VI SA/Wa 1047/12

VI SA/Wa 1047/12 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Frąckiewicz /sprawozdawca/
Jolanta Królikowska-Przewłoka /przewodniczący/
Zbigniew Rudnicki
Symbol z opisem
6359 Inne o symbolu podstawowym 635
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 62 poz 504
art. 11 ust. 4
Ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. sekr. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia stadionu w wykazie stadionów, obiektów lub terenów, na których utrwalanie przebiegu imprezy masowej za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk jest obowiązkowe 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz Gminy Miejskiej [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
VI SA/Wa 1047/12
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] marca 2012 roku znak [...] Minister Spraw Wewnętrznych po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] lutego 2012 roku od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 roku (znak [...]) w sprawie umieszczenia S. przy ul. [...],[...], będącego własnością Miasta Z. w wykazie stadionów, obiektów lub terenów, na których utrwalanie przebiegu imprezy masowej za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk jest obowiązkowe utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda [...] pismami z dnia [...] września 2010 roku (znak [...]) zawiadomił Prezydenta Miasta Z., Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] oraz Prezesa Polskiego Związku Motorowego w W. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie umieszczenia S. przy ul. [...] w Z. w wykazie stadionów, obiektów i terenów, na których utrwalanie przebiegu imprezy masowej za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk jest obowiązkowe oraz wezwał powyższe podmioty do zajęcia stanowiska w sprawie.
W odpowiedzi na powyższe wystąpienie Komendant Wojewódzki Policji w [...], Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] oraz Polski Związek Motorowy wydały pozytywną opinię w powyższym przedmiocie.
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 roku (znak [...]) Wojewoda [...] postanowił umieścić S. przy ul. [...] w Z. w wykazie stadionów, obiektów i terenów, na których utrwalanie przebiegu imprezy masowej za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk jest obowiązkowe i zakreślił termin na wykonanie do dnia 1 kwietnia 2011 roku.
Na skutek odwołania od powyższej decyzji, złożonego przez Prezydenta Miasta Z., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2011 roku (znak [...]) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ II instancji wskazał na wady proceduralne przeprowadzonego postępowania polegające na braku dowodu doręczenia Prezydentowi Miasta Z. postanowień Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] października 2010 roku oraz Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] października 2010 roku opiniujących pozytywnie umieszczenie stadionu [...] w Z. w wykazie stadionów, obiektów i terenów, na których utrwalanie przebiegu imprezy masowej za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk jest obowiązkowe. Poza tym organ odwoławczy uznał, że wyznaczony przez Wojewodę [...] termin realizacji obowiązku instalacji specjalistycznego sprzętu rejestrującego obraz i dźwięk zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 2011 roku w sprawie sposobu utrwalania przebiegu imprezy masowej (Dz. U. Nr 16 poz. 73) był terminem zbyt krótkim.
Mając na uwadze powyższą decyzję Wojewoda [...] ponownie zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] oraz do Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] o przedstawienie opinii w sprawie.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 roku Komendant Wojewódzki Policji w [...] pozytywnie zaopiniował konieczność umieszczenia wspomnianego stadionu w wykazie stadionów, obiektów lub terenów, na których utrwalenie przebiegu imprezy masowej za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk jest obowiązkowe.
W wyniku zażalenia na powyższe postanowienie Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 roku uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...] do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie.
Postanowieniem z dnia [...] września 2011 roku Komendant Wojewódzki Policji w [...] ponownie wydał pozytywną opinię w sprawie. To postanowienie na skutek zażalenia Prezydenta Miasta Z. zostało uchylone postanowieniem Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2011 roku z uwagi na wady formalnoprawne.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] po raz kolejny rozpoznając sprawę wydał postanowienie z dnia [...] października 2011 roku, w którym uzgodnił pozytywnie konieczność umieszczenia S. w Z. w wykazie stadionów, obiektów lub terenów, na których utrwalanie przebiegu imprezy masowej za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk jest obowiązkowe. Prezydent Miasta Z. kolejny raz wniósł zażalenie na to rozstrzygnięcie, po rozpoznaniu którego Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 roku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2011 roku.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 roku [...] Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej w [...] zaopiniował pozytywnie konieczność umieszczenia S. w Z. w wykazie stadionów, obiektów lub terenów, na których utrwalanie imprezy masowej za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk jest obowiązkowe.
