Pełny tekst orzeczenia V SA/WA 617/24

V SA/Wa 617/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-09-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-02-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Zwolenik
Paweł Gorajewski /sprawozdawca/
Tomasz Zawiślak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 900
art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA Bożena Zwolenik, Asesor WSA Paweł Gorajewski (spr.), , Protokolant starszy specjalista Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2024 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w W. na akt Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m.st. Warszawie z dnia 2 lutego 2024 r. nr HDN/0010/2024 w przedmiocie negatywnej opinii pod względem sanitarnohigienicznym pomieszczenia przeznaczonego na przedszkole oddala skargę
Uzasadnienie
Fundacja [...] z siedzibą w [...] (dalej zwana "Skarżącą") w piśmie z 6 grudnia 2023 r. skierowanym do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m.st. Warszawie (dalej zwanego "PPIS") wniosła o wydanie opinii sanitarnej dla nowo utworzonego przedszkola mieszczącego się przy ul. [...] [...] w [...], w którym Skarżąca planuje zapewnić opiekę i terapię dla 48 dzieci.
PPIS poinformował Skarżącą w piśmie z 8 grudnia 2023 r. o konieczności uzupełniania dokumentacji, w szczególności o opis lokalu wraz z rysunkami rzutów i przekrojów przedmiotowych pomieszczeń placówek z uwzględnieniem przeznaczenia pomieszczeń, protokół z pomiarów wydajności instalacji wentylacji mechanicznej lub klimatyzacji (jeżeli taka występuje) oraz protokół potwierdzający prawidłowość działania instalacji wentylacji grawitacyjnej wraz z załącznikiem graficznym.
W odpowiedzi (pismo z 12 grudnia 2023 r.) Skarżąca przedłożyła stosowne dokumenty, w tym m.in. zaświadczenie nr [...] wydane przez Prezydenta m.st. Warszawy jako organ architektoniczno-budowlany na podstawie art. 30 ust. 5aa ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) stwierdzające zgłoszenie przez Skarżącą robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami na parterze na przedszkole na terenie działki przy ul. [...] w [...] oraz wskazującego, że organ przyjmujący to zgłoszenie nie ma znalazł podstaw do zgłoszenia sprzeciwu w sprawie tegoż zgłoszenia.
W dniu 4 stycznia 2024 r. upoważniony pracownik PPIS przeprowadził na podstawie art. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 338) – na wniosek Skarżącej – kontrolę obiektu przeznaczonego na przedszkole. W protokole kontroli wyszczególniono m.in. stwierdzone nieprawidłowości, w tym brak wspomagania wentylacji grawitacyjnej wentylatorem mechanicznym we wszystkich pomieszczeniach sanitarnych w placówce, brak wentylacji w sekretariacie i gabinecie terapeutycznym oraz brak wymaganej powierzchni okien posiadających konstrukcję umożliwiającą otwieranie w dwóch salach zajęć.
W piśmie z 4 stycznia 2024 r. Skarżąca wskazała PPIS działania, jakie podjęła w związku z nieprawidłowościami ujawnionymi w trakcie kontroli. Podała w szczególności, że zamontowano wspomaganie wentylacji we wszystkich łazienkach, zamontowano kratki wentylacyjne w sekretariacie oraz pomieszczeniach terapeutycznych na parterze oraz wykonano pomiary wentylacji. Skarżąca oświadczyła też, że łączna ilość dzieci będzie wynosić 32. Do pisma załączono m.in. dokumentację zdjęciową, a także dokumentację kominiarską (opatrzoną logiem "kominiarz.pl") wskazującą na ilość kominów i kanałów wentylacyjnych ze wskazaniem wentylowanych pomieszczeń. Z kolei przy pismach z 17 stycznia 2024 r. Skarżąca nadesłała projekt architektoniczny z naniesionymi kanałami wentylacji grawitacyjnej oraz karty charakterystyki oraz fakturę za zakupione wentylatory. Natomiast przy piśmie z 19 stycznia 2024 r. Skarżąca nadesłała opinię kominiarską z 18 stycznia 2024 r., w której stwierdzono m.in., że: "w pomieszczeniach łazienkowych ciąg prawidłowy, wspomagany wentylatorem elektrycznym", "w pomieszczeniu kotłowni ciąg wentylacyjny prawidłowy", "w pomieszczeniach nr 1.3; 1.5; 1.2; 1.8; 1.9 zastosowano wspomaganie wentylacji wentylatorami elektrycznymi o wydajności 188 m³/h", "w Pomieszczeniu socjalnym ciąg prawidłowy", "W pomieszczeniach kuchni ciąg prawidłowy" i że "budynek spełnia wymogi kominiarskie".
