VI SA/WA 1758/20

VI SA/Wa 1758/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska
Dorota Dziedzic-Chojnacka
Tomasz Sałek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 2068/21 - Wyrok NSA z 2025-04-16
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2107
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15zzs[4] ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 32f ust. 3, art. 32b, art. 15a ust. 2, art. 94b
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156, art. 7, art. 77 § 1, art. 6, art. 10 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151, art. 134, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi "(...)" S.A. z siedzibą w "(...)"na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "(...)"lipca 2020 r. nr "(...)"w przedmiocie cofnięcia wypisu z licencji wspólnotowej na okres 6 miesięcy oraz zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu [...] lutego 2016 r. Minister Infrastruktury wydał [...] S. A. z siedzibą w I. (dalej także jako "skarżąca", "strona" lub "spółka") licencję na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy na okres od dnia [...] maja 2004 r. do dnia [...] kwietnia 2052 r.
Z kolei decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej także jako "WITD") nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5 000 zł za m.in. naruszenie określone w lp. 3.3 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm., dalej też jako "utd."), tj. wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy przez kierowcę nieposiadającego ważnego świadectwa kierowcy. Naruszenie zostało popełnione w dniu [...] marca 2019 r. podczas wykonywania przewozu drogowego rzeczy (tworzywo [...]) z B. do P . Podczas wykonywania tego przewozu kierowca – O. M. (obywatel U.) nie dysponował wymaganym ważnym świadectwem kierowcy. Okazał bowiem świadectwo kierowcy, które było ważne do dnia [...] stycznia 2019 roku.
Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą odwołania od ww. decyzji WITD, Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej także jako "GITD" lub "organ") decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. utrzymał ją w mocy a kara pieniężna została uiszczona przez skarżącą w dniu [...] lipca 2019 r.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia na okres 6 miesięcy 1 wypisu z licencji wspólnotowej nr [...] uprawniającej do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy udzielonej skarżącej i zawieszeniu wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku.
Powyższe postępowanie zakończyło się wydaniem przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z dnia [...] września 2019 roku nr [...], stwierdzającej cofnięcie na okres 6 miesięcy wypisu o numerze blankietu [...] licencji wspólnotowej na [...] uprawniającej do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy i zawieszającej wydawanie nowych świadectw kierowców przez okres roku. Organ, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, wskazał, że zgodnie z art. 32f ust. 3 utd, w przypadku bardzo poważnego naruszenia dotyczącego świadectwa kierowcy, określonego w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, organ, o którym mowa w art. 32b, cofa, w drodze decyzji administracyjnej, 1 wypis z licencji wspólnotowej na. okres 6 miesięcy i zawiesza wydawanie nowych świadectw kierowców przez okres roku. W ocenie organu, niewątpliwie strona popełniła bardzo poważne naruszenie dotyczące świadectwa kierowcy określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, bowiem została na nią nałożona w drodze decyzji administracyjnej kara pieniężna za naruszenie lp. 3.3 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy przez kierowcę nieposiadającego ważnego świadectwa kierowcy. Zdaniem organu zaistniałe naruszenie należy zakwalifikować, jako naruszenie z pkt 10.3 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, tj. przewóz towarów bez ważnego świadectwa kierowcy (tzn. brak świadectwa kierowcy, jego sfałszowanie, wycofanie, utrata ważności itp.). Z kolei z treści art. 32f ust. 3 utd, wynika, że decyzja o cofnięciu 1 wypisu z licencji wspólnotowej na okres 6 miesięcy i zawieszeniu wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku ma charakter tzw. decyzji związanej, a więc takiej, której sam fakt wydania oraz treść jest ściśle określona przepisami prawa, a proces oceny organu administracji jest ograniczony do minimum
Skarżąca, nie zgadzając się z decyzją organu, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 poprzez ich niezastosowanie i poprzestanie na zastosowaniu art. 32f ust. 3 utd w sytuacji, gdy przepisy te pozostają ze sobą w kolizji a zastosowanie przepisu krajowego jest niezgodne z przyjętą regułą pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej przed prawem krajowym. Ponadto spółka zarzuciła organowi naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej "k.p.a.") i art. 11 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 22 Konstytucji RP poprzez ich pominięcie i nierozstrzygnięcie sprawy na korzyść strony w sytuacji, gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej oraz zastosowanie interpretacji zawężającej w zakresie ograniczenia konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej a także art. 107 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji niezgodności przepisów prawa krajowego, tj. art. 32f utd z art. 12 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009. Skarżąca w toku postępowania odwoławczego wniosła także o jego zawieszenie i przeprowadzenie mediacji.
