VI SA/Wa 131/06

VI SA/Wa 131/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Magdalena Bosakirska /przewodniczący sprawozdawca/
Olga Żurawska-Matusiak
Piotr Borowiecki
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Sygn. powiązane
II OSK 1274/06 - Wyrok NSA z 2006-11-24
I OSK 1274/06 - Wyrok NSA z 2007-08-21
II SA/Op 142/06 - Wyrok WSA w Opolu z 2006-05-29
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez zezwolenia oraz naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej 6000 złotych za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez zezwolenia; 2. stwierdza, że decyzje w uchylonym zakresie nie podlegają wykonaniu; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2005r. nakładającą na D. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] karę 6400zł za wykonywanie transportu drogowego – przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia i brak dwóch wykresówek. Do jej wydania doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dnia [...] kwietnia 2005r. o godz. 14:32 w miejscowości G. przy drodze krajowej nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poddał kontroli drogowej autobus marki [...] nr rej. [...] należący do D. D., wiozący uczniów ze szkoły w G. Kierowca A.K. nie okazał karty opłaty drogowej ani wypisu z zezwolenia na przewóz regularny specjalny, nie posiadał też wykresówki za dzień [...] kwietnia 2005r. oraz za ostatni dzień poprzedzającego tygodnia, w którym prowadził pojazd. Kierowca podpisał protokół bez uwag.
Po wszczęciu postępowania pełnomocnik D. D. wyjaśnił, że jego mocodawca związany jest z [...] umową o podwykonawstwo w zakresie dowozu dzieci do szkoły na terenie Gminy G., zaś [...] związane jest umową o wykonywanie przewozów z Gminą, zatem to [...] powinno posiadać stosowne zezwolenie, jeśli jest ono konieczne. Wskazał też, że wykonywane przez D. D. przewozy nie są przewozami regularnymi specjalnymi, bowiem nie posiadają cech z art.4 p.7 i art.4 p.9 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 204 z 2004r., poz. 2088/, gdyż brak jest rozkładu jazdy, a dzieci przewożone są w zależności od godzin rozpoczęcia i zakończenia lekcji, godziny przyjazdu i odjazdu autobusu nie są podane do publicznej wiadomości ani wywieszone na przystankach, nie ma także przystanków a autobus zatrzymuje się przy zgromadzonych dzieciach lub przy szkole, brak cennika opłat, dzieci nie płacą w ogóle za przejazdy, a wydatki związane z ich przewozem pokrywane są przez Urząd Miasta. Wykonywany przez siebie przewóz określił jako przewóz wahadłowy z art.4 p.10 ustawy o transporcie drogowym, bowiem przewożona jest grupa osób z miejsca początkowego do miejsca docelowego, które położone jest w promieniu 50 km. Kontrolowany pojazd nie był zobowiązany do uiszczenia opłaty drogowej bowiem ul. F. w G. nie jest drogą krajową. Do wyjaśnienia dołączył zaświadczenie, z którego wynika, że kierowca był osobą nowozatrudnioną od dnia [...] kwietnia 2005r. i dlatego w dniu [...] kwietnia nie miał wykresówki za poprzednie dni. Ze złożonej do akt umowy z dnia [...] stycznia 2005r. między [...] jako zleceniodawcą, a D. D. jako zleceniobiorcą wynika, że od [...] stycznia do [...] grudnia 2005r. przewoźnik wykonuje usługi przewozowe w komunikacji zamkniętej polegające na przewozie dzieci do placówek oświatowych w Gminie G. zgodnie z harmonogramem i trasami przejazdów ustalonymi w załączniku do umowy. Zapłata rozliczana jest przez [...] z przewoźnikiem wg ustalonej stawki za 1 km. Harmonogram, będący załącznikiem do umowy, określa godziny odjazdu autobusu z pierwszej miejscowości rozpoczynającej trasę oraz nazwy miejscowości, przez które przejeżdża autobus, a także godziny, w których rozpoczynają się odwozy dzieci w poszczególne dni tygodnia z określeniem miejscowości, przez które autobus jedzie.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na D. D. karę pieniężną w łącznej wysokości 6400zł. Na kwotę tą złożyły się następujące kary:
1/ 6000 zł za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez zezwolenia. Jako podstawę prawną tego punktu decyzji podał art.92 ust.1 i ust.4 powołanej wyżej ustawy o transporcie drogowym oraz lp.1.2.1. załącznika do tej ustawy.
