Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

V SA/Wa 380/24

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

V SA/Wa 380/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /przewodniczący sprawozdawca/
Bożena Zwolenik
Łukasz Jarocki
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a  oraz art. 200 i 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Sędzia WSA Bożena Zwolenik, Asesor WSA Łukasz Jarocki, , Protokolant ref. stażysta Agnieszka Kwiecień, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2023 r. nr DIR-IX.6343.2.2023.DW.3 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję. 2) zasądza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz [...] solidarnie kwotę 17417 zł (siedemnaście tysięcy czterysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] (dalej: "skarżący", "beneficjent", "strona") jest decyzja Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: "Minister", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 4 grudnia 2023 r. znak: DIR-IX.6343.2.2023.DW.3, utrzymująca w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: "organ I instancji", "PARP") z dnia 18 listopada 2023 r. nr DK/264/2023 określającą do zwrotu przez skarżących kwoty w wysokości 1.020.000 zł wraz z odsetkami.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
W dniu 27 czerwca 2014 r. pomiędzy Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości a [...], prowadzącymi wspólnie działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą [...], została zawarta umowa o dofinansowanie nr [...] (dalej "umowa o dofinansowanie" lub "umowa"). Przedmiotem umowy było dofinansowanie projektu "Automatyzacja procesów B2B w zakresie działalności poligraficznej dzięki wdrożeniu systemu B2B" (dalej "Projekt"), z udziałem środków europejskich. Umowa o dofinansowanie została zmieniona 2 aneksami.
We wniosku o dofinansowanie beneficjent zobowiązał się do realizacji Projektu, którego celem była implementacja nowego systemu B2B, który miał pozwolić na znaczące usprawnienie 3 procesów B2B zachodzących pomiędzy beneficjentem a jego partnerami biznesowymi, związanych z integracją zamówień projektowych beneficjenta z systemami zamówień partnerów, integracją zarządzania projektami pomiędzy beneficjentem a partnerami, jak również integracji procesu fakturowania Beneficjenta z procesem odbioru faktur w systemach partnerów.
W ramach Projektu miał zostać wdrożony jeden system obejmujący 3 procesy B2B. Każdy z tych procesów miał być zawarty w jednym module informatycznym:
1. Moduł zamówień projektowych - moduł związany miał być bezpośrednio z usprawnieniami procesu integracji zamówień projektowych Beneficjenta z systemem zamówień partnera. Moduł ten miał być bardzo obszerny, wykorzystywać miał mechanizm EDI lub XML-RPC i cienkiego klienta lub zdalny dostęp przez klienta aplikacyjnego.
2. Moduł zarządzania projektami - moduł związany miał być bezpośrednio z usprawnieniami procesu integracji zarządzania projektami pomiędzy beneficjentem a partnerami. Moduł ten miał wykorzystywać mechanizm EDI lub XML-RPC i cienkiego klienta lub zdalny dostęp przez klienta aplikacyjnego.
3. Moduł księgowości - moduł związany miał być bezpośrednio z usprawnieniami procesu integracji procesu fakturowania Beneficjenta z procesem odbioru faktur w systemie partnera. Moduł ten miał być bardzo obszerny, wykorzystywać miał mechanizm EDI lub XML-RPC i cienkiego klienta lub zdalny dostęp przez klienta aplikacyjnego.
4. Moduł integracji - zadaniem tego modułu miało być zintegrowanie wszystkich modułów systemu Beneficjenta z systemami partnerów oraz przeprowadzenie testów funkcjonowania systemu pomiędzy Beneficjentem i partnerami.
Każda z wymienionych funkcjonalności miała być niezależna od pozostałych. Natomiast wszystkie moduły miały stanowić części zintegrowanego systemu zarządzania przedsiębiorstwem.
Na realizację Projektu beneficjent otrzymał dofinansowanie w łącznej kwocie 1.050.242,68 zł. Wypłaty zostały zrealizowane na podstawie wniosków złożonych przez beneficjenta. Ostatnie środki zostały wypłacone 27 stycznia 2016 r.
Po zakończeniu realizacji, a przed dokonaniem płatności końcowej Projekt podlegał kontroli na miejscu realizacji przeprowadzonej przez Regionalną Instytucję Finansującą - Fundację Małych i Średnich Przedsiębiorstw w terminie 13 i 16 czerwca 2016 r. Kontrola Projektu zakończyła się wynikiem pozytywnym.
Jednakże PARP otrzymała Raport końcowy nr [...] wraz z załącznikami, sporządzony przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (dalej: "OLAF"), dotyczący wystąpienia nieprawidłowości m.in. w ramach umowy o dofinansowanie nr [...], realizowanej przez [...].
Z raportu wynikało, że OLAF wykrył trwający, zorganizowany system nadużyć mający na celu bezprawne uzyskanie środków Funduszy Unii Europejskiej przez [...]. i powiązane z nią podmioty tworzące zorganizowaną grupę spółek. Grupa ta określała siebie jako [...] (dalej: "[...]"). W skład grupy wchodziły: [...]., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. oraz [...]sp. z o.o. (obecnie: [...]sp. z o.o.).
W opinii OLAF, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, grupę tę należy uznać za organizację przestępczą. Wszystkie poddane analizie projekty (w tym także projekt realizowany na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...]) zrealizowane przez [...] lub przy jej wsparciu, zostały wdrożone w sposób niezgodny z prawem, a jednocześnie wiele wniosków dotyczących tych projektów, które nie dostały dofinansowania można uznać za próbę wyłudzenia dotacji.