W toku postępowania także Związek Pracodawców "[...]" (dalej też jako "[...]") złożył wniosek o dopuszczenie go do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego dopuścił [...] do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Następnie pismem z [...] marca 2020 roku, TLP przedłożył wyjaśnienia w sprawie, wnosząc przy tym o zawieszenie postępowania do czasu podjęcia przez ministra właściwego ds. transportu decyzji w sprawie nowelizacji art. 32f ust. 3 utd.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2019 roku. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 127 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 32f ust. 3 i art. 32a utd, art. 5 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2019 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz.Urz.UE.L.2009.300,72 ze zm.).
W skardze na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2020 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) prawa materialnego, tj.: art. 12 ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. Urz. UE L z 2009 r. Nr 300, s. 72) poprzez ich niezastosowanie i poprzestanie na zastosowaniu art. 32f ust. 3 utd, w sytuacji, gdy przepisy art. 32f ust. 3 utd pozostają w kolizji z art. 12 ust. 1 i 2 w zw. z ust. 4 rozporządzenia 1072/2009, natomiast zastosowanie ww. przepisu prawa krajowego prowadzi do rozstrzygnięcia kolizji pomiędzy przepisami prawa Unii Europejskiej a prawa krajowego niezgodnie z powszechnie przyjętą regułą kolizyjną pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej przed prawem krajowym;
2) przepisów prawa procesowego, tj:
a) art. 7a k.p.a. i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. z 2019 r., poz. 1292) w zw. z art. 22 Konstytucji RP poprzez ich pominięcie i nierozstrzygnięcie sprawy na korzyść strony w sytuacji, gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej oraz zastosowanie interpretacji zawężającej w zakresie ograniczenia konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej;
b) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn uznania przez organ braku niezgodności przepisów prawa krajowego, tj. art. 32f utd, z przepisami prawa Unii Europejskiej, tj. art. 12 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 rozporządzenia 1072/2009;
c) art. 10 par. 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 94b utd poprzez niezawiadomienie skarżącej o zakończeniu zakończenia postępowania wyjaśniającego w sprawie i zamiarze wydania decyzji i pozbawienie spółki możliwości czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, w tym złożenia wyjaśnień w sprawie przed wydaniem decyzji w sytuacji, gdy w toku postępowania organ nie rozpatrzył w drodze odrębnych postanowień wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania i wniosku o mediację a nadto przepis art. 94b utd wprowadza uznanie kary pieniężnej za niebyłą po upływie roku od dnia wykonania decyzji administracyjnej o nałożeniu tej kary, a nałożona kara stanowi podstawę do nałożenia dalej idących sankcji.
W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.
Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że przedmiotowa sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VI Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2020 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a.").
Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie został ustalony przez organy prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.
Otóż, zdaniem Sądu, zebrany materiał dowodowy po pierwsze potwierdza, że skarżąca ukarana została ostateczną decyzją za naruszenie określone w lp. 3.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy przez kierowcę nieposiadającego ważnego świadectwa kierowcy. W istocie skarżąca nie kwestionuje ustaleń organu, że kierowca O. M., będący obywatelem U., nie posiadał ważnego świadectwa kierowcy, podczas wykonywania przewozu drogowego rzeczy z B. do P., w dniu [...] marca 2019 r. Wskazywała jedynie, w toku postępowania odwoławczego od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2019 r., że wspomniany kierowca – O. M., przejął pojazd w trakcie wykonywania przewozu (ze względu na zły stan zdrowia poprzedniego kierowcy), już na terenie kraju, w związku z czym nie można było mu przypisać wykonywania przewozu międzynarodowego. Argumentacji tej nie podzielił jednakże Główny Inspektor Transportu Drogowego, który decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wskazał w niej, że o międzynarodowym charakterze przewozu decyduje miejsce początkowe i docelowe danego przewozu oraz przekroczenie w jego trakcie granicy pastwa. Oznacza to, że przewóz drogowy wykonywany poza granicami Polski nie zmienia swojego charakteru po przekroczeniu granicy państwa i nie staje się przewozem krajowym lecz nadal jest przewozem międzynarodowym, aż do chwili osiągnięcia miejsca docelowego przewozu. Decyzji GITD z dnia [...] czerwca 2019 r. spółka nie zaskarżyła przy tym do sądu, uiszczając karę w dniu [...] lipca 2019 r.