Prezydent Miasta Z. złożył zażalenie na to postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 roku Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej stwierdził na podstawie art. 134 k.p.a. uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.
Po uzyskaniu stanowisk wszystkich organów opiniujących Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 roku postanowił umieścić S. w Z., będący własnością Miasta Z. w wykazie stadionów, obiektów lub terenów, na których utrwalenie przebiegu imprezy masowej za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk jest obowiązkowe.
W uzasadnieniu decyzji organ opierając się na opiniach, wyrażonych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] oraz Polskiego Związku Motorowego uznał konieczność umieszczenia S. w omawianym wykazie za niezbędne z uwagi na odbywające się na nim imprezy, szczególnie te o podwyższonym ryzyku, w których biorą udział kibice nastawieni, na zakłócanie porządku publicznego i konfrontacje z Policją i służbami ochrony.
Pismem z dnia [...] lutego 2012 roku Prezydent Miasta Z. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji do Ministra Spraw Wewnętrznych, w którym podniósł następujące naruszenia:
1. przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych poprzez zaniechanie uzgodnienia z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej umieszczenia S. w Z. w wykazie stadionów, obiektów lub terenów, na których utrwalanie przebiegu imprezy masowej za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk jest obowiązkowe;
2. przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez powierzchowne rozpatrzenie materiału zgromadzonego w sprawie, jak również poprzez pominięcie dowodu z dokumentu – pisma Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] lutego 2011 roku;
3. przepisu art. 106 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem uzgodnienia z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej;
4. przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Poza tym strona skarżąca podniosła także zarzut, zgodnie z którym zaskarżona decyzja niewłaściwe określa stronę postępowania. Właścicielem S. jest Miasto Z. Tymczasem adresatem decyzji jest Prezydent Miasta Z., który nie może być stroną przedmiotowego postępowania. W tej sytuacji, zdaniem strony, decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.
Podnosząc powyższe zarzuty Prezydent Miasta Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.
Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] marca 2012 roku, znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 roku. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy i omówił zarzuty stawiane decyzji organu I instancji. Ustosunkowując się do nich podniósł, że nie są one zasadne. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych nie doszło do naruszenia art. 11 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, gdyż organy wskazane w tym przepisie wydały opinię w sprawie w formie przewidzianej w art. 106 k.p.a. Przyjęta przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej w [...] w sentencji postanowienia formuła "opiniuje pozytywnie" zamiast formuły "uzgadnia", zdaniem organu odwoławczego pozostaje bez znaczenia dla prawidłowego odczytania intencji organu. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 75 § 1 k.p.a. i 76 § 1 k.p.a. mógł oprzeć się na postanowieniach organów opiniujących i jeśli uznał je za wystarczające nie miał obowiązku poszukiwania dalszych dowodów.
W kwestii pominięcia dowodu z dokumentu tj. pisma Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] lutego 2011 roku, Minister Spraw Wewnętrznych podniósł, że pismo to nie stanowi dowodu na istnienie nieznanych organowi okoliczności, które w istotny sposób mogłyby wpłynąć na wydane rozstrzygnięcie. Wskazane pismo stanowi raczej wniosek o ponowne przeprowadzenie czynności w postępowaniu, który to wniosek został w całości zrealizowany także ze względu na zalecenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2011 roku (znak [...]).
Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej, że zaskarżona decyzja nie została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie organ wskazał na treść art. 30 § 1 i 3 k.p.a., art. 38 k.c., art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) na art. 11 a ust. 1 i 31 ww. ustawy. W świetle powyższych uregulowań gmina posiada osobowość prawną i w jej imieniu działa Prezydent Miasta Z., który kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Z tego też względu decyzja powinna być skierowana do prezydenta, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 2012 roku Gmina Z. o statusie miejskim reprezentowana przez Prezydenta Miasta Z., działającego również w imieniu własnym wniosła o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie o 2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych z powodu zaistnienia następujących naruszeń:
1. przepisu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 20 marca 2009 roku o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2009 roku, Nr 62, poz. 504 z późn. zm.) poprzez zaniechanie uzgodnienia z Komendantem Wojewódzkiej Straży Pożarnej umieszczenia S. w Z. w wykazie stadionów, obiektów lub terenów, na których utrwalanie przebiegu imprezy masowej za pomocą urządzeń rejestrujących obraz oraz dźwięk jest obowiązkowe,
2. przepisu art. 7, 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a. przez:
a) powierzchowne rozpatrzenie materiału zgromadzonego w sprawie,
b) pominięcie dowodu z dokumentu – pisma Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] lutego 2011 roku, znak [...],
3. przepisu art. 106 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pomięciem uzgodnienia z Komendantem Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej,
4. przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w decyzji strony postępowania, jak również niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,
5. przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w postępowaniu tj. do Prezydenta Miasta Z., podczas gdy decyzja winna być skierowana do Gminy Z. o statusie miejskim.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.).
Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
W myśl art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 20 marca 2009 roku o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2009 roku, Nr 62, poz. 504 ze zm.), stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonych rozstrzygnięć" wojewoda w uzgodnieniu z komendantem wojewódzkim" (Komendantem [...]) Policji i komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej oraz po zasięgnięciu opinii właściwego polskiego związku sportowego, sporządza wykaz stadionów, obiektów lub terenów, na których utrwalenie przebiegu imprezy masowej za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk jest obowiązkowe. Umieszczenie w wykazie określonego stadionu, obiektu lub terenu następuje w drodze decyzji administracyjnej".
Z powyższego przepisu wynika, że organem wydającym decyzję w powyższym przedmiocie w I instancji jest wojewoda, zaś pozostałe organy i związek sportowy współdziałają w wydaniu niniejszej decyzji. Statusu tych podmiotów nie zmienia okoliczność, iż ustawodawca używa słowa "w uzgodnieniu" z komendantem wojewódzkim (Komendantem [...]) Policji i z komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej natomiast "po zasięgnięciu opinii właściwego polskiego związku sportowego". W każdym bowiem przypadku mamy do czynienia z trybem przewidzianym w art. 106 k.p.a.
Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] przed wydaniem decyzji w I instancji zwracał się o zajęcie stanowiska do podmiotów, wymienionych w art. 11 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych i opinię taką uzyskał. Jeżeli chodzi o Komendanta Wojewódzkiej Straży Pożarnej to wyraził on swoje stanowisko w sprawie w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2011 roku. Wobec tego, że strona złożyła po terminie zażalenie na to postanowienie Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 roku wydał rozstrzygnięcie w trybie art. 134 k.p.a.
W tym stanie rzeczy bezzasadne są zarzuty skargi naruszenia art. 11 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych i art. 106 k.p.a.
Sąd uznał również, że skarżąca bezpodstawnie twierdzi, że decyzje w niniejszej sprawie były kierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie i na tej podstawie domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Wobec tego, że stadion [...] jest własnością Gminy Z. o statusie miejskim, gmina ta, mająca osobowość prawną, jest stroną w niniejszym postępowaniu. Jak trafnie podniósł organ zgodnie z art. 11 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prezydent jest organem gminy o statusie miast i w myśl art. 31 ww. ustawy kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz.
Zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały skierowane do Prezydenta Miasta Z. jako reprezentanta tej gminy a zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że dotknięte są wadą nieważności.
Według oceny Sądu za zasadne należy uznać pozostałe zarzuty skargi tj. naruszenie art.. 7, 77 § 1 i art. 80 a także art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Poza tym Sąd stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę (patrz wyrok z 22 marca 1996 SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997, nr 1 poz. 35 oraz wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 IV SA 385/87).
Minister Spraw Wewnętrznych powinien ponownie rozpoznać sprawę merytorycznie w jej całokształcie a nie tylko ustosunkować się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu. Obowiązkowi temu uchybił organ, o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym wnikliwie analizuje zarzuty strony, natomiast pomija kwestię zasadności umieszczenia przedmiotowego stadionu w wykazie, o którym mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o imprezach masowych. Uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd wobec braku motywów rozstrzygając sprawę nie jest w stanie skontrolować legalności wydania zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy, Sąd wobec stwierdzenia zasadnego uchybienia formalnoprawnego w wydaniu zaskarżonej decyzji orzekł o jej uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie jak w pkt. 2 i 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a Ponownie rozpoznając sprawę Minister Spraw Wewnętrznych poza ustosunkowaniem się do zarzutów odwołania rozpozna sprawę merytorycznie w jej całokształcie a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie.