i Gospodarki Morskiej określał w drodze rozporządzenia, dokumenty niezbędne do udzielenia zezwolenia oraz treść i wzór zezwolenia na wykonanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi nie będącymi taksówkami.
W sprawie niniejszej powołanym wyżej aktem wykonawczym było Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 marca
1998 roku (Dz. U. Nr 34, poz.193, Nr 76, poz. 504). Jak z powyższego wynika warunkiem koniecznym uzyskania zezwolenia było przedstawienie projektu skoordynowanego rozkładu jazdy.
W zezwoleniu, jakim dysponowała skarżąca spółka zawarty był m.in. warunek ważności tego zezwolenia w postaci posiadania obowiązującego rozkładu jazdy i wykazu numerów rejestracyjnych pojazdów zgłoszonych do przewozu. Sąd podziela stanowisko organu, że zezwolenie nr [...] jest decyzją administracyjną, którą strona zaakceptowała w całości, a zatem obowiązana była wypełniać jej postanowienia.
W tym stanie rzeczy uznać należy, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż brak aktualnego rozkładu jazdy, stanowiącego integralną część zezwolenia skutkowało koniecznością uznania, że drogowy przewóz osób odbywał się bez wymaganego zezwolenia.
Warto zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt OPK 8/01, zajmował się kwestią rozkładu jazdy wyrażając stanowisko,
że rozkład jazdy jest integralną częścią zezwolenia (vide: uchwała 5 sędziów NSA z dnia 28 maja 2001 r., ONSA 2001/4/1570).
Należy zwrócić przy tym uwagę, że ustawodawca nie wprowadził do załącznika do ustawy o transporcie drogowym odrębnej kategorii naruszenia przepisów w postaci wykonywania transportu drogowego bez ważnego rozkładu jazdy, a jedynie wykonywanie transportu bez wymaganego zezwolenia. Jest to logiczne, albowiem z analizy przepisów ustawy
o transporcie drogowym wynika, że przyjęcie założenia, iż transport drogowy osób może odbywać się bez posiadania ważnego rozkładu jazdy, niweczyłoby cel kontroli drogowych przeprowadzanych na podstawie tej ustawy. Celem tym jest m.in. zapewnienie bezpieczeństwa zarówno użytkownikom dróg, a przede wszystkim pasażerom. Cel ten nie mógłby zostać osiągnięty przy przyjęciu możliwości wykonywania transportu bez ważnego rozkładu jazdy albowiem uniemożliwiałoby to przeprowadzenie kontroli np. w zakresie czasu pracy kierowcy.
Cytowane rozporządzenie z dnia 5 marca 1998 r. zostało z dniem wejścia
w życie ustawy o transporcie drogowym zastąpione wydanym na podstawie
art. 20 ustawy o transporcie drogowym, rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób.
Przepis art. 20 ustawy o transporcie drogowym, na dzień kontroli oraz wydawania decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego stanowił, że w zezwoleniu określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, miejscowości,
w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. Natomiast ust. 2 art. 20 stanowił, że Minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia, wzór zezwolenia, o którym mowa w art. 19a oraz wzór zezwolenia i wypisu z zezwolenia, o którym mowa w art. 18, uwzględniając zakres niezbędnych danych . Do wniosku o wydanie zezwolenia zgodnie z art. 22 ust 1 pkt 1 cytowanej ustawy należało obligatoryjnie dołączyć m.in. rozkład jazdy uzgodniony na zasadach koordynacji określonych w przepisach prawa przewozowego, uwzględniający przystanki, czas odjazdów
i przyjazdów raz długość linii regularnej podaną w kilometrach i odległości między przystankami.
Jak wynika z analizy przepisów, w dniu orzekania przez organ odwoławczy art. 20 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym miał takie samo brzmienie jak cytowane wyżej, natomiast zmieniła się treść ust. 2 tego przepisu, który stanowił, że Minister właściwy do spraw transportu określa w drodze rozporządzenia, wzór zezwolenia, o którym mowa w art. 19a, oraz wzór zezwolenia i wypisu z zezwolenia, o którym mowa w art. 18, uwzględniając zakres niezbędnych danych, a także mając na uwadze przepisy rozporządzenia nr 2121/98/WE z dnia 2 października 1998 r. określającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzeń nr 684/92/EWG i nr 12/98/WE, w sprawie dokumentów wymaganych w międzynarodowym transporcie osób wykonywanym autobusami i autokarami (Dz. Urz. WE L 268 z 03.10.1998).
Zasadne jest również powoływanie się przez organ na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września
2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz. U. Nr 82, poz. 933). Zgodnie z § 2 ust. 4 pkt 4 aktualizacja rozkładów jazdy powinna obowiązywać w transporcie samochodowym od trzeciej niedzieli czerwca. Natomiast w myśl § 5 tego rozporządzenia rozkłady jazdy, które nie zostały poddane aktualizacji w terminach określonych w § 2 ust. 4 tracą swoją ważność.
Z powyższego wynika jednoznacznie, że przedsiębiorca musiał legitymować się aktualnym rozkładem jazdy, aby uznać, że posiada odpowiednie zezwolenie, o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy
o transporcie drogowym. W tej sytuacji rozważanie pozostałych zarzutów skargi jest bezprzedmiotowe.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie uznając, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie - orzekł, jak
w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.