Pełny tekst orzeczenia V SA/Wa 510/07

V SA/Wa 510/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-08-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Dopierała /sprawozdawca/
Joanna Zabłocka /przewodniczący/
Krystyna Madalińska-Urbaniak
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Asesor WSA - Danuta Dopierała (spr.), Protokolant - Anna Lew-Starowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) września 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z 10 listopada 2006 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez panią H. M. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...) września 2006 r., nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w (...) nr (...) z (...) kwietnia 2005 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.
Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
Pismem z (...) lutego 2005 r. pani H. M., prowadząca działalność gospodarczą w zakresie Punktu skupu żywca od (...) lipca 1995 r. do (...) maja 2004 r., wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w (...) o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.
W uzasadnieniu wniosku podkreśliła, iż obecna - bardzo trudna - sytuacja materialna nie pozwala Jej na uiszczenie przedmiotowej należności. Trudności finansowe spowodowane zostały prowadzeniem postępowania egzekucyjnego wszczętego z wniosku Banku Spółdzielczego w (...) filia w (...) , w związku z wszczęciem postępowania karnego.
Wnioskodawczyni zaznaczyła, iż wraz z mężem ma na utrzymaniu dwoje małoletnich dzieci; dochód rodziny wynosi (...) zł netto (na co składa się wolna od potrąceń kwota wynagrodzenia otrzymywana przez męża oraz przyznany Jej zasiłek dla bezrobotnych), przy czym miesięczne stałe wydatki gospodarstwa domowego wynoszą ok. (...) zł. Jedyny majątek stanowi dom mieszkalny, obciążony hipoteką na kwotę (...) zł. Zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych umożliwia pomoc finansowa otrzymywana od rodziny.
W odpowiedzi na wezwanie organu, Wnioskodawczyni złożyła do akt sprawy m.in. zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy o pobieraniu zasiłku dla bezrobotnych, zaświadczenie z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o nie korzystaniu z pomocy społecznej, obwieszczenie o pierwszej licytacji nieruchomości nr (...) z (...) listopada 2004 r., zaświadczenie o zarobkach męża za okres: listopad 2004 - styczeń 2005, informację o stanie majątkowym oraz inne dokumenty, mające potwierdzać wydatki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego.
Decyzją nr (...) z (...) kwietnia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu ww. wniosku pani H. M., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami za zwłokę oraz kosztami upomnienia w łącznej kwocie (...) zł.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż w przedmiotowej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zobowiązana posiada nieruchomość, w stosunku do której wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne z wniosku Banku Spółdzielczego w (...) , filia w (...) . W księdze wieczystej ww. nieruchomości zostały wpisane hipoteki przymusowe z tytułu nieopłaconych składek ZUS. W przypadku jej zbycia, Inspektorat w (...) może zostać uwzględniony w planie podziału uzyskanej kwoty.
Jednocześnie, powołując treść § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), organ stwierdził, iż brak jest podstaw do umorzenia przedmiotowych należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W cenie organu, biorąc pod uwagę młody wiek Zobowiązanej oraz fakt, że jej sytuacja materialna może ulec poprawie, brak jest podstaw do wydania decyzji pozytywnej.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z (...) kwietnia 2005 r. pani H. M. zarzuciła naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne podkreślając, iż składając wniosek o umorzenie należności wskazała i udowodniła występowanie przesłanki, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zarzuciła nadto nieuwzględnienie przez organ prowadzenia wobec Jej rodziny postępowania egzekucyjnego z wniosku Banku Spółdzielczego w (...) . Zaznaczyła także, iż dotychczasowy brak korzystania z pomocy społecznej wynika z niekorzystnych warunków kwalifikacji do otrzymywania tego rodzaju świadczeń.
Decyzją nr (...) z (...) czerwca 2005 r., powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy podzielając w całości stanowisko organu pierwszej instancji. W szczególności podkreślił, iż mając na względzie młody wiek Strony oraz to, że Jej sytuacja materialna może ulec poprawie, Strona nie spełnia warunków określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365).
W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pani H. M. wniosła o jej uchylenie. Wskazała, że spełnia warunki do otrzymania pomocy społecznej oraz, że jest pozbawiona tej pomocy. Zaznaczyła nadto, że nie może sprzedać domu, ponieważ jest obciążony hipoteką. Podniosła również, iż nie ponosi winy za powstanie zaległości w składkach ZUS, ponieważ nie zawierała niekorzystnej umowy kredytowej - co zostało jej przypisane - skutkiem której było zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej i związane z tym konsekwencje.
W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że umorzenie jest instytucją wyjątkową i taki też charakter powinny mieć okoliczności będące podstawą pozytywnego rozstrzygnięcia. Wyniki analizy sytuacji majątkowej Skarżącej nie prowadzą do takich wniosków bowiem nie został stwierdzony brak majątku, z którego można wyegzekwować należności.
Wyrokiem z 28 października 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2057/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 119 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości.
Jak zaznaczono w uzasadnieniu ww. wyroku, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, był Minister Polityki Społecznej jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz. U. nr 265, poz. 2643).
Sąd zaznaczył jednocześnie, iż z dniem 24 sierpnia 2005 r., weszła w życie zmiana art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 150, poz. 1248). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez Skarżącą stosownie do pouczenia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji należy ocenić i rozpatrzyć z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą.
Sąd podkreślił, iż stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Zakładu nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek o umorzenie należności składkowych uznano za zasadny.
Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, pismem z (...) sierpnia 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwrócił się do Strony o przekazanie wszelkich informacji dotyczących Jej aktualnej sytuacji materialnej, wskazujących okoliczności uzasadniające umorzenie wnioskowanych należności.
W odpowiedzi na wezwanie organu, Strona złożyła informację o stanie majątkowym według stanu na dzień (...) sierpnia 2006 r., zaświadczenie wydane przez Powiatowy Urząd Pracy o utracie - od dnia (...) maja 2005 r. - prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz zaświadczenie o wysokości wynagrodzenia małżonka.
W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku Strony z (...) kwietnia 2005 r., decyzją z (...) września 2006 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z (...) kwietnia 2005 r.
Podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, Prezes Zakładu zaznaczył, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej, dotyczący stanu majątkowego oraz sytuacji rodzinnej Wnioskodawczyni, nie daje podstaw do zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Podkreślił, iż umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić w przypadku zaistnienia generalnej przesłanki umorzenia zawartej w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. stwierdzenia całkowitej nieściągalności. W przedmiotowej sprawie - zdaniem organu - taka przesłanka nie zachodzi. W posiadaniu Strony znajduje się bowiem nieruchomość, w stosunku do której wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne z wniosku Banku Spółdzielczego w (...) , filia w (...) . W księdze wieczystej ww. nieruchomości wpisane są hipoteki przymusowe z tytułu nieopłaconych składek ZUS. W przypadku zbycia, Inspektorat w (...) - jako wierzyciel - może zostać uwzględniony w planie podziału uzyskanej kwoty.
Ponadto, w ocenie organu, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żaden z przypadków określonych § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Dlatego też - w ocenie organu - założenie, iż w przedmiotowej sprawie nie istnieje możliwość spłaty zadłużenia i poprawy sytuacji materialnej Strony w późniejszym terminie, na obecnym etapie wydaje się przedwczesne. Zdaniem Prezesa Zakładu, biorąc pod uwagę dziesięcioletni okres przedawnienia należności z tytułu składek (art. 24 ust. 4 ustawy), wszczęte postępowanie egzekucyjne z nieruchomości, młody wiek Zobowiązanej oraz fakt, iż sytuacja materialna Strony może ulec poprawie, decyzja organu odwoławczego jest w pełni uzasadniona.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 listopada 2006 r. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...) września 2006 r., pani H. M. wniosła o jej uchylenie zarzucając:
- błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że fakt posiadania nieruchomości obciążonej hipotekami o wartości przekraczającej jej wartość rynkową oraz młody wiek Zobowiązanej świadczą o tym, że w sprawie nie występuje całkowita nieściągalność należności z tytułu nieopłaconych składek,
- nie rozpatrzenie dowodów dotyczących sytuacji rodzinnej i materialnej Zobowiązanej, pominięcie przyczyn powstania trudnej sytuacji materialnej, a w konsekwencji naruszenie § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365).
W ocenie Skarżącej ww. decyzja zapadła z naruszeniem § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, ponieważ - jak już wykazała we wniosku o umorzenie należności z 21 lutego 2001 r., osiągany dochód nie wystarcza na zaspokojenie niezbędnych, codziennych potrzeb życiowych 4-osobowej rodziny.
Prezes Zakładu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, iż na podstawie Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS ustalono, iż Skarżąca z dniem (...) października 2006 r. podjęła pracę; na dzień (...) listopada 2006 r. brak raportów ZUS RCA.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowo-administracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.
Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) dalej: u.s.u.s., doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji również z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co czyniło zasadnym uwzględnienie skargi.
Jednocześnie Sąd zaznacza, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracyjny. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej. Natomiast będąc uprawnionym do zbadania skarżonej decyzji pod względem jej legalności, tj. zgodności z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie, stwierdziwszy, iż decyzja wydana w sprawie niniejszej przez Prezesa Zakładu jest wadliwa, orzekł o wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego. Tym samym sprawa "wróci" do organu administracyjnego celem ponownego jej rozpatrzenia, zgodnie z zaleceniami Sądu, które przedstawione zostaną poniżej.
Jak wynika z akt sprawy, w dniu (...) lutego 2005 r. pani H. M. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w (...) Inspektorat w (...) o umorzenie jej zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, za okres prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej.
Powyższa materia unormowana została w art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 Rozporządzenia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy:
1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,
2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,
3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej,
4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,
4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,
5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,
6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
W myśl natomiast ust 3a cytowanego przepisu, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności zaś w przykładowo wymienionych przypadkach.
Analizując brzmienie powyższych przepisów, Sąd podkreślił, że prawodawca, stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone") oznaczającym, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach.
Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż warunkuje dokonanie oceny, czy organ administracyjny nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Kontrolując legalność zaskarżonego aktu Sąd bada, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 30 września 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3095/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95, czy też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95.
Wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi jego art. 180 § 1. W myśl natomiast art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługującego stronie niezadowolonej z wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia, zastosowanie mają zawarte w k.p.a. przepisy dotyczące postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I k.p.a., w tym m.in. zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).
Podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 4 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 258/82 (ONSA 1982, nr 1, poz. 54) Sąd podkreśla, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury. W art. 7 k.p.a. ustawodawca uregulował zaś naczelną zasadę postępowania administracyjnego, którą organ winien kierować się w każdym postępowaniu, a której realizację zapewnia w szczególności obowiązek organu wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. wymaga bowiem od organu podjęcia ciągu czynności procesowych mających na celu zebranie, a następnie rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Na podstawie wymienionego przepisu organ administracji publicznej ma więc obowiązek zebrać dowody dotyczące wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy winien natomiast dokonać w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie podkreśla się wagę zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W jednym z wyroków NSA zauważył, iż niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego stanowi o zaniedbaniu organu administracji publicznej uzasadniającym uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania (v. wyrok NSA z 11.06.1981 r., sygn. SA 503/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 54). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozostaje w ścisłym związku z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a. W literaturze przedmiotu wyjaśnia się, iż zasada ta polega na tym, by organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny. Kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów organ administracji publicznej powinien więc poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, ocena ta winna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego i wreszcie organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącego się postępowania, opierając się przy tym na przekonywujących podstawach i dając temu wyraz w uzasadnieniu. Rozpatrując materiał dowodowy organ nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast - zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów - odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest to uzasadnić, wyjaśniając z jakiej robi to przyczyny. Pominięcie oceny określonego dowodu budzić musi uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych środków dowodowych, może bowiem prowadzić do wadliwej ich oceny. Podkreślić należy, iż naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, że ocena wyników tego postępowania będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym (v. komentarz do art. 80 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Warto także w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 23.11.1994 r. (sygn. III ARN 55/94, OSNP z 1995 Nr 7, poz. 83), w którym Sąd stwierdził, iż "Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)".
Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej Sąd stwierdził, iż dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ drugiej instancji nie dopatrzył się przesłanek umorzenia zaległości, wymienionych zarówno
w art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3 ww. rozporządzenia, a tym samym nie stwierdził, że zachodzą przesłanki uchylenia decyzji Zakładu z (...) kwietnia 2005 r. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie Zakładu - utrzymane w mocy przez Prezesa Zakładu - budzi uzasadnione wątpliwości co do trafności ustalenia stanu faktycznego w sprawie niniejszej i - w konsekwencji - co do trafności oceny ustalonego stanu faktycznego pod względem prawnym.
Zgodnie bowiem z twierdzeniami organu pierwszej instancji, zawartymi w uzasadnieniu wniosku o umorzenie należności (pismo z 31 marca 2005 r.) "należności objętych wnioskiem o umorzenie Inspektorat dochodził również w trybie egzekucji administracyjnej za pośrednictwem Urzędu Skarbowego. Egzekucja okazała się nieskuteczna. W dniu (...) .08.2004 r. Urząd Skarbowy w (...) wydał postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. z powodu nieściągalności. W dołączonym protokole poborca przedstawił stan majątkowy dłużnika (...). Badanie stanu majątkowego wnioskodawcy przeprowadzone przez tut. Inspektorat potwierdziły ustalenia poborcy podatkowego (...)." (k. 25 verte akt admin.). Twierdzenia powyższe powtórzone zostały w toku postępowania odwoławczego w piśmie Zakładu z (...) września 2006 r. - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - umorzenie należności dot. P. H. M. (k. 62 verte akt admin.).
Zważywszy na treść art. 59 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2002 r., nr 110, poz. 968 ze zm.), zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, zdaniem Sądu okoliczność wydania ww. postanowienia z (...) sierpnia 2004 r. winna zostać rzetelnie rozpatrzona i poddana ocenie przez organ rentowy w kontekście przesłanki całkowitej nieściągalności określonej w cyt. powyżej art. 28 ust. 3 pkt. 6 u.s.u.s. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji kwestia ta została całkowicie pominięta, co więcej - powołując art. 28 u.s.u.s. - stwierdzono, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Również organ odwoławczy, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy podzielił stanowisko Zakładu, który "(...) nie znalazł podstaw do zakwalifikowania sytuacji jako stanu całkowitej nieściągalności.".
Zdaniem Sądu odnośne twierdzenia organu, nie znajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, wskazują jednoznacznie na wybiórczą, a więc uproszczoną i niekompletną analizę materiału dowodowego skutkującą dowolnością ustaleń faktycznych - i w konsekwencji - błędną oceną ustalonego stanu faktycznego w kontekście przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mających zastosowanie w sprawie.
Wobec powyższego, rozpatrując sprawę ponownie Prezes Zakładu winien kompleksowo, rzetelnie i wnikliwie rozpatrzyć zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ze szczególnym uwzględnieniem postanowienia Naczelnika US w (...) z (...) sierpnia 2004 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, a następnie dokonać oceny jego znaczenia dla przedmiotowej sprawy z punktu widzenia przesłanek całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.), zawierając stosowną argumentację w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Dodatkowo Sąd zauważa, iż uzasadnienie decyzji winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne w szczególności wskazujące fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie winno zatem wyjaśniać w sposób precyzyjny i wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie tak, aby Strona mogła poznać, zrozumieć i - o ile to możliwe - zaakceptować argumenty i przesłanki, jakimi kierował się organ w myśl podstawowych zasad postępowania administracyjnego.
Dostrzegając wskazane powyżej uchybienia Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i - nie przesądzając wyniku sprawy niniejszej wobec ustaleń organu co do możliwości wyegzekwowania przedmiotowych należności - ponowne jej rozpatrzenie w oparciu o wskazane powyżej przepisy postępowania administracyjnego oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przy uwzględnieniu całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Na marginesie już tylko Sąd zaznacza, iż niedopuszczalne jest wzywanie strony do dołączenia dokumentów wykazujących okoliczności uzasadniające wniosek o umorzenie należności pod rygorem pozostawienia pisma zawierającego wniosek bez rozpoznania - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wymieniony przepis służy jedynie usuwaniu braków formalnych podania - wniosku, do których - stosownie do treści art. 63 § 2 i 3 k.p.a. - należą: określenie żądania, podpis strony, jeżeli działa przez pełnomocnika - dołączenie pełnomocnictwa, oraz wymagania wskazane w przepisach szczególnych. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nieusunięcie braków formalnych skutkuje tym, iż podanie nie jest rozpatrywane, nieprzedłożenie dowodów przez stronę prowadzi zaś do podjęcia rozstrzygnięcia przez organ w oparciu o materiał dowodowy dotychczas zebrany. Dlatego też w piśmie Zakładu z (...) marca 2005 r. skierowanym do Strony, wzywającym do uzupełnienia wniosku o dokumenty uzasadniające okoliczności uzasadniające umorzenie należności, organ błędnie wskazał rygor wynikający z ww. art. 64 § 2 k.p.a. Jakkolwiek uchybienie to - ze względu na niezastosowanie przedmiotowego rygoru - nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, to jednak w ocenie Sądu wymagało zaznaczenia wobec jego błędnego zastosowania.
Mając na względzie wskazane powyżej uchybienia decyzji Prezesa Zakładu w zakresie postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.