W wyniku analizy raportu, PARP przeprowadziła ponowną, kompleksową analizę zgromadzonej dokumentacji dotyczącej Projektu pod kątem przedmiotu postępowania przeprowadzonego przez OLAF. Przeprowadzona przez PARP analiza raportu wraz z załącznikami w kontekście zapisów umowy o dofinansowanie oraz dokumentacji aplikacyjnej wykazała, że [...]. przygotowała beneficjentowi dokumentację aplikacyjną – wniosek o dofinansowanie oraz Biznesplan, które zostały zredagowane według stosowanego przez [...] szablonu i wykorzystano w nich te same sformułowania co we wszystkich innych opracowanych wnioskach dotyczących projektów związanych z oprogramowaniem B2B. [...] zarządzała procesem realizacji Projektu, w tym opracowywaniem dokumentacji rozliczeniowej, stanowiącej podstawę do wypłaty środków, organizowała procesy wyboru wykonawców w Projekcie. Ponadto, eneficjent od samego początku współpracy z [...]. zgodził się wdrożyć oprogramowanie ERP/B2B oferowane przez ten podmiot.
Reasumując, przeprowadzona przez PARP analiza wykazała, że Beneficjent nie zachował bezstronności i obiektywności oraz uczciwej konkurencji przy wyborze wykonawców, czym naruszył postanowienia § 12 umowy o dofinansowanie. Tym samym PARP oceniła, że działanie beneficjenta budzi uzasadnione wątpliwości co do racjonalności poniesienia wydatków, w szczególności zaś najkorzystniejszej relacji nakładów do rezultatów i stanowi naruszenie zapisów § 6 ust. 1 umowy o dofinansowanie.
Pismem z dnia 22 lutego 2022 r. PARP poinformowała beneficjenta o stwierdzonych nieprawidłowościach i na podstawie art. 207 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.), dalej: "u.f.p.", wezwała do zwrotu wypłaconego dofinansowania w wysokości 1.020.000 zł wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, naliczonymi od dnia wypłaty środków do dnia ich zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczeni wezwania.
W związku z brakiem zwrotu dofinansowania, pismem z dnia 21 marca 2022 r. PARP zawiadomiła beneficjenta o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków pochodzących z umowy.
Pismem z dnia 13 czerwca 2022 r. beneficjent wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań w charakterze świadków J.M. i E.C. oraz w charakterze strony P.K., na okoliczność:
- zasad, charakteru oraz okoliczności dotyczących i towarzyszących zawarciu oraz zrealizowaniu przez Stronę Umowy o dofinansowanie,
- zasad, charakteru oraz okoliczności dotyczących i towarzyszących zawarciu oraz realizowaniu z [...]. umowy na wdrożenie systemu B2B,
- zasad, charakteru oraz okoliczności dotyczących i towarzyszących oraz realizowaniu z [...] sp. z o.o. umowy na wykonanie analizy przygotowawczej,
- zasad, charakteru oraz okoliczności dotyczących i towarzyszących korespondencji e-mail prowadzonej z [...].,
- zasad, charakteru oraz okoliczności dotyczących i towarzyszących zawarciu oraz uzasadnienia ekonomicznego dla zawarcia przez Stronę umów marketingowych (dot. [...]sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...]sp. z o.o. i [...].),
- braku naruszeń, braku nieprawidłowości przez beneficjenta przy wykonaniu Umowy o dofinansowanie oraz wdrożeniu Projektu,
- braku naruszeń przez stronę procedur związanych z wykorzystaniem wypłaconego dofinansowania
oraz dodatkowo zeznań w charakterze świadka P.K. na okoliczność wykonania i prawidłowej realizacji Projektu, a także rodzaju, charakteru oraz kryteriów dotyczących przygotowania oraz realizacji postępowania ofertowego, oceny ofert, wyboru kontrahentów oraz wdrożenia systemu B2B przez beneficjenta
Ponadto wniesiono o umorzenie przedmiotowego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość oraz podniesiono zarzut przedawnienia zobowiązania w zakresie dotyczącym zwrotu dofinansowania.
Postanowieniem z dnia 5 października 2022 r. nr DK.SDZN1.57.7.8.2022.55(5) PARP odmówiła dopuszczenia wnioskowanych dowodów.
PARP decyzją z dnia 18 listopada 2023 r. nr DK/264/2023, powołując się na art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 i ust. 11 i art. 67 ust. 1 u.f.p., określił do zwrotu solidarnie przez [...]., prowadzących wspólnie działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą [...], kwotę 1.020.000,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że, w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka zwrotu dofinansowania określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. - przesłanka wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, tj. innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.
Organ podkreślił, że zapisy § 12 umowy zobowiązują beneficjenta do zachowania zasady konkurencyjności z uwzględnieniem zasady uczciwej konkurencji, przejrzystości oraz równego traktowania. Natomiast z raportu OLAF jednoznacznie wynika, iż w trakcie realizacji Projektu naruszone zostały przez beneficjenta postanowienia umowy określające warunki realizowania dostaw oraz zakupu usług w ramach Projektu. Beneficjent przedstawił do rozliczenia wydatki, które były wynikiem pozornych postępowań ofertowych, przeprowadzonych niezgodnie z § 12 umowy.
PARP wskazał, że [...]. przygotowała beneficjentowi dokumentację aplikacyjną - wniosek o dofinansowanie oraz Biznesplan, które zostały zredagowane według stosowanego przez [...] szablonu i wykorzystano w nich te same sformułowania co we wszystkich innych opracowanych wnioskach dotyczących projektów POIG związanych z oprogramowaniem B2B. [...] przygotowywała dla Beneficjenta dwa wnioski o dofinansowanie. Potwierdzeniem faktu opracowania pierwszego wniosku o dofinansowanie (wniosek został negatywnie oceniony podczas oceny merytorycznej) jest m.in. korespondencja mailowa z dnia 6 maja 2013 r. przekazana przez [...] informująca, że wniosek został przesłany do Generatora Wniosków PARP wraz z podziękowaniem za pomoc i zaangażowanie w procesie przygotowywania wniosku.
Sporządzenie drugiego wniosku o dofinansowanie Projektu o tym samym tytule co pierwszy, beneficjent również zlecił [...]. Niniejsze potwierdza m.in. korespondencja mailowa prowadzona w dniu 7 stycznia 2014 r. pomiędzy P.K. oraz przedstawicielem [...] M.O..
OLAF ustalił również, iż [...] oprócz sporządzenia wniosku o dofinansowanie dla Beneficjenta była odpowiedzialna również za zarządzanie wszystkimi aspektami wdrożenia Projektu i zarządzania dokumentacją projektową. Zarządzaniem dokumentacją projektową zajmowała się również druga spółka wchodząca w skład [...], tj. [...]. Obie te spółki brały udział w przygotowywaniu dokumentacji do postępowań ofertowych przedstawionych do rozliczenia w ramach Projektu dotyczących zakupu:
- usługi modernizacji strony internetowej,
- analizy przygotowawczej,
- serwera,
- zestawu komputerowego,
- usługi wdrożenia systemu B2B,
w tym przygotowywały zapytania ofertowe, formularze ofertowe, oceniały otrzymane oferty, przygotowywały odpowiedzi na zapytania potencjalnych oferentów jak również przygotowywały protokoły wyboru dostawców usług.
Ponadto beneficjent od samego początku współpracy z [...] zgodził się wdrożyć oprogramowanie ERP/B2B oferowane przez ten podmiot. Świadczy o tym m.in. korespondencja mailowa z dnia 23 stycznia 2014 r. prowadzona między przedstawicielem [...] oraz P.K..
Zdaniem organu I instancji pierwszym wydatkiem przedstawionym do rozliczenia, w ramach którego doszło do naruszenia warunków zawartej Umowy o dofinasowanie był zakup analizy przygotowawczej. W odpowiedzi na zapytanie ofertowe dotyczące powyższego zakupu wpłynęła 1 oferta od firmy [...]sp. z o.o. z dnia 23 stycznia 2015 r. (podmiot z grupy [...]), którą w wyniku rozstrzygnięcia konkursu ofert beneficjent wybrał na wykonawcę analizy przygotowawczej. Z materiału dowodowego zgromadzonego przez OLAF wynika, że cały proces postępowania ofertowego był od samego początku monitorowany i przeprowadzony przez [...]. Beneficjent w dniu 16 stycznia 2015 r. skierował przygotowane przez [...] zapytanie ofertowe do oferentów przez nią wskazanych, korzystając z projektu wiadomości mailowej przygotowanej przez [...]. Ponadto w postępowaniu ofertowym dot. przygotowania analizy przedwdrożeniowej beneficjent zastosował dyskryminacyjne kryterium oceny ofert, tj. "współpraca przy ustaleniu zakresu i harmonogramu prac dla wdrażanego rozwiązania systemu B2B". Znaczenie tego kryterium nie było wyjaśnione i wprowadzało oferentów w błąd. Takie należy uznać za celowe i zmierzające do zniechęcenie konkurentów do składania ofert w postępowaniu ofertowym oraz ograniczenia ich kręgu.
Zdaniem PARP powyższe wskazuje, że beneficjent przy wyborze wykonawcy analizy przedwdrożeniowej nie dochował zapisów § 12 ust. 2 oraz 3 umowy z uwagi na fakt, iż cały proces wyboru wykonawcy był kontrolowany i przeprowadzony przez [...], która łącznie z wybranym wykonawcą wchodziła w skład [...]
.PARP stwierdziła także naruszenie przez beneficjenta warunków umowy o dofinansowanie w zakresie wydatku na wdrożenie systemu B2B.
W odpowiedzi na wystosowane w powyższej kwestii zapytanie ofertowe wpłynęły trzy oferty:
• oferta od firmy [...]. na kwotę 2 025 000,00 zł;
• oferta od firmy [...] na kwotę 2 150 000,00 zł;
• oferta [...] sp. z o.o. na kwotę 2 450 000,00 zł.
W wyniku rozstrzygnięcia konkursu ofert na wykonawcę systemu B2B Beneficjent wybrał [...]. Z materiału dowodowego zgromadzonego przez OLAF, tj. korespondencji mailowej prowadzonej pomiędzy beneficjentem a spółkami wchodzącymi w skład [...] wynika, że cały proces postępowania ofertowego był od samego początku monitorowany i przeprowadzony przez [...] oraz [...], tj. wyłonionego wykonawcę systemu. W tym miejscu organ obszernie opisał obieg dokumentów i wymianę mailową dotyczącą powyższego konkursu ofert.
Ponadto w ocenie organu I instancji w zakresie kryteriów wyboru ofert w postępowaniu ofertowym dot. wdrożenia systemu B2B stwierdzić należy, że beneficjent zastosował kryteria, które należy uznać za dyskryminujące i zmierzające do zniechęcenie konkurentów do składania ofert w postępowaniu ofertowym oraz ograniczenia ich kręgu.
W załączniku do Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ), pomimo że system miał być stworzony na zamówienie beneficjenta, wśród obligatoryjnych kryteriów znalazł się obowiązek oferenta polegający na umożliwieniu zamawiającemu pełnej weryfikacji możliwości systemu przed podpisaniem umowy.
Oznacza to, że beneficjent zastosował sprzeczne wymagania, ponieważ z jednej strony wymagał stworzenia czterech modułów na indywidualne zamówienie, a z drugiej wymagał od oferenta posiadania systemu, który mógłby zweryfikować przed podpisaniem umowy na jego wdrożenie. To z kolei prowadzi do wniosku, że oferenci musieliby spekulować na temat tego, jaki rodzaj oprogramowania należałoby wdrożyć. A uzyskanie odpowiedzi na pytania związane z ogłoszonym postępowaniem ofertowym było bardzo utrudnione, umieszczone na stronie internetowej w czasie uniemożliwiającym przygotowanie oferty lub w ogóle niemożliwe. Tym samym zastosowanie tego kryterium miało na celu zniechęcenie konkurentów do składania ofert w postępowaniu ofertowym dotyczącym systemu B2B i ograniczeniu konkurencji.
Po drugie, wśród kryteriów obligatoryjnych uwidocznionych w załączniku do SIWZ znalazł się wymóg (kryterium 16), zgodnie z którym zapewniony system oferowałby wszystkie funkcjonalności określane jako "bazowe", takie jak księgowość, magazyn, produkcja, serwis, sprzedaż, zakupy, kadry i płace, rozliczanie projektów, rozliczanie pracowników. Beneficjent żądał więc wdrożenia pełnego systemu ERP, a nie tylko modułów B2B objętych wnioskiem o dofinansowanie, tj. moduł zamówień, zarządzania projektami, moduł księgowości oraz dodatkowy moduł testowy. Kryterium powyższe nie było niezbędne do realizacji Projektu, tym samym zastosowanie go miało na celu jedynie ograniczenie kręgu potencjalnych oferentów.
Po trzecie wśród kryteriów oceny uwidocznionym w załączniku do SIWZ znalazł się koszt 150 pełnych licencji na każdy z wdrażanych modułów. Świadczy to o tym, że szacowany koszt określono na podstawie 150 pełnych licencji - które nie byty niezbędne do realizacji projektu dla wszystkich modułów. Zgodnie z pkt 10 wniosku o dofinansowanie zespół [...] to 2 osoby z działu graficznego, 1 osoba z działu technologicznego oraz 1 osoba z działu handlowego. Mimo, iż Beneficjent zatrudniał 4 osoby, kryterium oceny ofert uwzględniało koszt 150 licencji, które w rzeczywistości nie były konieczne do realizacji Projektu. Tym samym stwierdzić należy, że zastosowanie tego typu ograniczenia wykluczało znaczny krąg potencjalnych oferentów. Ponadto że żadna firma nie wymaga takiej samej liczby licencji na wszystkie moduły oprogramowania ERP, ponieważ role pracowników są zróżnicowane.
Zdaniem PARP w świetle materiału dowodowego zgromadzonego przez OLAF stwierdzić należy, że zastosowanie powyższych kryteriów oceny ofert przy założeniu zakupu 4 modułów systemu B2B objętych wnioskiem o dofinansowanie tj. moduł zamówień, moduł zarządzania projektami, moduł księgowości oraz moduł integracji na indywidualne zamówienie, ograniczało krąg potencjalnych oferentów i wykluczało praktycznie z postępowania ofertowego wszystkie firmy posiadające zamknięte oprogramowania ERP/B2B, a zastosowane kryteria należy uznać za dostosowane stricte pod system posiadany przez [...].
Zdaniem PARP przedstawiony materiał dowodowy potwierdza, że zarówno postępowanie ofertowe na przygotowanie analizy przedwdrożeniowej, jak i na wdrożenie systemu B2B były za wiedzą beneficjenta przeprowadzane i w całości kontrolowane przez pracowników [...], która jednocześnie sporządziła wniosek o dofinansowanie (tym samym, już na etapie składania dokumentacji aplikacyjnej [...] posiadała pełną wiedzę dotyczącą szczegółów realizacji Projektu, tj. kosztów, etapów, sposobu wdrożenia i rozliczania), a także nadzorowała jego realizację i rozliczanie. Beneficjent skierował zaproszenie do złożenia oferty do [...] i wybrał złożoną przez nią ofertę. Przy czy wybór ten był z góry przesądzony (krótki termin na przygotowanie oferty podkreślany również przez potencjalnego oferenta, kryteria oceny ofert premiujące system będący własnością [...]). Beneficjent swoim działaniem dowiódł, że nie zależało mu na pozyskaniu z rynku oferty najlepszej, ale oferty konkretnego podmiotu, tj. [...].
Ponadto organ I instancji wskazał, że kolejna kwestią, którą zidentyfikował OLAF, jest fakt zawarcia umów marketingowych pomiędzy Beneficjentem a spółkami należącymi do [...], tj. [...]., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. oraz [...]sp. z o.o. OLAF ustalił, że wdrożenie oprogramowania B2B miało być dla beneficjenta darmowe pod warunkiem zawarcia umów marketingowych z członkami [...]. Cały proceder polegał na tym, że [...] zwracał beneficjentowi wymagany wkład własny dotyczący przygotowania analizy przedwdrożeniowej oraz wydatków poniesionych na wdrożenie systemu B2B w ramach realizacji Projektu za pomocą faktur na usługi marketingowe. Potwierdza to m.in. korespondencja mailowa prowadzona pomiędzy przedstawicielką [...], a beneficjentem z dnia 15 maja 2015 r., gdzie uwidoczniona jest wartość usług marketingowych w stosunku do wartości modułów systemu B2B oraz analizy przygotowawczej.
Jednocześnie organ wskazał, że w sprawie nie wystąpiło przedawnienie zobowiązania. W niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 66a u.f.p. (wszedł w życie 2 września 2017 r.) określający termin przedawnienia zobowiązania do zwrotów środków, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p., który wynosi 5 lat, licząc od dnia, w którym decyzja o zapłacie odsetek albo decyzja określająca kwotę do zwrotu środków stała się ostateczna albo od dnia wypłaty salda końcowego, o którym wypłaty salda końcowego, o którym mowa w art. 89 ust 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w zależności, który z tych terminów nastąpi później. Biorąc pod uwagę, iż wypłata salda końcowego POIG 2007-2013 nastąpiła w dniu 28 grudnia 2018 r., w tej sprawie nie zachodzi przesłanka przedawnienia.