Tymczasem świadectwo kierowcy jest wydawane przez właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika na wniosek posiadacza licencji wspólnotowej każdemu kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE i jest przez tego przewoźnika legalnie zatrudniony, lub każdemu kierowcy pozostającemu w jego dyspozycji, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu tej dyrektywy. Każde świadectwo kierowcy poświadcza, że kierowca w nim wskazany jest zatrudniony, zgodnie z warunkami określonymi w ust. 1 (art. 5 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009).
Wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy przez kierowcę nieposiadającego ważnego świadectwa kierowcy, stanowi przy tym bardzo poważne naruszenie, w rozumieniu pkt 10.3 załącznika nr I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403, gdzie zdefiniowano rodzaj naruszenia jako przewóz towarów bez ważnego świadectwa kierowcy (tzn. brak świadectwa kierowcy, jego sfałszowanie, wycofanie, utrata ważności itp.). Bezsprzecznie zatem, w ocenie Sądu, wykazane przez organ w toku postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2019 roku, naruszenie swym charakterem odpowiada definicji bardzo poważnego naruszenia ujętej w punkcie 10.3 załącznika nr I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403.
W takim natomiast przypadku organ zobligowany był do nałożenia na skarżącego sankcji z art. 32f ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym to przepisem, w przypadku bardzo poważnego naruszenia dotyczącego świadectwa kierowcy, określonego w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, organ, o którym mowa w art. 32b, cofa, w drodze decyzji administracyjnej, 1 wypis z licencji wspólnotowej na okres 6 miesięcy i zawiesza wydawanie nowych świadectw kierowców przez okres roku. Konstrukcja powyższego przepisu wyklucza w istocie jakąkolwiek możliwość zastosowania uznania administracyjnego za strony organu. Sankcja ta jest więc stosowana przez GITD bez względu na okoliczności towarzyszące naruszeniu, gdyż już samo stwierdzenie jego zaistnienia, w ramach odrębnego postępowania administracyjnego, uzasadnia cofnięcie jednego wypisu z licencji wspólnotowej na okres 6 miesięcy i zawieszenie wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku.
Nie są przy tym zasadne zarzuty skargi, koncentrujące się na kolizji zastosowanych przez organ przepisów prawa krajowego z art. 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 i postulujące konieczność rozważenia przez organ zastosowania w przedmiotowej sprawie jednej z sankcji w nim wymienionych, z uwagi na szerszy ich katalog, niż to przewiduje przepis art. 32 f ust. 3 utd. Otóż istotnie, zgodnie z art. 12 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, w przypadku poważnego naruszenia, obejmującego wszelkie przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców, właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika, który dopuścił się takiego naruszenia, nakładają na niego odpowiednie sankcje, takie jak:
a) zawieszenie wydawania świadectw kierowców;
b) cofnięcie świadectw kierowców;
c) uzależnienie wydania świadectw kierowców od dodatkowych warunków w celu zapobieżenia niewłaściwemu wykorzystaniu;
d) czasowe lub trwałe cofnięcie niektórych lub wszystkich uwierzytelnionych wypisów z licencji wspólnotowej;
e) czasowe lub trwałe cofnięcie licencji wspólnotowej.
Tym samym art. 12 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 wskazuje na zdecydowanie bardziej rozbudowany katalog ewentualnych sankcji, które organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika, dopuszczającego się poważnego naruszenia, obejmującego wszelkie przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców, mogą zastosować wobec takiego przewoźnika, podczas gdy przepis art. 32f ust. 3 utd zawęża je wyłącznie do cofnięcia jednego wypisu z licencji wspólnotowej na okres 6 miesięcy i zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku. Jednakże przyjęte na gruncie prawodawstwa krajowego rozwiązanie nie budzi, w ocenie Sądu, żadnych zastrzeżeń, w kontekście zgodności z przywołanym art. 12 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 i bynajmniej nie uzasadnia tezy skarżącego o konieczności bezpośredniego stosowania tego przepisu przez GITD, z pominięciem dyspozycji art. 32f ust. 3 utd. Zgodnie bowiem z art. 16 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, państwa członkowskie określają zasady dotyczące sankcji mających zastosowanie w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia oraz podejmują wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia ich stosowania. Przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Państwa członkowskie informują Komisję o tych przepisach w terminie do dnia 4 grudnia 2011 r. oraz powiadamiają ją niezwłocznie o każdej późniejszej zmianie mającej na nie wpływ. Państwa członkowskie zapewniają stosowanie wszystkich takich środków bez dyskryminacji ze względu na przynależność państwową przewoźnika lub miejsce jego siedziby. Przepis art. 16 rozporządzenia nr 1072/2009 należy