2/ 400 zł za nieokazanie dwóch sztuk wykresówek: za dzień [...] kwietnia oraz za ostatni dzień poprzedniego tygodnia w którym kierowca pojazd prowadził. Podstawę tej kary stanowił art.92 ust.1 p.2 i 6 i art.92 ust.4 cytowanej ustawy o transporcie drogowym oraz lp.1.11.11 ust.1 lit.b załącznika do tej ustawy.
W uzasadnieniu kary 6000 zł za brak zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych organ wskazał, że wedle jego oceny spełnione zostały przesłanki do uznania przewozu wykonywanego przez stronę za przewóz regularny specjalny, gdyż wożona była określona grupa osób, której liczebność ani skład nie ma znaczenia. Istotne jest natomiast, że nie jest to, w ocenie organu, grupa zorganizowana, zatem nie chodzi o przewóz wahadłowy. W ocenie organu na taki przewóz strona powinna mieć zezwolenie, a ponieważ go nie miała, kara jest uzasadniona.
W uzasadnieniu kary 400 zł za brak wykresówek organ wskazał, że zgodnie z art.15ust.7 Rozporządzenia Rady EWG 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. /Dz.Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985r./, kierowca zobowiązany jest okazać do kontroli wykresówki za bieżący tydzień i za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierowca pojazd prowadził. Zgodnie z art.31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców / Dz. U. 92 z 2004r. poz.879/ nie mając wykresówek kierowca powinien okazać zaświadczenie o przyczynie ich braku, a dokumenty te powinien zgodnie z art.87 ust.1 ustawy o transporcie drogowym mieć przy sobie i okazać w czasie kontroli. Brak wykresówek lub stosownego zaświadczenia w czasie kontroli podlega karze.
Od tej decyzji odwołał się D. D. Zarzucał naruszenie art.4 p.7, 9 i 10 ustawy o transporcie drogowym.
Uzasadniając odwołanie od kary 6000 zł za brak zezwolenia na przewóz regularny specjalny podniósł, że w przewozie międzynarodowym przewóz regularny specjalny nie wymaga zezwolenia, zatem przewóz regularny specjalny w kraju powinien być traktowany tak samo. W Urzędzie Miasta i Gminy G. uzyskał informację, że zezwolenie nie jest potrzebne, a ewentualna wadliwość tej informacji nie może skutkować niekorzystnie dla strony. Ponadto nie wykonywał przewozu regularnego ani przewozu regularnego specjalnego z uwagi na brak rozkładów jazdy i nie zabieranie dzieci z przystanków. Z uwagi na wykonywanie przewozu między miejscowościami w promieniu 50 km przewóz miał charakter wahadłowy, który nie wymaga zezwolenia.
Gdy chodzi o karę za brak wykresówek podnosił swój brak doświadczenia i wnosił o odstąpienie od wymierzania kary.
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...]listopada 2005r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję I instancji w całości. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 p. 1 KPA, art.18 ust.1, art.87 ust.1 p.1 lit.a oraz art.92 ust.1 i ust.4 cytowanej wyżej ustawy o transporcie drogowym, oraz lp.1.2.1. i 1.11.11 ust.1 lit.b załącznika do tej ustawy, a także art.31 cytowanej wyżej ustawy o czasie pracy kierowców i art.3 ust.1 oraz art.15 ust.7 Rozporządzenia Rady /EWG/ nr 3821/85 cytowanego wyżej.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że na przewóz regularny specjalny należy mieć zezwolenie, zaś skarżący wykonywał niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób w oparciu o harmonogram dowozu. Nie był to przewóz wahadłowy, gdyż w przewozie wahadłowym grupa osób jest każdorazowo zorganizowana, a nie określona z góry na podstawie wskazanych kryteriów i przewóz ten nie odbywa się regularnie. W sprawie niniejszej przewóz był regularny, a krąg osób z góry i ściśle określony. Przepisy dotyczące przewozów międzynarodowych nie mają zastosowania do przewozów krajowych. Przedsiębiorca jako profesjonalista powinien właściwie rozumieć obowiązujące prawo. Gdy chodzi o karę za brak wykresówek organ wskazał, że stosowne dokumenty winny być okazane w czasie kontroli, a ich nieokazanie podczas kontroli podlega karze. Ponieważ kierowca w czasie kontroli nie miał ani wykresówek, ani zaświadczenia nałożenie kary było uzasadnione.