Strona pismem z dnia 21 grudnia 2022 r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Postawiła zarzuty naruszenia:
1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zebranego przez OLAF i uznanie, że przy realizacji Projektu doszło do naruszenia zasady uczciwej konkurencji i pozostawaniu beneficjenta w takim stosunku prawnym i faktycznym, który mógł budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności w wyborze wykonawcy zwłaszcza że:
a) PARP nie przeprowadziła w ogóle postępowania dowodowego tylko skoncentrowała się na wnioskach OLAF;
b) Raport OLAF nie uwzględnia w swej treści
- warunków dotyczących zawarcia i zrealizowania z [...]. umowy na wdrożenie systemu B2B;
- warunków dotyczących zawarcia oraz realizowania z [...]Sp. z o.o. umowy na wykonanie analizy przygotowawczej;
- charakteru oraz okoliczności dotyczących i towarzyszących korespondencji e-mail prowadzonej z beneficjentem;
- uzasadnienia ekonomicznego dla zawarcia przez beneficjenta umów marketingowych (dot. [...] Sp. z o.o.; [...] Sp. z o.o.; [...]sp. z o.o.; [...].);
c) PARP odmówiła przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów (z przesłuchania beneficjenta, pracowników [...]., [...]Sp. z o.o.) na okoliczność wykazania, że środki przeznaczone na realizację Projektu zostały wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem i nie doszło do naruszenia procedur przy ich wykorzystaniu;
— co z kolei pozbawiło beneficjenta możliwości obrony swoich praw oraz stanowi naruszenie art. 76 § 3 k.p.a., ponieważ uznanie przez organ, że raport OLAF nr [...] jest dokumentem urzędowym, nie powoduje, że niemożliwe jest prowadzenie przez stronę postępowania dowodowego skierowanego przeciwko treści dokumentu urzędowego;
2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 70 § 1 k.p.a. i art. 76 § 3 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich dowodów oraz twierdzeń podniesionych przez stronę, w szczególności nieuwzględnienie wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę;
3) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie kompleksowego wyjaśnienia przesłanek przyjętych za podstawę wydanej decyzji, oparcie się PARP jedynie na ustaleniach OLAF, bez dokonania własnych ustaleń;
4) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na błędnym uznaniu przez PARP, że beneficjent jest współodpowiedzialny za działania grupy spółek tworzących tzw. [...];
5) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że beneficjent nie dopełnił obowiązków wynikających z Umowy dotyczących zachowania należytej staranności, ponoszenia wydatków kwalifikowanych zgodnie z zasadami racjonalnej gospodarki finansowej, obowiązku prawidłowego udokumentowania wydatku, obowiązku ponoszenia wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem z zachowaniem zasady uczciwej konkurencji, podczas gdy wdrożony system B2B działa i jest w pełni wykorzystywany przy prowadzeniu działalności gospodarczej;
6) naruszenia przepisów prawa materialnego strona zarzuciła naruszenie następujących przepisów:
a) art. 66a u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że ma zastosowanie do niniejszej sprawy, podczas gdy przepis ten został wprowadzony z dniem 2 września 2017 roku, a tym samym nie może być stosowany do zdarzeń sprzed jego wejścia w życie - rzekome nieprawidłowości, jakich miał dopuścić się beneficjent są z 2016 r.;
b) art. 67 ust. 1 u.f.p. w związku z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez ich niezastosowanie do oceny terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków;
c) art. 3 ust. 1 Rozporządzanie Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez ich niezastosowanie do oceny terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków;
- co w konsekwencji doprowadziło PARP do błędnego i sprzecznego z zasadami logicznego rozumowania przyjęcia, że nie doszło do przedawnienia zobowiązania do zwrotu kwoty 1 020 000,00 zł wraz ze stosownymi odsetkami;
7) art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z art. 184 u.f.p. w związku z § 12 ust 2 i 3 umowy i § 6 ust. 1, ust. 2 pkt 4 oraz ust. 3 umowy polegającego na niewłaściwym zastosowaniu i błędnym uznaniu, że beneficjent przy realizacji Projektu naruszył wymienione postanowienia umowy, bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny doprowadzi do wniosku, iż nie zaistniały przesłanki i okoliczności, które by uzasadniały zwrot przyznanego dofinansowania.
Po rozpatrzeniu odwołania, Minister utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji. Obszernie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu.
Odnosząc się do podniesionej przez stronę w odwołaniu kwestii przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków, organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nieprawidłowością ciągłą, polegającą na naruszeniu procedur opisanych w umowie o dofinansowanie. W analizowanej sprawie zidentyfikowana nieprawidłowość ciągła ustała z końcem okresu trwałości, który zakończył się 23 grudnia 2018 r., (23 grudnia 2015 r. beneficjent złożył wniosek o płatność końcową), bowiem do tego czasu beneficjent był związany postanowieniami umowy i dopiero wówczas możliwa była całkowita ocena tego, czy Projekt został zrealizowany w całości zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie. Z tym dniem bowiem ustało nieprawidłowe działanie beneficjenta polegające na naruszaniu postanowień umowy.
W świetle powyższego w ocenie Ministra przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia wynoszący cztery lata rozpoczął swój bieg 23 grudnia 2018 r.
Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bieg terminu przedawnienia został kilkukrotnie przerwany na skutek aktów właściwych organów, o których Strona została zawiadomiona. Po każdym takim przerwaniu termin przedawnienia rozpoczynał swój bieg od początku.