zatem do przepisów wykonawczych, stanowiąc o delegacji dla państw członkowskich w zakresie ustanowienia w krajowym systemie prawnym tych państw przepisów o odpowiedzialności z tytułu naruszeń tegoż rozporządzenia. Regulacja ta stanowi rozwinięcie postanowień preambuły do rozporządzenia nr 1072/2009. Zgodnie bowiem z pkt 25 preambuły państwa członkowskie zobowiązane są do podjęcia działań niezbędnych do wykonania rozporządzenia nr 1072/2009, w szczególności w zakresie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji. Jednocześnie przepis ten zawiera pewne dyrektywy dla państw członkowskich, determinujące charakter sankcji, które powinny mieć zastosowanie w przypadku naruszeń przepisów rozporządzenia nr 1072/2009. W doktrynie pojęcie sankcji prawnej rozumiane jest jako "określenie niekorzystnych implikacji, jakie powinny być zastosowane przez organy państwa wobec adresata prawnej reguły postępowania, którego zachowanie było z nią niezgodne" (p. Strachowska Renata, Komentarz do rozporządzenia nr 1072/2009 dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych, LEX/el. 2014). W konsekwencji należy zgodzić się z organem, że skoro ww. rozporządzenie umożliwiło państwom członkowskim Unii Europejskiej uregulowanie zasad stosowania sankcji za naruszenia dotyczące świadectw kierowcy, to należy stosować przepisy krajowe regulujące te kwestie, a nie przepisy ww. rozporządzenia. Na marginesie, w ocenie Sądu, nie jest możliwe nakładanie przez GITD na przewoźników wprost sankcji ujętych w art. 12 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, z uwagi na sposób ich sfomułowania. Rozporządzenie mówiąc chociażby o konieczności zawieszenia wydawania świadectw kierowców; czasowym cofnięciu niektórych lub wszystkich uwierzytelnionych wypisów z licencji wspólnotowej; czy też czasowym cofnięciu licencji wspólnotowej, w żaden sposób nie definiuje okresu, przez jaki tego typu sankcja miałaby obowiązywać. Podobnie wskazując na możliwość uzależnienia wydania świadectw kierowców od dodatkowych warunków w celu zapobieżenia niewłaściwemu wykorzystaniu; również nie precyzuje, jakie to miałyby być warunki. Tymczasem, zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. Nie sposób wyobrazić sobie, w świetle zasady praworządności, samodzielnego definiowania, każdorazowo na kanwie konkretnej sprawy, przez organ, w sposób całkowicie dowolny, sankcji ujętych w art. 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, poprzez ich konkretyzowanie w obszarze ewentualnych terminów bądź warunków, nie znajdujących umocowania w powszechnie obowiązujących przepisach. W istocie postulat bezpośredniego stosowania w przedmiotowej sprawie, przepisu art. 12 ust. 2 rozporządzenia w zw. z ust. 4, z pominięciem art. 32f ust. 3 utd, prowadziłby wprost: albo do zaakceptowania bezprawnych działań organu poprzez samodzielne i całkowicie dowolne modelowanie sankcji stosowanych wobec przewoźników, albo do niemożności ich stosowania w ogóle. Oczywistym jest, w świetle art. 16 w zw. z art. 12 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, że to właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika, który dopuścił się naruszenia, obejmującego wszelkie przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców, uprawnione są do wprowadzenia na gruncie krajowym, wspomnianych sankcji w sposób zapewniający im skuteczność, proporcjonalność i odstraszający charakter. Na gruncie ustawodawstwa Rzeczypospolitej Polskiej zasady te realizuje właśnie przepis art. 32f ust. 3 utd, prawidłowo zastosowany przez organ.
Sąd nie podziela także zarzutu skarżącego, kwestionującego możliwość zakwalifikowania naruszenia, którego się dopuścił w trakcie przewozu w dniu [...]marca 2019 roku, jako niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców, sankcjonowanego w art. 12 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009. Zdaniem Sądu, w dyspozycji art. 12 ust. 2 cyt. rozporządzenia mieści się również wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy przez kierowcę nieposiadającego ważnego świadectwa kierowcy. Odmienna wykładnia, prowadziłaby przy tym do irracjonalnych wniosków, wyłączających możliwość sankcjonowania najdalej idącego naruszenia związanego z niewłaściwym wykorzystywaniem świadectw kierowców, czyli wykonywania międzynarodowego przewozu przez kierowcę nieposiadającego ważnego świadectwa kierowcy. W ocenie Sądu, nie zachodzi zatem sprzeczność, pomiędzy wspomnianym przepisem art. 12 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, a art. 32f ust. 3 utd, definiującym sankcjonowane w art. 12 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców, poprzez odesłanie do bardzo poważnych naruszeń dotyczących świadectwa kierowcy, określonych w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, gdzie w pkt 10.3 wprost wymieniono między innymi brak świadectwa kierowcy. Podkreślenia wymaga, ze sam tytuł punktu 10 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 brzmi: "Grupy naruszeń przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 16 (dostęp do rynku międzynarodowych przewozów drogowych)".