W dniu 31 stycznia 2024 r. upoważnieni pracownicy PPIS przeprowadzili kolejną kontrolę obiektu przeznaczonego na przedszkole. W protokole z tej kontroli stwierdzono, że brak jest możliwości dokonania oceny wentylacji zapewnionej w placówce ze względu na nowy materiał dowodowy w sprawie. Ponadto wskazano, że dokumentacja złożona przez Skarżącą zostanie poddana analizie w siedzibie PPIS. Przedstawiciele Skarżącej złożyli uwagi i zastrzeżenia do opisanego w protokole stanu faktycznego, podnosząc m.in., że Skarżąca nie otrzymała informacji dlaczego przy pierwszej opinii kominiarza wentylacja grawitacyjna została uznana za niewłaściwą oraz w jaki sposób nie spełnia warunków higienicznych i sanitarnych, a ponadto Skarżąca nie otrzymała zaleceń ze strony organu w jaki sposób usunąć nieprawidłowości zawarte w protokole kontroli.
W piśmie z 31 stycznia 2024 r. Skarżąca przedstawiła uwagi odnośnie do przeprowadzonej kontroli oraz sposobu procedowania przez PPIS nad jej wnioskiem. Z kolei PPIS odniósł się do tych uwag w piśmie z 1 lutego 2024 r.
Z akt sprawy wynika, że w toku rozpoznawania wniosku Skarżącej prowadzone były wewnętrzne konsultacji w ramach różnych jednostek organizacyjnych w urzędzie obsługującym PPIS – w celu oceny prawidłowości wentylacji zastosowanej w placówce przeznaczonej przez Skarżącą na przedszkole.
W dniu 2 lutego 2024 r. PPIS – działając na podstawie art. 1 pkt 4 oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 338 ze zm.) i art. 168 ust. 4 pkt 3 lit d) ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 900 ze zm.), w związku z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1604) i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) – negatywnie zaopiniował pod względem sanitarnohigienicznym pomieszczenia przeznaczone na przedszkole terapeutyczne Skarżącej.