Powyższą decyzję D. D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podnosił argumenty jak w odwołaniu i wskazywał, że organ nie odniósł się do zarzutów odwołania, że kontrolowany przewóz nie miał cech ustawowych przewozu regularnego tj. cechy regularności, odpłatności wg cennika, rozkładu jazdy wywieszonego w miejscu publicznym, przystanków.
Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i wywodził jak w uzasadnieniu swojej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/, dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.
Kontrolując w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził naruszenie prawa, skarga jest więc częściowo uzasadniona.
Za zasadną uznał Sąd skargę, co do nałożenia kary za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez zezwolenia.
Ustawa o transporcie drogowym w art.4 p.7 /w brzmieniu obowiązującym w dacie kontrolowanego przejazdu/ definiowała przewóz regularny i określała go jako publiczny przewóz osób i bagażu. Zgodnie z treścią tego przepisu, przewóz regularny to;
1/ przewóz wykonywany według rozkładu jazdy,
2/ podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości, przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych,
3/ podczas którego wsiadanie i wysiadanie odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy,
4/ a należność jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości, wykonywany zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu.
Ustawa definiuje też przewóz regularny specjalny i określa go jako niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób.
Z zestawienia obu przepisów wynika, że przewóz regularny specjalny to przewóz niepubliczny, dotyczący określonej grupy osób posiadający pozostałe, określone w art.4 p.7 ustawy, cechy przewozu regularnego.
Należy zatem rozważyć czy przewóz dzieci do szkół realizowany przez skarżącego był przewozem regularnym specjalnym tzn. czy posiadał cechy przewozu regularnego i dotyczył określonej grupy osób, i czy organ zasadnie przypisał mu taki charakter.
W ocenie Sądu ze zgromadzonego przez organ materiału dowodowego nie wynika, że wykonywane przez skarżącego przewozy dzieci na podstawie umowy z [...] posiadały cechę regularności, która jest cechą zasadniczą przewozów regularnych specjalnych. Jest niewątpliwe, że skarżący wykonywał przewóz niepubliczny określonej grupy osób tj. uczniów szkół w D., B. i K., których dotyczyła umowa i załącznik do niej. Jednak w świetle tych dokumentów w żadnym razie nie można ustalić, aby omawiane przewozy posiadały cechę regularności. Nie wynika z nich bowiem, aby przewóz odbywał się wg ustalonego rozkładu jazdy, rozumianego w taki sposób, że autobus o określonej, zawsze stałej godzinie, przyjeżdża na przystanek /oznakowany zgodnie z ustawą/ w określonej miejscowości. Z harmonogramu wynika jedynie, godzina rozpoczęcia poszczególnych przewozów w miejscowościach początkowych każdego kursu. Skoro przyjazd do kolejnych miejscowości na trasie przejazdu nie został precyzyjnie określony, to zależy on od sprawności konkretnego przejazdu i nie odbywa się wg ustalonego rozkładu jazdy.
W harmonogramie nie zostały też określone przystanki, a z żadnego dowodu nie wynika, aby autobus szkolny zatrzymywał się na przystankach w rozumieniu art.4 p.8a ustawy o transporcie drogowym, oznakowanych zgodnie z ustawą z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 58 z 2003r. poz.515/. Wymóg zatrzymywania się pojazdów na przystankach w rozumieniu ustawy jest jedną z cech przewozu regularnego. Z materiału sprawy niniejszej wynika, że dzieci były zabierane spod szkół albo z miejsc na poboczu dróg, nie zaś z przystanków. Zatem trzeba uznać, że wsiadanie i wysiadanie pasażerów nie odbywało się na przystankach w rozumieniu art.4 p.7 lit.b ustawy. Rozwiązanie takie jest w pełni zasadne, gdyż przy przewozie dzieci do szkół ich bezpieczeństwo i wygoda musi być bezwzględnym priorytetem. "Przystanki" muszą być traktowane elastycznie i rozumiane jako miejsce chwilowego zatrzymania autobusu szkolnego, a ich usytuowanie ograniczone jedynie przepisami o bezpieczeństwie w ruchu drogowym. Ustalenie stałego rozkładu jazdy i ustanowienie stałych, oznakowanych przystanków stanowiłoby zaprzeczenie wszelkiej elastyczności, koniecznej przy przewozach szkolnym autobusem.
Jak wynika z powyższego przewóz dzieci odbywał się bez ustalonego rozkładu jazdy, wsiadanie i wysiadanie dzieci nie odbywało się na specjalnie oznakowanych przystankach z wywieszonym rozkładem jazdy.
Nie zostało też wykazane, aby został ustalony dla pasażerów jakikolwiek cennik opłat za przejazd, ani aby został on podany do ich wiadomości. Przeciwnie z poczynionych ustaleń wynika, że przejazdy były dla pasażerów bezpłatne.
W tym stanie rzeczy, nie sposób przyjąć, że omawiany przewóz posiadał określoną w ustawie o transporcie drogowym cechę regularności, na którą składa się wypełnienie omawianych wyżej warunków.
Należy też zaznaczyć, że regularność, o której mowa w art.4 p.7 musi "przekładać się" na możliwość ustalenia stałego i niezmiennego rozkładu jazdy, powiązanego z zatrzymywaniem się na określonych w nim przystankach, który to rozkład jazdy mógłby być trwale zaakceptowany przez organ udzielający zezwolenia na przewozy regularne, zgodnie z art.18, 20 i 22 ust.4 ustawy o transporcie drogowym. W opisanym stanie rzeczy, gdy chodzi o dowóz dzieci do szkół, ustalenie rozkładu jazdy w rozumieniu ustawy jest, co do zasady niemożliwe, stanowi bowiem zaprzeczenie transportu osób, który potrzebny jest wiejskiej szkole tj. takiego, który będzie każdorazowo dostosowany do potrzeb, w szczególności gdy chodzi o miejsca wsiadania i wysiadania dzieci.
W świetle powyższego, w ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy rozpatrzony w całości, zgodnie z regułami art.7 i 77 § 1 KPA, nie pozwalał na ustalenie, że kontrolowany pojazd wykonywał przewozy posiadające cechy przewozu regularnego specjalnego. Organ nie ocenił należycie całości materiału dowodowego czym naruszył art.7 i art.77 § 1 KPA, a dokonując ustalenia, że chodziło o przewóz regularny specjalny wadliwie ocenił materiał dowodowy naruszając przy tym art.80 KPA.
Oceniając wadliwie charakter przewozu organ błędnie uznał, że na jego wykonywanie skarżący powinien mieć stosowne zezwolenie. Skoro przewóz wykonywany przez skarżącego nie miał charakteru regularnego specjalnego, to skarżący nie był zobowiązany posiadać zezwolenia na przewóz regularny specjalny, a jeśli nie był do tego zobowiązany, to nałożenie na niego kary pieniężnej za brak zezwolenia stanowiło naruszenie prawa materialnego tj. art.18 ust.1 w związku z art.92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp.1.2.1. załącznika do tej ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd uznał za zasadny zarzut skarżącego, że organ wadliwie ocenił zgromadzony materiał dowodowy i wadliwie zakwalifikował dokonywany przewóz jako przewóz regularny specjalny, zatem bezpodstawnie nałożył na skarżącego karę za brak zezwolenia na jego wykonywanie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozważy ponownie wszystkie dowody zgromadzone w sprawie i biorąc pod uwagę cały materiał dowodowy zbada, czy kontrolowany przewóz posiadał cechy regularności w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym.
Za niezasadną Sąd uznał skargę w części dotyczącej nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za brak wykresówki i zaświadczenia za dzień kontroli i ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierowca pojazd prowadził. Organ prawidłowo podał podstawę prawną istnienia obowiązku posiadania tych dokumentów i prawidłowo wskazał, że kierowca musi je mieć w czasie kontroli na drodze. Takie uregulowanie, co do obowiązku przedstawienia zaświadczenia w czasie kontroli drogowej wynika wprost z art.31 ust.1 cytowanej wyżej ustawy o czasie pracy kierowców, zaś co do wykresówki, z art.15 ust.7 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady /EWG/ 3821/85 w związku z art.88 ustawy o transporcie drogowym. Ponieważ kierowca nie był wyposażony w wymagane dokumenty, nałożenie kary było uzasadnione, zaś fakt braku doświadczenia przedsiębiorcy pozostaje bez wpływu na zasadność kary. W tej części skarga była nieuzasadniona i musiała zostać oddalona.
Zważywszy powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art.145 § 1 p.1 lit.a i lit.c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji i uchylił zaskarżone decyzje w części dotyczącej kary 6000 zł, a w pozostałej części, działając na podstawie art.151 p.p.s.a., skargę oddalił.
O niewykonywaniu decyzji w uchylonym zakresie Sąd orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a.
Sąd nie orzekł o kosztach postępowania wobec braku wniosku w tym zakresie.