Sąd nie podziela przy tym sformułowanych w skardze wątpliwości co do treści normy prawnej, która może mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, ze względu na treść art. 15a utd, wskazującego, jak podkreśla skarżąca, na obowiązek przesłania przedsiębiorcy ostrzeżenia o możliwości wszczęcia procedury cofnięcia wypisów z licencji wspólnotowej oraz zawieszenia wydawania dodatkowych wypisów z licencji wspólnotowej, z zastrzeżeniem spełnienia przesłanek dotyczących wielokrotności popełnienia stwierdzonych poważnych naruszeń przy wzięciu pod uwagę kryteriów, o których mowa w art. 15a ust. 2 utd, w tym m.in. średniej liczby kierowców wykonujących operacje transportowe dla danego przedsiębiorcy. Zagadnienie określenia właściwych sankcji za naruszenia dotyczące świadectwa kierowcy, i trybu ich nakładania, reguluje bowiem przepis art. 32f utd, który to przepis nie odsyła do art.15a w zakresie jego odpowiednego zastosowania. Warto zauważyć, że również przepis art. 12 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, regulując kwestię nakładania na przewoźnika sankcji w przypadku poważnego naruszenia, obejmującego wszelkie przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców, nie ujmuje dyspozycji dla państw członkowskich uregulowania w przepisach krajowych instytucji wystosowania ostrzeżenia, tak jak przewiduje to w ust. 1.
Finalnie, zdaniem Sądu, nie doszło w sprawie do naruszenia art. 32f ust. 3 w zw. z art.94b utd. Zgodnie z art.94b utd karę uważa się za niebyłą po upływie roku od dnia jej wykonania. Skarżąca uiściła nałożoną karę pieniężną 15 lipca 2019 roku, co oznacza, iż decyzja została wykonana właśnie w tym konkretnym dniu i od tego dnia biegł termin do uznania tej kary za niebyłą. Termin ten, upłynął 15 lipca 2020 r., co oznacza, że w dniu wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji, czyli w dniu 14 lipca 2020 roku, nie doszło jeszcze do zatarcia sankcjonowanego naruszenia. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, brak jest podstaw, aby terminem zakreślonym w art. 94b utd, obejmować również doręczenie decyzji, wydanej na podstawie art. 32f ust. 3 ww. ustawy (analogicznie w utrwalonym orzecznictwie, na gruncie przepisu art. 118 § 1 Ordynacji podatkowej, np. wyrok z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt: I FSK 212/15, z 9 września 2016 r., sygn. akt I FSK 330/15 i z 19 sierpnia 2016 r., sygn. akt czy I FSK 1385/14).
W ocenie Sądu, niezasadne są przy tym zarzuty dotyczące naruszenia przez GITD przepisów postępowania. Organ zgromadził dowody niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Dokonał wszechstronnej analizy całokształtu materiału dowodowego i wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne sprawy służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Strona miała możliwość czynnego uczestniczenia w każdym stadium postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego istotnie nie powiadomił skarżącej o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, lecz uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Sam organ nie przeprowadził w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji żadnych nowych dowodów a skarżąca nie wskazała, jakich wniosków dotyczących nowych dowodów, czy żądań nie zdołała zgłosić. Sedno zarzutów skargi w istocie pokrywa się bowiem w znacznej mierze z argumentacją zaprezentowaną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] października 2019 roku. Tymczasem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z 18.5.2006 r. II OSK 831/05, ONSAi WSA 2006/6/157; OSP 2007/3/26 z aprobującą glosą W. Tarasa) - przykładowo, że "niewydanie i niedoręczenie jej zawiadomienia, o którym mowa przed wydaniem decyzji, uniemożliwiło jej na przykład zgłoszenie wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze świadka danej osoby" (postanowienie NSA z 22.3.2012 r. II GSK 431/12, Lex 1145527, aprobowane przez A. Wróbla w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 157, uw. 5).
Reasumując, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.