W uzasadnieniu opinii PPIS stwierdził, że w wyniku przeprowadzonej analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie dotyczącej wentylacji zapewnionej w placówce stwierdzono nieprawidłowości uniemożliwiające wydanie pozytywnej opinii, a mianowicie:
– brak doprowadzonego powietrza zewnętrznego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi;
– wentylacja za pomocą wentylatorów łazienkowych marki [...] zainstalowanych w salach: 1.3; 1.5; 2.4; 1.4; 1.8 oraz pomieszczeniach: 1.7; 1.2 jest niewłaściwa z uwagi na fakt, że powietrze z jednego pomieszczenia może przenikać do innych pomieszczeń podłączonych do wspólnego kanału wentylacyjnego;
– wartość powietrza wywiewanego 180 m³/h w salach dla dzieci (przeznaczone dla 12 dzieci sala: 1.8; 2.3; 2.4; 2.5) uwzględnia wyłącznie pobyt dzieci bez osób dorosłych - opiekunów dzieci; ponadto wartość 180 m³/h zawarta w opinii kominiarskiej została przytoczona jako maksymalna wartość z karty katalogowej producenta; maksymalna wartość 180 m³/h występuje wyłącznie w warunkach laboratoryjnych; wydajność w salach powinna być pomierzona i powinna uwzględniać rzeczywiste warunki z uwzględnieniem strat na kanałach wentylacyjnych;
– kuchnię cateringową włączono w jeden kanał wentylacyjny z szatnią i salą przedszkolną na parterze nr 1.8; ponadto zgodnie z przedstawionym rzutem z rozmieszczeniem pomieszczeń, szatnia jest wentylowana poprzez kanał wentylacyjny znajdujący się w innym kominie niż na załączniku graficznym opinii kominiarskiej;
– nie przedstawiono pomiarów hałasu od wentylacji mechanicznej przeznaczonych na pobyt ludzi;
– na przedstawionych rysunkach parteru i piętra (rysunki bez podpisu autorki) zaznaczono pionowe kanały grawitacyjne i podłączone do nich przewody wentylacyjne będące poziomymi odcinkami; poziome odcinki nie stanowią wentylacji grawitacyjnej zgodnie z wymaganiami zawartymi w punkcie 4.4. PN-83/B-03430 "Wentylacja w budynkach mieszkalnych zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej. Wymagania"; ponadto niektóre pomieszczenia nie są podłączone do indywidualnych kanałów wentylacyjnych, co również nie jest zgodne z zapisami ww. Polskiej Normy;
– nie przedstawiono dokumentacji z doborem wentylatorów przez osobę uprawnioną oraz z usytuowaniem tych wentylatorów (dołączono karty katalogowe wentylatorów łazienkowych bez zaznaczenia gdzie i jaki typ wentylatora zainstalowano);
– brak informacji na temat otwieranych okien oraz dopływu do poszczególnych pomieszczeń;
– załącznik graficzny ze znakiem KOMINIARZ.PL nie jest podpisany, nie przedstawia też stanu zamieszczonego na rysunkach oraz na załączniku graficznym podpisanym przez kominiarza sporządzającego opinię kominiarską.
PPIS uznał, że przedstawione wyżej nieprawidłowości naruszają:
– § 147, § 149, § 150 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
– § 2, § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach.
Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opinię PPIS z 2 lutego 2024 r., zaskarżając ten akt w całości. Zarzuciła naruszenie:
1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania
b) administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej zwanej "kpa"), przez przeprowadzenie przez PPIS niepełnego postępowania dowodowego oraz dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego,
c) art. 7a kpa, przez zaniechanie rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony,
d) art. 79 § 1a w związku z art. 10 § 1 oraz art. 9 i 8 kpa, przez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej;
2. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d) ustawy Prawo oświatowe w zw. z art. 1 pkt 4 oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez wydanie opinii w zakresie przekraczającym kompetencję organu, a w konsekwencji wydanie opinii negatywnej.
Mając na uwadze te zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z potwierdzonych za zgodność z oryginałem przez notariusza zaświadczenia Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] oraz dokumentacji zmiany sposobu użytkowania budynku na przedszkole uzgodnionej pod względem wymogów higienicznych i zdrowotnych bez zastrzeżeń w dniu 24 października 2023 r. przez mgr inż. [...] – rzeczoznawcę do spraw sanitarnohigienicznych.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła w szczególności, że zaskarżona opinia spełnia warunki uznania jej za akt lub czynność określone w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej zwanej "ppsa"), co uzasadnia zbadanie jej przez sąd administracyjny.
