Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

VI SA/Wa 1753/20

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

VI SA/Wa 1753/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska /sprawozdawca/
Barbara Kołodziejczak-Osetek
Sławomir Kozik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6045 Ochrona osób i mienia
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
II GSK 1964/21 - Wyrok NSA z 2025-03-20
II GZ 387/20 - Postanowienie NSA z 2020-12-22
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2142
art.22 ust.2 pkt 2 ust.3 pkt 4,art.26 ust.1 pkt 4,art.31,art.19,art.38b, art.23d
Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia tj.
Dz.U. 2019 poz 2325
art.145
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie koncesji w zakresie usług ochrony osób i mienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]lutego 2020 r.; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. H. kwotę 5497 (pięć tysięcy czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Dnia [...] marca 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji udzielił A. H. koncesji Nr [...]na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.
Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. organ koncesyjny zawiadomił przedsiębiorcę o wszczętym postępowaniu w sprawie cofnięcia koncesji
Nr [...]. Postępowanie zostało wszczęte w związku z nieprawidłowościami
w działalności koncesjonowanej, ujawnionymi podczas kontroli przeprowadzonej
w dniach [...]-[...] kwietnia 2019r. przez upoważnionych pracowników Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz w związku z dodatkowo poczynionymi ustaleniami dotyczącymi zatrudniania pracowników ochrony skazanych prawomocnym wyrokiem za przestępstwa umyślne. Zdaniem organu dokonane podczas czynności kontrolnych ustalenia, pozwoliły na stwierdzenie,
że przedsiębiorca A. H. nie wywiązuje się z obowiązków koncesjonowanego przedsiębiorcy, o których mowa w przepisach ustawy o ochronie osób i mienia.
W dniu [...] grudnia 2019 r. do organu koncesyjnego wpłynęła korespondencja, w treści której przedsiębiorca wniósł o umorzenie postępowania i wypowiedział się
w sprawie każdej przesłanki - wskazanej przez organ koncesyjny jako uzasadniającej cofnięcie koncesji.
Decyzją z dnia [...] lutego 2020r. Minister Sprawa Wewnętrznych i Administracji działając na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2018 r. poz. 2142, ze zm.) postanowił cofnąć A. H., koncesję Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji Nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.
W uzasadnieniu organ wskazał, ze cofnięcie decyzji uzasadniały następujące uchybienia ze strony przedsiębiorcy tj.:
1. Dopuszczenie osoby bez kwalifikacji do wykonywania zadań kwalifikowanego pracownika ochrony - działanie niezgodne z art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie osób i mienia.
2. Zatrudnianie na stanowisku pracownika ochrony osób skazanych prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne - co stanowi działanie niezgodne z art. 31 ustawy o ochronie osób i mienia.
3. Brak zabezpieczenia dokumentacji koncesyjnej, tj. ksiąg realizacji umowy, przed uszkodzeniem lub utratą. Zgodnie z § 5 pkt 1 rozporządzenia MSW z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie dokumentowania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, dokumentacja powinna być prowadzona z uwzględnieniem konieczności zabezpieczenia przed uszkodzeniem, utratą lub nieuprawnioną zmianą danych. Podczas kontroli ustalono, że przedsiębiorca nie dysponuje księgami realizacji umowy - do prowadzenia których zobowiązuje przepis § 2 rozporządzenia MSW z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie dokumentowania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia - ponieważ uległy utracie na przenośnym dysku. Przedsiębiorca wyjaśnił pisemnie do protokołu kontroli, że dokumentację dotyczącą realizacji umowy miał na przenośnym dysku ale około roku temu spalił się i miał zamiar dokumentację odtworzyć. Zdaniem organu koncesyjnego, przedsiębiorca nie tylko nie zabezpieczył dokumentacji przed zniszczeniem lub utratą, ale również przyznał, że utrata tej dokumentacji miała miejsce ok. rok przed kontrolą. Przez ten czas, przedsiębiorca nie przedsięwziął czynności zmierzających do odtworzenia dokumentacji koncesyjnej. Tym samym, argumentacja przedsiębiorcy nie może stanowić okoliczności usprawiedliwiającej. Dokumentowanie realizacji zawartych umów powinno odbywać się na bieżąco.
4. Brak ksiąg realizacji umowy. Niewpisanie wybranych umów do rejestru zawartych umów. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie dokumentowania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia (Dz.U. poz. 1793), przedsiębiorca obowiązany jest prowadzić dokumentację w skład której wchodzą - w zakresie zawieranych
i realizowanych umów :
a) rejestr zawartych umów - w którym należy odnotować wszystkie umowy dotyczące usług ochrony osób i mienia,
b) księgę realizacji umowy (wraz z ewidencją notatek dotyczących użycia lub wykorzystania przez pracowników ochrony środka przymusu bezpośredniego i broni palnej, sporządzonych w trakcie realizacji tej umowy) - w której należy odnotować szczegóły dotyczące realizowanej umowy oraz pracowników wykonujących zadania ochrony.
Nieodnotowanie w dokumentacji koncesyjnej realizowanej przez przedsiębiorcę usługi ochrony, uniemożliwia przeprowadzenie czynności kontrolnych oraz badanie legalności działań przedsiębiorcy. Każda umowa dotycząca usługi ochrony powinna być odnotowana w rejestrze zawartych umów oraz do każdej umowy przedsiębiorca powinien założyć księgę realizacji umowy. Nie ma znaczenia, czy dana usługa realizowana jest przez przedsiębiorcę samodzielnie, czy we współpracy z innymi przedsiębiorcami. Prawidłowo prowadzona dokumentacja koncesyjna umożliwia syntezę sytuacji faktycznej danej umowy/usługi oraz sytuacji pracowników wykonujących poszczególne zadania ochrony. Prawidłowo prowadzona dokumentacja, o której mowa w art. 19 ustawy o ochronie osób i mienia
i w rozporządzeniu wykonawczym jest gwarancją skutecznej kontroli funkcjonowania firmy ochroniarskiej. Z uwagi na znaczenie ww. dokumentacji, od podmiotu, który otrzymał koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia, należy wymagać bezwzględnego przestrzegania przepisów regulujących problematykę jej prowadzenia i przechowywania.
5. Niewpisanie do wykazu pracowników ochrony osób zatrudnionych na stanowisku pracownika ochrony na podstawie umowy zlecenia. Ponadto wykaz pracowników ochrony (wydruk z systemu kadrowo-płacowego) nie zawiera danych na temat: daty weryfikacji karalności pracowników ochrony; daty wpisu na listy kwalifikowanych pracowników oraz określenia organu który dokonał wpisu; daty szkoleń i kursów - o których mowa w art. 26 ust. 7 pkt 3-7 i art. 38b ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia. Jednocześnie, ustalono, iż data zatrudnienia widniejąca w wykazie pracowników ochrony, nie jest datą zawarcia umowy, a datą rozpoczęcia pracy.
6. Brak ewidencji legitymacji oraz brak protokołów zniszczenia legitymacji, wystawianie legitymacji na wzorze niezgodnym z rozporządzeniem. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie osób i mienia przedsiębiorca prowadzi ewidencję legitymacji, której szczegóły prowadzenia regulują zapisy § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 czerwca 2017 r. w sprawie legitymacji pracowników ochrony (Dz.U. poz. 1307). Zestawienie stanu faktycznego
z przepisem prawa, pozwala na stwierdzenie, że w prowadzonym zeszycie, przedsiębiorca nie odnotowywał 8 z 10 elementów wymaganych przepisami rozporządzenia. W ocenie organu, brak większości wymaganych wpisów, nie można zakwalifikować jako "błędy jednostkowe".
Brak ewidencji legitymacji, brak protokołów zniszczenia legitymacji oraz wystawianie legitymacji na niewłaściwym wzorze, to działania niezgodne z art. 20 ustawy o ochronie osób i mienia oraz aktem wykonawczym, tj. rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 czerwca 2017 r. w sprawie legitymacji pracowników ochrony.
Odnośnie niezgłoszenia w ustawowym terminie zmiany danych zawartych
w koncesji w kontekście art. 22 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia - organ koncesyjny przyjął wyjaśnienia strony i odstąpił od uwzględnienia tej podstawy prawnej w decyzji cofającej koncesję.
Organ koncesyjny wskazał, że w omawianej sprawie, nie wezwał przedsiębiorcy do usunięcia nieprawidłowości, w wyznaczonym terminie, ponieważ uznał stwierdzone nieprawidłowości za rażące. W kontekście prowadzenia dokumentacji koncesyjnej, o wydaniu zaleceń można mówić np. w przypadku niezgodności w zapisach dokonanych w tej dokumentacji, a nie sytuacji w której dokumentacja nie była w ogóle prowadzona, a dodatkowo ustalono inne okoliczności które również stanowią przesłankę cofnięcia koncesji. Nieprowadzenie dokumentacji określonej wprost w ustawie o ochronie osób i mienia świadczy o nieznajomości przepisów stanowiących podstawę wykonywania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. W sprawie ustalono, że przedsiębiorca nie prowadził ksiąg realizacji umowy, ewidencji legitymacji oraz protokołów zniszczenia legitymacji, nie uwzględnił wszystkich pracowników w wykazie pracowników ochrony oraz nie uwzględnił wszystkich umów na usługę ochrony w rejestrze zawartych umów, wydawał legitymacje na niewłaściwych wzorach, nie zabezpieczył dokumentacji przed jej utratą. Ponadto, ustalono, że przedsiębiorca zatrudnia osoby skazane prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne oraz dopuścił do wykonywania zadań kwalifikowanego pracownika ochrony osobę bez kwalifikacji.
Organ podkreślił, że w interesie publicznym jest, aby działalność określona
w ustawie o ochronie osób i mienia, będąca działalnością o szczególnym charakterze, była wykonywana przez przedsiębiorców gwarantujących poszanowanie porządku publicznego oraz przestrzeganie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa od samego początku jej wykonywania. Przedsiębiorcy koncesjonowani muszą dawać rękojmię należytego wykonywania działalności objętej reglamentacją koncesyjną, w tym stosowania reguł prawnych określających zasady wykonywania tej działalności gospodarczej, na każdym etapie i przez cały okres jej prowadzenia. Podmioty wykonujące tego typu działalność muszą charakteryzować się profesjonalizmem oraz przestrzeganiem przepisów prawa. Zdaniem organu koncesyjnego w odniesieniu do przedsiębiorcy A. H. wymogi te nie zostały dochowane.
Organ koncesyjny stwierdził, że przedsiębiorca legitymujący się koncesją Nr [...] nie wywiązał się z obowiązków koncesjonowanego przedsiębiorcy oraz warunków prowadzenia tej działalności. Tym samym, zostały wyczerpane przesłanki uzasadniające podjęcie decyzji cofającej koncesję Nr [...] na podstawie 22 ust. 3 pkt 2 i pkt 4 oraz ust. 2 pkt 2 tej ustawy.
W dniu [...] marca 2020 r. do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedsiębiorca wniósł o uchylenie decyzji cofającej koncesję oraz o umorzenie postępowania w zakresie cofnięcia koncesji. Przedsiębiorca zarzucił organowi koncesyjnemu naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym i dowolnym rozważeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem istotnych wniosków z niego wypływających w szczególności w zakresie źródeł i przyczyn stwierdzonych uchybień. Jednocześnie przedsiębiorca zarzucił organowi koncesyjnemu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy
o ochronie osób i mienia, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że stwierdzone
w toku kontroli nieprawidłowości mają charakter rażących i uzasadniają wydanie decyzji cofającej koncesję podczas gdy zdaniem przedsiębiorcy prawidłowa
i logiczna ocena stwierdzonych naruszeń winna doprowadzić organ do przekonania, iż uchybienia te nie miały charakteru zawinionego, a były jedynie drobne
i przejściowe, co implikuje stwierdzenie, że nie sposób im przyznać rażącego charakteru i nie mogą one stanowić podstawy do cofnięcia koncesji.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2020r. Minister Spraw Wewnętrznych
i Administracji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowił utrzymać w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2020 r. cofającą koncesję Nr [...] udzieloną w dniu [...] marca 200 r. A. H. na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ stwierdził, że brak jest okoliczności mogących wpłynąć na zmianę stanowiska organu koncesyjnego. Organ ocenił działalność na podstawie faktów, ustaleń uzyskanych podczas kontroli, a nie na podstawie działań podjętych przez przedsiębiorcę po kontroli. Analizując informacje złożone przez przedsiębiorcę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ stwierdził, że nie mogą zostać przyjęte przez organ.
Organ koncesyjny podkreślił, że w analizie sprawy, organ nie tylko nie pominął żadnej informacji, dokumentu, które znajdują się w aktach sprawy, ale rozpatrzył cały materiał dowodowy i w sposób wyczerpujący odniósł się do wszystkich argumentów strony. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego, stwierdził zaistnienie przesłanek do cofnięcia koncesji - o których mowa w art. 22 ust. 3 pkt 4 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia.
Zdaniem organu opisane w decyzji cofającej koncesję nieprawidłowości - stwierdzone podczas kontroli - stanowią w ocenie organu koncesyjnego kumulację nieprawidłowości, pozwalającą na podsumowanie tej kumulacji jako rażącego naruszenia warunków wykonywania koncesjonowanej działalności. Kumulacja opisanych nieprawidłowości daje podstawę do stwierdzenia, że przedsiębiorca nie wywiązuje się z obowiązków określonych przepisami ustawy o ochronie osób
i mienia. W ocenie organu koncesyjnego, reglamentowaną działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia może wykonywać podmiot, który wywiązuje się z obowiązków ustawowych i działa zgodnie z prawem.
Podsumowując, organ koncesyjny stwierdził, że analiza treści wniosku
o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] marca 2020 r., nie wniosła nowych informacji, okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska organu koncesyjnego wyrażonego w decyzji z dnia [...] lutego 2020 r.
Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. A. H. wniósł do WSA
w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 7 kpa a także art. 77 ust. 1 i art. 80 kpa poprzez:
a) niewyjaśnienie przez organ stanu faktycznego sprawy na datę wydawania decyzji; orzeczenia przez organ według stanu faktycznego istniejącego ponad rok wcześniej przed datą wydania decyzji, a nie według stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji, zaniechania przez organ ustalenia jaki jest stan faktyczny na datę orzekania; wydanie orzeczenia niezgodnie z zasadą prawdy obiektywnej,
b) pominięcie przy rozstrzyganiu słusznego interesu skarżącego oraz interesu społecznego, poprzez cofnięcie koncesji przedsiębiorcy, który od 15 lat wykonuje działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia, daje zatrudnienie ok. 250 osobom i tym samym utrzymanie ich rodzinom;
c) niewyczerpujące i dowolne rozważenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem istotnych wniosków z niego wypływających,
w szczególności w zakresie źródeł i przyczyn stwierdzonych uchybień, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z wyjaśnień udzielonych w toku kontroli, a także tych w piśmie z [...] grudnia 2019 r. oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że:
- dopuszczenie osoby bez kwalifikacji do wykonywania zadań kwalifikowanego pracownika ochrony było spowodowane wyłączną winą tego pracownika i zatajeniem przez niego informacji, o których winien niezwłocznie informować, co należy traktować jako zdarzenie kwalifikowane w kategoriach naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych, na które skarżący nie miał żadnego wpływu,
- skarżący należycie weryfikował pracowników pod kątem ich karalności, czym wypełniał obowiązek nałożony przez ustawodawcę w art. 19 ust. 1 pkt 7) ustawy
o ochronie osób i mienia oraz nie miał świadomości, że którykolwiek pracownik został skazany, a sytuacje, w których w toku zatrudnienia pracownik zostaje prawomocnie skazany za przestępstwo umyślne i pozostaje przez jakiś czas w stosunku zatrudnienia (do czasu ponownej weryfikacji karalności przez pracodawcę) należą do tych, których nawet działający z należytą starannością przedsiębiorca nie jest
w stanie zapobiec i całkowicie uniknąć,
- skarżący prawidłowo zabezpieczał dokumentację koncesyjną przed uszkodzeniem lub utratą, a awaria nośnika jest zdarzeniem nagłym i niepożądanym, którego
w żaden sposób nie można było przewidzieć, a ponadto, wbrew twierdzeniom
i nieprawidłowym ustaleniom Organu w tym zakresie - skarżący prowadził księgi realizacji umowy, lecz awarii uległ nośnik, na którym były one przechowywane,
- skarżący nie wpisał do rejestru zawartych umów jedynie dwóch spośród setek zawartych przez niego w latach 2016-2019, co było usprawiedliwione, jak się okazało błędnym przeświadczeniem, że akurat te dwie umowy nie powinny znaleźć się w tym rejestrze,
- odmiennie niż twierdzi organ - skarżący prowadził rejestr pracowników ochrony,
w którym uwzględniał zarówno tych zatrudnionych na umowę o pracę (rejestr prowadzony w formie elektronicznej), jak i tych zatrudnionych na umowach cywilnoprawnych (rejestr prowadzony w formie pisemnej), przy czym wydruki z systemu kadrowo-płacowego zawierały niemal wszystkie wymagane przez ustawodawcę informacje, a ewentualne braki miały charakter drobnych
i jednostkowych,
- wbrew nieprawidłowym ustaleniom organu w zakresie braku ewidencji legitymacji - skarżący prowadził ewidencję wydawanych pracownikom legitymacji, a ewentualne zaniechania w tym zakresie wynikały z niesumiennego działania pracownika prowadzącego tę ewidencję,
d) zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, skutkujące:
- błędnym ustaleniem istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności przyjęciem, że naruszenia stwierdzone podczas kontroli miały charakter rażący;
- nieuwzględnieniem przy podjęciu decyzji przedstawianych w toku postępowania wyjaśnień skarżącego, iż wszystkie uchybienia stwierdzone podczas kontroli zostały przez skarżącego niezwłocznie usunięte,
- zaniechaniem zebrania materiału dowodowego pozwalającego na prawidłowe ustalenie jaki jest stan faktyczny na datę wydawania decyzji,
2. art. 8 § 1 kpa poprzez prowadzenie postępowania z całkowitym pominięciem interesów strony, brakiem poszanowania zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, albowiem zgodnie z wiedzą skarżącego, w przypadku podmiotów niebędących {...}, w pierwszej kolejności wdrażane jest postępowanie naprawcze, dopiero w razie braku poprawy stwierdzonej przez kontrolujących, wszczynane jest postępowanie w sprawie cofnięcia koncesji, oraz poprzez sięgnięcie przez organ do zastosowania wobec skarżącego najcięższej sankcji w postaci cofnięcia koncesji, co nie było uzasadnione skala naruszeń, a także poprzez całkowite pominiecie wyjaśnień złożonych przez skarżącego, a dotyczących przedstawienia okoliczności zawiązanych ze stwierdzonymi naruszeniami
i zapewnieniami, że wszystkie uchybienia zostały naprawione;
II. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia poprzez błędną wykładnię
i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, iż:
a) stwierdzone przez organ w toku kontroli w dniach [...]-[...] kwietnia 2019 r. nieprawidłowości mają charakter rażących i uzasadniają wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności w zakresie ochrony osób i mienia, podczas gdy prawidłowa i logiczna ocena stwierdzonych naruszeń winna doprowadzić organ do przekonania, iż uchybienia te nie miały charakteru świadomego, istotnego, zawinionego, a były jedynie drobne i przejściowe, co implikuje stwierdzenie, że nie sposób im przyznać rażącego charakteru i nie mogą one stanowić podstawy do cofnięcia koncesji skarżącemu,
b) stwierdzone nieprawidłowości stanowią rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej stanowiące podstawę do cofnięcia koncesji, podczas gdy nieprawidłowości te były usuwalne, i niezwłocznie zostały naprawione,
2. art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której organ koncesyjny powinien cofnięcie koncesji uzależnić od nieusunięcia przez skarżącą niezgodności stanu faktycznego z warunkami działalności koncesjonowanej w określonym terminie,
3. art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy o ochronie osób i mienia poprzez jego arbitralne zastosowanie i niewystarczające uzasadnienie, dlaczego organ zdecydował się zastosować najbardziej dotkliwą dla skarżącego sankcję w postaci cofnięcia koncesji,
4. art. 23d w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące oceną, iż nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli stanowią rażące naruszenia, przez co organ zaniechał wezwania do usunięcia uchybień mimo. iż miały one charakter usuwalny, oraz cofnął koncesję.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o uchylenie w całości utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...].02.2020 r. oraz
o zasądzenie od organu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym (w tym kosztów zastępstwa prawnego) według norm przepisanych,
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął podniesione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.
Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej "p.p.s.a." - Dz. U. 2019 poz.2325).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona zasadna.
Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymująca w mocy decyzję tego organu, którą cofnięto skarżącemu koncesję na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego, organ stwierdził zaistnienie przesłanek do cofnięcia koncesji o których mowa w art. 22 ust. 3 pkt 4 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. 2020 poz. 838).
Podstawę wydanych decyzji stanowiły ustalenia poczynione w trakcie kontroli działalności koncesjonowanej, przeprowadzonej w dniach [...]-[...] kwietnia 2019 r. przez upoważnionych pracowników Ministerstwa Spraw Wewnętrznych
i Administracji oraz w związku z dodatkowo poczynionymi ustaleniami dotyczącymi zatrudniania pracowników ochrony skazanych prawomocnym wyrokiem za przestępstwa umyślne. Zdaniem organu dokonane podczas czynności kontrolnych ustalenia, pozwoliły na stwierdzenie, że przedsiębiorca A. H. nie wywiązuje się z obowiązków koncesjonowanego przedsiębiorcy.
Sąd nie podważa ustaleń dokonanych w trakcie kontroli działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego i zgadza się w pełni z organem, że były to naruszenia poważne oraz, że reglamentowaną działalność gospodarczą
w zakresie usług ochrony osób i mienia może wykonywać podmiot, który wywiązuje się z obowiązków ustawowych i działa zgodnie z prawem.
W ocenie sądu jednakże organ nie rozważył w sposób dostateczny
i wyczerpujący czy w sprawie nie zachodziła podstawa do zastosowania art. 23d ustawy o ochronie osób i mienia. Zgodnie z tym przepisem organ koncesyjny,
w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wykonywanej działalności gospodarczej objętej koncesją, może wezwać przedsiębiorcę do ich usunięcia,
w wyznaczonym terminie.
Organ koncesyjny stwierdził, że w omawianej sprawie, nie wezwał przedsiębiorcy do usunięcia nieprawidłowości, w wyznaczonym terminie, ponieważ uznał stwierdzone nieprawidłowości za rażące.
Zdaniem sądu zauważyć należy, że ustawodawca w ustawie o ochronie osób
i mienia nie określa jakie naruszenia prowadzonej działalności koncesjonowanej mają charakter rażący. W tym zakresie ocena pozostawiona została organowi koncesyjnemu. A zatem decyzja cofająca koncesję m. in na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy ma charakter decyzji uznaniowej.
W wypadku gdy prawo materialne upoważnia organ administracji publicznej do działania na zasadzie uznania, to przyznaje temu organowi sferę tzw. luzu decyzyjnego, który może być częściowo determinowany zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W art. 7 kpa zawarty jest obowiązek wyważenia przez organ, przy załatwianiu sprawy, interesu społecznego
i słusznego interesu obywatela.
Uznanie administracyjne polega zatem na możliwości wyboru konsekwencji prawnych przy ustalonym stanie faktycznym (P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany do art. 7 kpa LEX/el. 2021)
Artykuł 7 kpa wprowadzając zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nie określa jednocześnie hierarchii tych wartości ani też zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego można przyjąć, że wymienione
w tym artykule interesy są prawnie równorzędne, co oznacza, iż w procesie wykładni norm proceduralnych organ administracji publicznej nie może kierować się założoną a priori hierarchią tych interesów. W piśmiennictwie przyjmuje się, że termin "słuszny interes obywatela" zawarty w komentowanym przepisie to interes, który chociaż nie jest oparty na prawie, to zasługuje jednak na ocenę jako słuszny i dlatego organ administracji państwowej powinien wziąć go pod uwagę przy decydowaniu
w indywidualnej sprawie z zakresu administracji państwowej B. Adamiak (Komentarz, 1996, s. 56) jest zdania, że przy ustalaniu zakresu pojęcia "słuszny interes obywateli" należy uwzględniać nie tylko słuszny interes strony (stron) postępowania, ale również jednostek, które mają w sprawie słuszny interes faktyczny – czyli również interes zainteresowanego. Pogląd ten uzasadnia się tym, że decyzja może bowiem dotyczyć nie tylko stron, lecz również jej skutki mogą rozciągać się i na inne osoby. Zwłaszcza jest to ważne z tych względów, że prawo materialne nie obejmuje ochroną wszystkich osób, które mogą być objęte skutkami działań prawnych organów administracji państwowej, nie przyznając ich interesom rangi interesu prawnego (M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A, Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany do art. 7 kpa, LEX/el. 2020).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawie stwierdzić należy, że organ nie rozważył czy skutki decyzji w przedmiocie cofnięcia koncesji dotyczyć będą nie tylko skarżącego lecz również zatrudnianych przez niego osób, których jak twierdzi skarżący jest ponad 250 osób.
Ponadto organ nie uwzględnił okoliczności, które przemawiają na korzyść skarżącego i mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący prowadzi koncesjonowaną działalność od 15 lat a z ustaleń organu nie wynika aby do tej pory naruszał warunki prowadzenia działalności koncesjonowanej.
Zgodnie z wyjaśnieniami skarżącego stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości zwłaszcza dotyczące prowadzenia dokumentacji zostały już usunięte. Okoliczność ta nie została jednak zweryfikowana przez organ.
Odnosząc się do kwestii zatrudniania na stanowisku pracownika ochrony osób skazanych prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne - co stanowi działanie niezgodne z art. 31 ustawy o ochronie osób i mienia, zauważyć należy, że zgodnie
z wyjaśnieniami skarżącego, osoby zatrudniane składały oświadczenia
o niekaralności a zatem skarżący podejmował działania mające na celu weryfikację pracowników pod kątem ich karalności. I choć najbardziej wiarygodnym dokumentem potwierdzającym fakt niekarności jest informacja z KRK to zauważyć należy, że przepisy rzeczywiście nie nakładają na pracodawcę obowiązku żądania od pracowników takiego dokumentu. Aby jednak unikać tego rodzaju zarzutów zasadnym wydaje się żądanie przez pracodawców prowadzących tego rodzaju działalność gospodarczą zaświadczenia z Krajowego Rejestru Karnego.
Odnosząc się do stwierdzonego w trakcie kontroli naruszenia polegającego na dopuszczeniu do wykonywania zadań kwalifikowanego pracownika ochrony fizycznej lub kwalifikowanego pracownika zabezpieczenia technicznego osoby niewpisanej na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej lub kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 22 ust. 3 pkt 2 stanowi ono podstawę do fakultatywnego a nie obligatoryjnego cofnięcia koncesji.
Wobec powyższego, zdaniem sądu organ powinien rozważyć czy stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości w wykonywanej działalności gospodarczej objętej koncesją, nie uzasadniały wezwania przez organ koncesyjny przedsiębiorcy do ich usunięcia, w wyznaczonym terminie. Dostrzegając w tej sprawie automatyzm
w działalności organu i brak głębszej refleksji przy stosowaniu prawa, Sąd uznał, że tę sprawę należy rozpoznać ponownie z uwzględnieniem szerszego zakresu okoliczności oraz dokonania wnikliwszej ich oceny prawnej. W ponownym postępowaniu organ jeszcze raz rozważy, czy ustalone okoliczności uzasadniają cofnięcie skarżącemu koncesji. Cytowany art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie stanowi o obligatoryjnym cofnięciu koncesji w przypadku rażącego naruszenia warunków wykonywania koncesjonowanej działalności określonych przepisami prawa. Z pewnością chodzi tutaj jednak o najpoważniejsze przypadki takich naruszeń.
Mając na uwadze, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń
w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko
w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne sąd uznał uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ uwzględni wyrażone powyżej stanowisko sądu.
Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200
i 205 § 2 p.p.s.a zasądzając na rzecz strony kwotę 5000 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 poz.265) kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwotę 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.