Zdaniem Skarżącej, ustawodawca właściwość rzeczową PPIS w zakresie oceny spełnienia wymagań określonych w przepisach wskazanych w art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d) ustawy Prawo oświatowe ograniczył do wymagań, które dotyczą wymagań sanitarnych, a nie wszystkich wymagań przewidzianych w tych przepisach, niemających wpływu na zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy. Tymczasem przedmiot zaskarżonej opinii dotyczył w głównej mierze warunków technicznych wynikających z ustawy Prawo budowlane, których ocena należy do właściwości innego organu. Skarżąca wskazała, że spełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie było przedmiotem analizy Prezydenta m.st. Warszawy, który wydał zaświadczenia nr [...], przyjął zgłoszenie Skarżącej o dokonaniu robót budowlanych i nie wniósł sprzeciwu w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku.
W ocenie Skarżącej, w zaskarżonej opinii nie wyjaśniono w jaki sposób rzekome, stwierdzone nieprawidłowości powodują, że warunki lokalowe w placówce oświatowej nie zapewniają bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy, a tym samym PPIS nie wskazał, dlaczego zastosowane przez Skarżącą rozwiązania techniczne nie odpowiadają wymaganiom sanitarnohigienicznym przewidzianym dla pomieszczeń przedszkola.
W odpowiedzi na skargę PPIS wniósł o odrzucenie skargi w całości, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku – to o oddalenie skargi w całości i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Ponadto wniósł o pominięcie wniosków dowodowych zawartych w skardze jako dowodów nieprzydatnych do oceny zasadności stanowiska PPIS i nieistotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu PPIS podniósł m.in., że zaskarżona opinia nie jest decyzją, postanowieniem, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, ponieważ nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, skoro opinia ta nie jest wiążąca dla podmiotu dokonującego wpisu do ewidencji, a stanowi jeden z dowodów, który jest rozpatrywany w procesie rejestracji placówki. PPIS przedstawił jednak swoje stanowisko odnośnie do zarzutów skargi, wskazując na ich niezasadność.
Przy piśmie procesowym z 17 marca 2024 r. Skarżąca nadesłała kopię zawiadomienia Mazowieckiego Państwowego Inspektora Sanitarnego z 6 marca 2024 r. o załatwieniu skargi Skarżącej złożonej w trybie określonym w dziale VIII kpa. Natomiast w piśmie z 15 lipca 2024 r. Skarżąca sprzeciwiła się rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie przedstawiciele Skarżącej poparli skargę i wnioski dowodowe w niej zawarte, a pełnomocnik PPIS wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie o jej oddalenie, a także o oddalenie wniosków dowodowych zawartych w skardze. Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe zawarte w skardze.
Wojewódzki Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).
Podkreślenia wymaga, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia.
Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa, w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 2a i § 3 oraz art. 4 ppsa).
W odpowiedzi na skargę PPIS wniósł o odrzucenie skargi Skarżącej z uwagi na to, że zaskarżona opinia nie stanowi żadnej z form działalności administracji publicznej określonych w art. 3 § 2 ppsa, w tym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Z kolei Skarżąca przedstawiła stanowisko, że zaskarżona opinia jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest jedyną możliwością kwestionowania stanowiska PPIS wyrażonego w opinii, które wpływ na prawa i obowiązki Skarżącej związane z ubieganiem się o wpis do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek.
Zdaniem Sądu, nie ma w tej sprawie podstaw do odrzucenia skargi, o co wnioskował PPIS. Zaskarżona opinia jest bowiem innym niż decyzja lub postanowienie aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.
Art. 3 § 2 pkt 4 ppsa odnosi się do aktów lub czynności, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia (bo te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa); 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ale nie w ramach postępowania administracyjnego określonego kpa, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, 4) dotyczą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa.
Zgodnie z art. 168 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, osoby prawne i osoby fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Z art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d) ustawy Prawo oświatowe wynika natomiast, że do zgłoszenia trzeba dołączyć pozytywną opinię właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, wskazującą że warunki lokalowe zapewniają bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, spełniające wymagania określone w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisach techniczno-budowlanych i przepisach o ochronie przeciwpożarowej. Brak złożenia takiej pozytywnej opinii skutkuje wydaniem decyzji przez organ prowadzący ewidencję o odmowie wpisu do ewidencji (art. 168 ust. 12 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe). Wbrew twierdzeniom PPIS zawartym w odpowiedzi na skargę, z przepisów ustawy Prawo oświatowe nie można wywieść, że organ prowadzący ewidencję ma kompetencję do weryfikowania opinii właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego wydawanej na podstawie art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d) tej ustawy. Ponadto wnioskodawca ma obowiązek załączyć do zgłoszenia pozytywną opinię inspektora sanitarnego, a zatem złożenie opinii negatywnej oznacza niespełnienie wymogu ustawowego, z czym ustawodawca powiązał skutek określony w art. 168 ust. 12 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe.
W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona opinia jest innym niż decyzja lub postanowienie aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa dotyczącym uprawnienia i obowiązku złożenia kompletnego zgłoszenia przedszkola do ewidencji, wydawanym poza postępowaniem administracyjnym regulowanym przez kpa. Wydanie przez PPIS negatywnej opinii w niniejszej sprawie dotyczy uprawnień i obowiązków Skarżącej wynikających z przepisów prawa, a zatem zaskarżony akt podlega kontroli sądowoadministracyjnej.
Natomiast skarga Skarżącej – mimo że jest dopuszczalna – to nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona opinia nie została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Wbrew zarzutowi Skarżącej, PPIS wydając zaskarżoną opinię nie przekroczył swoich kompetencji. Kompetencje te zostały wyznaczone w art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d) ustawy Prawo oświatowe i sprowadzały się do oceny, czy warunki lokalowe zapewniają bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy. Co wymaga podkreślenia, z przepisu tego wynika, że chodzi o bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy spełniające wymagania określone w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale także przepisach techniczno-budowlanych. Oznacza to, że PPIS miał kompetencję do oceny, czy spełnione są w opiniowanej sprawie wymagania określone w przepisach techniczno-budowlanych, które mają znaczenie z punktu widzenia bezpieczeństwa i higieny warunków nauki i pracy. Takimi przepisami są w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zamieszczone w rozdziale 6 (Wentylacja i klimatyzacja) działu IV (Wyposażenie techniczne budynków). Wbrew twierdzeniom Skarżącej, fakt wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy zaświadczenia z 8 grudnia 2023 r. na podstawie art. 30 ust. 5aa ustawy Prawo budowlane nie pozbawiał PPIS kompetencji do analizowania, czy placówka objęta wnioskiem Skarżącej spełnia wymagania określone w przepisach techniczno-budowlanych z punktu widzenia tego, czy warunki lokalowe zapewniają bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy. Ustawodawca jednoznacznie określił w art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d) ustawy Prawo oświatowe, że to państwowy powiatowy inspektor sanitarny ma potwierdzić w opinii, czy warunki lokalowe zapewniają bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy określone m.in. w przepisach techniczno-budowlanych. Powierzenie przez ustawodawcę kompetencji w tym zakresie wyspecjalizowanemu organowi prowadzi do wniosku, że o spełnianiu omawianych warunków nie może przesądzać uzyskanie przez wnioskodawcę uprzednio zaświadczenia organu architektoniczno-budowlanego wydanego na podstawie art. 30 ust. 5aa ustawy Prawo budowlane o niewniesieniu sprzeciwu wobec zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Ustawodawca nie określił, że państwowy powiatowy inspektor sanitarny, wydając opinię, o której mowa w art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d) ustawy Prawo oświatowe jest związany stanowiskiem innym organów. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny nie jest także związany opiniami wydawanymi przez mistrzów kominiarskich. Samo przedstawienie przez wnioskodawcę takich opinii nie zwalnia państwowego powiatowego inspektora sanitarnego z obowiązku przeanalizowania warunków planowanych bądź istniejących w danym obiekcie z punktu widzenia wymagań określonych w wymienionych stosownych przepisach. Obowiązkiem organu jest wydanie rzetelnej opinii po analizie dokumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę i w oparciu o profesjonalną i ukierunkowaną wiedzę oraz przepisy zakreślone w art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d) ustawy Prawo oświatowe.
Zdaniem Sądu, w zaskarżonej opinii PPIS prawidłowo – w świetle dokumentacji i ustaleń poczynionych po złożeniu przez Skarżącą wniosku o wydanie opinii – ocenił, że należy negatywnie zaopiniować pomieszczenia przeznaczone przez Skarżącą na przedszkole ze względu na precyzyjnie wyliczone w opinii mankamenty, związane przede wszystkim z wentylacją pomieszczeń, która niewątpliwie przekłada się na kwestię bezpiecznych i higienicznych warunki nauki i pracy, tym bardziej w pomieszczeniach, które mają być użytkowane przez dzieci. Z zaskarżonej opinii wynika, że została ona opracowana z punktu widzenia obowiązków wynikających z § 147 i § 150 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (a więc obowiązków dotyczących wentylacji i przepływu powietrza wentylacyjnego), § 149 tego rozporządzenia (obowiązki związane z doprowadzaniem powietrza zewnętrznego do pomieszczeń), a także § 2 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (określających m.in. obowiązek zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w placówce oraz właściwej wentylacji w placówkach). Nieprawidłowości wytknięte w zaskarżonej opinii zostały stwierdzone wskutek prawidłowej analizy dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy (zresztą przekazanych przez Skarżącą). Treść opinii w sposób logiczny i przekonujący wskazuje na wadliwość systemu wentylacyjnego przewidzianego w opiniowanym obiekcie. PPIS odniósł się przy tym do przedstawionych przez Skarżącą opinii kominiarskich, wskazując na ich nieprecyzyjność bądź na popełnione w nich błędy. PPIS wskazał również na brak przestawienia dokumentacji odnośnie do usytuowania poszczególnych typów wentylatorów, ich doboru przez osobę uprawnioną, czy też pomiarów hałasu od wentylacji mechanicznej w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi. Stwierdzone nieprawidłowości świadczyły o tym, że warunki nauki i pracy w opiniowanym obiekcie nie spełniały wymagań określonych w niektórych przepisach wymienionych w art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d) ustawy Prawo oświatowe, co z kolei uprawniało PPIS do wydania opinii negatywnej.
Chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kpa. Zaskarżona opinia nie została wydana w postępowaniu administracyjnym, a zatem nie mogło dojść do naruszenia przepisów, które to postępowania normują. Notabene w świetle art. 3 § 2 pkt 4 ppsa dopuszczalność skargi na zaskarżoną opinię jest warunkowana tym, że akt ten nie jest wydawany w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa. Z przepisów ustawy Prawo oświatowe nie wynika, że do opinii, o której mowa w art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d) tej ustawy stosuje się przepisy kpa. Wydanie takiej opinii ma charakter zbliżony do opracowania opinii biegłego, tyle że - z uwagi na jej skutki – opinia wydana na podstawie art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d) ustawy Prawo oświatowe może zostać poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Nie oznacza to jednak, że w takim przypadku organ ma obowiązek procedować na podstawie przepisów kpa. Oceny tej nie zmienia unormowanie zawarte w art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ("W postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego"). Sposób sformułowania tego przepisu wskazuje, że odnosi się on do postępowań jurysdykcyjnych rozstrzyganych przez organy państwowej inspekcji sanitarnej, skoro ustawodawca określił, że przepisy kpa stosuje się do postępowań przed tymi organami wprost. Do wydania opinii, o której mowa w art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d) ustawy Prawo oświatowe, przepisów kpa nie można byłoby zastosować wprost (choćby dlatego, że opinia ta nie jest ani decyzją, ani postanowieniem), a co najwyżej odpowiednio. Tyle że ani ustawa Prawo oświatowe, ani art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej takiego odpowiedniego stosowania przepisów kpa do wydawania przedmiotowej opinii nie przewidują. Mimo że przepisy nie określają szczegółowo procedury, po przeprowadzeniu której państwowy powiatowy inspektor sanitarny może wydać opinię, o której mowa w art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d) ustawy Prawo oświatowe, to nie oznacza to jednak, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się wydaniem takiej opinii powinien być odczytywany jako równoznaczny z możliwością dokonania tej czynności w sposób dowolny. Wskazany przepis, jak i przepisy, do których on odsyła, określają zakres przedmiotowy działania organu w sprawie wydania opinii. Wydając opinię negatywną, organ powinien zatem, po pierwsze, wyjaśnić jakie konkretne okoliczności świadczą o spełnieniu lub niespełnieniu wymagań wynikających z przywołanych przepisów i – po drugie - swoje działanie właściwie udokumentować w celu umożliwienia jego ewentualnej weryfikacji przez sąd administracyjny. Nawet nie odwołując się do konkretnych zasad sprawiedliwości proceduralnej oraz prawa do dobrej administracji, nie powinno budzić zasadniczych wątpliwości, że kierowanie się ogólnymi dyrektywami (wytycznymi) działania administracji zakłada stosowanie środków ingerujących w sferę uprawnień i interesów osoby administrowanej wyłącznie w sposób dopuszczony przez prawo. Pominięcie reguł właściwych kodeksowi postępowania administracyjnego nie zezwala na pomijanie zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wyczerpującego zebrania przez organ administracji materiału dowodowego. Stosowanie tychże reguł w przypadku podejmowania władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika bowiem z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz z zasady praworządności i legalizmu (art. 7 Konstytucji).
Zdaniem Sądu, przy wydawaniu zaskarżonej opinii PPIS zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy przydatny do wydania opinii, a następnie ocenił tenże materiał w sposób obiektywny w kontekście przepisów, do których odsyła art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d) ustawy Prawo oświatowe oraz wynikających z nich wymagań, dotyczących zwłaszcza zapewnienia właściwej wentylacji w obiekcie. Uzasadnienie zaskarżonej opinii poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej i pozwala na poznanie powodów, które skłoniły PPIS do negatywnego zaopiniowania pod względem sanitarnohigienicznym pomieszczenia przeznaczonego przez Skarżącą na przedszkole. W zaskarżonej opinii PPIS wskazał konkretne nieprawidłowości, które legły u podstaw wydania tejże opinii. Zdaniem Sądu, ocena wyrażona w zaskarżonej opinii – oparta na zgromadzonej dokumentacji, przepisach prawa i specjalistycznej wiedzy - jest logiczna i przekonująca oraz nie narusza prawa w sposób uzasadniający wyeliminowanie tej opinii z obrotu prawnego.
Sąd oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze. Zgodnie z art. 106 § 3 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podkreślenia jednak wymaga, że uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze ppsa sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ na potrzeby wydania kwestionowanego aktu administracyjnego. Sąd nie może więc wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W istocie należy więc przyjąć, że celem wprowadzenia art. 106 § 3 ppsa nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 lipca 2019 r. o sygn. akt I GSK 1256/18). W ocenie Sądu, dowody, na które Skarżąca powołała się w skardze, mogła ona złożyć w toku rozpoznawania jej wniosku przez PPIS (zresztą w części pokrywają się one z materiałem dowodowym przedstawianym przez Skarżącą temu organowi). Zdaniem Sądu, przeprowadzenie wnioskowanych dowodów nie było niezbędne do dokonania oceny legalności zaskarżonej opinii z uwzględnieniem materiału dowodowego, którym PPIS dysponował w dacie wydawanie tejże opinii.
Z tych względów Sąd uznał, że skarga Skarżącej nie jest zasadna i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.