Zdarzenia, które przerwały bieg terminu przedawnienia w przedmiotowej sprawie, to m.in.:
1) w dniu doręczenia beneficjentowi wezwania do złożenia wyjaśnień OLAF z 12 grudnia 2020 r. - odpowiedź beneficjenta z 13 stycznia i 5 lutego 2021 r.;
2) w dniu doręczenia stronie pisma z 22 lutego 2022 r., w którym wezwano beneficjenta do zwrotu części wypłaconego dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 8 u.f.p.,
3) w dniu doręczenia stronie zawiadomienia PARP z 21 marca 2022 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków pochodzących z umowy o dofinansowanie
4) w dniu doręczenia decyzji PARP nr DK/264/2022 z 18 listopada 2022 r.
5) w dniu doręczenia zawiadomienia Ministra z 3 lutego 2023 r., znak: DIR- IX.6343.2.2023.DW.l o wpływie do organu II instancji odwołania wraz z aktami sprawy;
6) w dniu doręczenia beneficjentowi zawiadomienia Ministra z dnia 1 września 2023 r., znak: DIR-IX.6343.2.2023.DW.2, o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie;
Organ odwoławczy podkreślił, że na skutek przerwania biegu terminu przedawnienia, nie doszło do przedawnienia należności w przedmiotowym Projekcie. Tym samym nie upłynął jeszcze maksymalny 8-letni termin, o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95. Termin ten upłynie dopiero 23 grudnia 2026 r.
Jednakże dodatkowo organ wskazał, że biorąc to pod uwagę, w momencie ustania nieprawidłowości w niniejszej sprawie - tj. 23 grudnia 2018 r., zastosowanie ma obowiązujący od 2 września 2017 r. art. 66a u.f.p., zgodnie z którym zobowiązanie do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od dnia: 1) w którym decyzja, o której mowa w art. 189 ust. 3b, albo decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna, albo 2 ) wypłaty salda końcowego, o którym mowa w art. 89 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25, z późn. zm.) - w zależności od tego, który z tych terminów nastąpi później. Przy czym należy zauważyć, że datą zamknięcia POIG jest 28 grudnia 2018 r.. Jest zatem oczywiste, że organy obu instancji, wydały decyzje przed upływem terminu określonego w art. 66a u.f.p., jak również przed upływem maksymalnego, ośmioletniego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 rozporządzenia nr 2988/95.
Ponadto Minister wskazał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej.
W skardze do tutejszego Sądu, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji i umorzenie postępowania ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Postawili zarzuty naruszenia:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. przez dokonanie błędnej oraz sprzecznej z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego oceny materiału dowodowego polegającego na błędnym uznaniu, że J.S. oraz P.K. (beneficjent) wykorzystali środki dofinansowania z naruszeniem procedur określonych w umowie o dofinansowanie - poprzez niedochowanie zasad uczciwej konkurencji (zasad konkurencyjności) oraz pozostawanie w takim stosunku prawnym i faktycznym, który mógł budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności w wyborze wykonawcy, podczas gdy:
a) Minister oraz PARP nie przeprowadzili w ogóle postępowania dowodowego, koncentrując się jedynie na wnioskach do jakich doszedł OLAF;
b) treści raportu OLAF, na którym opiera się Minister oraz PARP, nie można przypisać waloru zgodności z prawdą (wiarygodności), albowiem nie uwzględnia on w swej treści następujących okoliczności:
- warunków dotyczących zawarcia oraz realizowania z [...]. umowy na wdrożenie systemu B2B;
- warunków dotyczących zawarcia oraz realizowania z [...]sp. z o.o. umowy na wykonanie analizy przygotowawczej;
- charakteru oraz okoliczności dotyczących i towarzyszących korespondencji e-mail prowadzonej z [...].;
- uzasadnienia ekonomicznego dla zawarcia przez [...]. umów marketingowych (dot. [...]sp. z o.o.; [...] sp. z o.o.; [...]sp. z o.o.; [...].;
c) Minister zaakceptował fakt, że PARP odmówiła przeprowadzenia wszystkich zawnioskowanych przez stronę dowodów zmierzających do wykazania m.in.:, że środki przeznaczone na realizację Projektu zostały wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem oraz że nie doszło do naruszenia procedur przy ich wykorzystaniu (braku naruszeń, braku nieprawidłowości przez [...]. przy wykonaniu ww. umowy o dofinansowanie oraz wdrożeniu Projektu; braku naruszeniu przez [...]. procedur związanych z wykorzystaniem wypłaconego dofinansowania; wykonania oraz prawidłowej realizacja ww. Projektu przez [...]., rodzaju, charakteru oraz kryteriów dotyczących przygotowania oraz realizacji postępowania ofertowego, oceny ofert, wyboru kontrahentów oraz wdrożenia systemu B2B przez [...].);
- czego konsekwencją było również pozbawienie J.S. oraz P.K. możliwości obrony swoich praw oraz naruszenie art. 76 § 3 k.p.a., ponieważ uznanie przez Organ, że raport OLAF nr [...] jest dokumentem urzędowym, nie powoduje, że niemożliwe jest prowadzenie przez stronę postępowania dowodowego skierowanego przeciwko treści dokumentu urzędowego, a tym samym nieprawidłowe było oddalenie przez PARP wszystkich wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę jedynie dlatego, że powstał ww. raport OLAF;
2) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 70 § 1 k.p.a. i art. 76 § 3 k.p.a. polegające na błędnej oraz sprzecznej z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego ocenie materiału dowodowego poprzez brak faktycznego ustosunkowania się do wszystkich dowodów oraz twierdzeń podniesionych przez stronę w toku postępowania, a polegającego na nieuwzględnieniu przez Ministra oraz PARP wszystkich wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę (w piśmie z dnia 13 czerwca 2022 roku) — pomimo tego, że wnioski te zmierzały do wykazania, że środki przeznaczone na realizację Projektu zostały wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem oraz że nie doszło do naruszenia procedur przy ich wykorzystaniu, a tym samym, że nie zrealizowała się przesłanka zwrotu środków, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (braku wykorzystania środków pochodzących z dofinansowania z naruszeniem procedur, braku nieprawidłowości przez [...]. przy wykonaniu ww. umowy o dofinansowanie oraz wdrożeniu Projektu; braku naruszeniu przez [...]. procedur związanych z wykorzystaniem wypłaconego dofinansowania; wykonania oraz prawidłowej realizacji ww. Projektu przez [...], rodzaju, charakteru oraz kryteriów dotyczących przygotowania oraz realizacji postępowania ofertowego, oceny ofert, wyboru kontrahentów oraz wdrożenia systemu B2B przez [...].);
3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie kompleksowego wyjaśnienia przesłanek przyjętych za podstawę wydanej decyzji, tj., dlaczego Minister za PARP opiera się tylko i wyłącznie na wnioskach płynących z raportu OLAF nr [...] , nie dokonując własnych ustaleń, co powoduje de facto "scedowanie" kompetencji przysługujących Ministrowi oraz PARP na rzecz OLAF, a w konsekwencji spowodowanie również naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. gdyż przez scedowanie całości postępowania na OLAF organ II - oraz I instancji pozbawił stronę możliwości czynnego udziału w sprawie oraz obrony swoich praw;
4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na błędnym uznaniu przez Ministra, że J.S. oraz P.K. mieliby być współodpowiedzialni za postępowanie, jakiego dopuściła się grupa spółek tworzących tzw. [...], a wszystkie poddane analizie (w tym także projekt realizowany na rzecz [...]. na podstawie ww. umowy o dofinansowanie) zostały wdrożone w sposób niezgodny z prawem, a projektów, które nie dostały dofinansowania można uznać za próbę wyłudzenia dotacji, podczas gdy J.S. oraz P.K. nie mogą być odpowiedzialni za postępowanie tych ww. poszczególnych osób, czy też podmiotów wchodzących w skład tzw. [...] (jak opisuje organ II- oraz I-instancji);
5) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej i sprzecznej z zasadami logicznego rozumowania oceny zebranego materiału dowodowego, polegającego na nieprawidłowym uznaniu, że J.S. oraz P.K. - nie dopełnili obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie w postaci zachowania należytej staranności, ponoszenia wydatków kwalifikowanych zgodnie z zasadami racjonalnej gospodarki finansowej, obowiązku prawidłowego udokumentowania wydatku, obowiązku ponoszenia wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem z zachowaniem zasady uczciwej konkurencji, podczas gdy w rzeczywistości środki jakie J.S. oraz P.K. otrzymali w ramach umowy na dofinansowanie zostały wydatkowe zgodnie z ich przeznaczeniem oraz w
sposób zgodny z zawartą umową na dofinansowanie, czego dowodem jest fakt, że moduły, które zostały zakupione i wdrożone w ramach przedsiębiorstwa prowadzonego przez [...]. działają oraz są w pełni wykorzystywane przy prowadzeniu działalności gospodarczej;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
1) art. 66a u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w błędnym uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie do niniejszej sprawy, podczas gdy przepis ten został wprowadzony z dniem 2 września 2017 roku, a tym samym nie może być stosowany do zdarzeń sprzed jego wejścia w życie — rzekome nieprawidłowości, jakich mieli dopuścić się J.S. oraz P.K. miały miejsce nie później niż w 2016 roku (marzec);
2) art. 67 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 70 § 1 o.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w pominięciu przepisów ordynacji podatkowej do oceny terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji;
3) art. 3 ust. 1 rozporządzania Rady (WE, EURO ATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez dokonanie błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że z dyspozycji tego przepisu wynika, iż pojęcie "ustania nieprawidłowości ciągłej" należy utożsamiać z końcem okresu trwałości projektu (zakończeniem obowiązywania umowy o dofinansowanie), podczas gdy z treści tego przepisu wynika, iż taka "nieprawidłowość ciągła ustaje" od momentu zaprzestania takich nieprawidłowości, a w konsekwencji przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że (rzekoma) nieprawidłowość ciągła "ustała z końcem okresu trwałości, który zakończył się 23 grudnia 2018 roku (23 grudnia 2015 roku beneficjent złożył wniosek o płatność końcową), bowiem do tego czasu Beneficjent był związany postanowieniami Umowy i dopiero wówczas była możliwa całkowita ocena tego, czy Projekt został zrealizowany w całości zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie" (str. 32 decyzji) i od tej daty należy liczyć 4 letni okres przedawnienia, podczas gdy — o ile nawet przyjąć, że miałoby rzekomo dojść do nieprawidłowości ciągłych opisanych przez Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (z czym skarżący się nie zgadza), to należałoby uznać, że nieprawidłowość ciągła ustałaby w dniu 8 marca 2016 roku (ostatnia przesłana korespondencja e-mail), a tym samym 4 letni okres przedawnienia upływałby najpóźniej 8 marca 2020 roku;
4) art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż doszło do kilkukrotnego przerwania biegu terminu przedawniania, gdyż Beneficjentowi doręczono wezwanie do złożenia wyjaśnień OLAF z 12 grudnia 2020 roku, w sytuacji gdy wezwanie OLAF zostało skierowane do "[...].", a nie do J.S. oraz P.K., podczas gdy dla przyjęcia, że doszło o przerwania terminu przedawnienia wymaga "zawiadomienia danej osoby" czyli beneficjenta tj. J.S. oraz P.K., a nie spółkę cywilną;
- co w konsekwencji doprowadziło również Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości również do błędnego i sprzecznego z zasadami logicznego rozumowania przyjęcia, że nie doszło do przedawnienia zobowiązania do zwrotu kwoty 1.020.000,00 zł (wraz ze stosownymi odsetkami);
5) art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, z dnia 11 lipca 2006 roku ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/199 (dalej: Rozporządzenie nr 1083/2006) poprzez niewłaściwe zastosowanie — w błędnie ustalonym stanie faktycznym - i uznanie, że rzekome "nieprawidłowości" jakich mieliby się dopuścić J.S. oraz P.K. wywołały negatywne skutki finansowe dla budżetu Unii Europejskiej, podczas gdy Projekt jaki został zrealizowany w ramach umowy o dofinansowanie, w rzeczywistości spowodował zdecydowany rozwój prowadzonego przez beneficjenta przedsiębiorstwa ([...].) - przez co generowana jest również korzyść finansowa dla budżetu Unii Europejskiej;
6) art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 184 u.f.p. w zw. z § 12 ust 2 i 3 umowy o dofinansowanie i § 6 ust. 1, ust. 2 pkt 4 oraz ust. 3 umowy o dofinansowanie polegającego na niewłaściwym zastosowaniu (niezastosowaniu) i uznaniu – w błędnie ustalonym stanie faktycznym — że J.S. oraz P.K. przy ponoszeniu wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem nie dochowali zasad przejrzystości oraz zasad uczciwej konkurencji, a przy realizacji projektu nie działali z należytą starannością, mimo tego, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego powinno doprowadzić PARP do konkluzji, że wobec J.S. oraz P.K. nie zaistniały przesłanki oraz okoliczności, które uzasadniały zwrot otrzymanego dofinansowania.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując prezentowane dotychczas stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy orzekający w sprawie organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie jakkolwiek nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze okazały.
Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2023 r. znak: DIR-IX.6343.2.2023.DW.3, utrzymująca w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 18 listopada 2023 r. nr DK/264/2023 określającą do zwrotu przez skarżących kwoty w wysokości 1.020.000 zł wraz z odsetkami.
Wskazać należy, że materialnoprawną podstawę zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich stanowią przepisy art. 207 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
Jednocześnie ust. 8 powołanego przepisu stanowi, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona, odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o których mowa w ust.2 w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.
Stosownie do brzmienia art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p. - po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.
Natomiast rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, w art. 70 ust. 1 lit. b nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji Europejskiej i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych. Zgodnie z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez Państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. W świetle tego przepisu warunkiem nałożenia korekty jest stwierdzenie nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Zgodnie z tym przepisem, nieprawidłowością jest jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Wobec tego w celu wywiedzenia, że dane zachowanie beneficjenta stanowi nieprawidłowość musi ono jednocześnie: 1) wynikać z jego działania lub zaniechania, 2) stanowić naruszenie prawa, 3) powodować rzeczywistą lub potencjalną szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, 4) w konsekwencji powyższego doszło lub mogłoby dojść do sfinansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (v.m.in. wyrok WSA w Warszawie z 31.01. 2018 r., V SA/Wa 1034/17; wyrok WSA w Warszawie z 18 stycznia 2018 r., V SA/Wa 1071/17, LEX nr 2508291; wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., II GSK 342/16 - dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl) -, przez "nieprawidłowość" należy rozumieć jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.
Inaczej mówiąc wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna, potencjalna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE, natomiast nie jest przesłanką konieczną dla zakwalifikowania zachowania jako nieprawidłowości faktyczne wystąpienie uszczerbku finansowego, polegającego na zmniejszeniu lub utracie przychodów odprowadzanych do budżetu Unii albo dokonaniu z niego nieuzasadnionych wydatków.
Użyte w art. 184 i 207 u.f.p. pojęcie "procedury" ma szerokie znaczenie, co jest uzasadnione szczególnymi regułami ostrożności przy dysponowaniu środkami publicznymi. W doktrynie podnosi się, że ustawodawca posługując się nieostrym pojęciem procedury, miał na celu uwzględnienie wszelkich umów, regulacji i przepisów, do których stosowania zobowiązane będą organy państwa oraz inne instytucje uczestniczące w systemie wydatkowania środków europejskich. Tak określonemu założeniu odpowiada ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroki zakres znaczeniowy "procedury", obejmujący zarówno przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak też wytyczne i różnorodne regulacje wynikające z systemów realizacji programów operacyjnych oraz umowy zawarte z beneficjentami (wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r.). Wobec tego przez naruszenie procedur rozumie się m.in. realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Zatem, to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego oraz wytyczne są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Niedotrzymanie zaś warunków umowy, zobowiązuje organ do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1119/19)".
Umowa o dofinansowanie reguluje zatem szczegółowe zasady dofinansowania Projektu, a także związane z tym prawa i obowiązki beneficjenta. Jeżeli więc strona naruszyła postanowienia Umowy, jest to jednoznaczne z zaistnieniem przesłanki wykorzystania dofinansowania z naruszeniem procedur, tj. art 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
W niniejszej sprawie w dniu 27 czerwca 2014 r. pomiędzy PARP a J.S. i P.K., prowadzącymi wspólnie działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą [...], została zawarta umowa o dofinansowanie nr [...]. Przedmiotem umowy było dofinansowanie projektu "Automatyzacja procesów B2B w zakresie działalności poligraficznej dzięki wdrożeniu systemu B2B" z udziałem środków europejskich.
W § 3 ust. 1 umowy beneficjent zobowiązał się do zrealizowania Projektu w pełnym zakresie, określonym harmonogramem rzeczowo-finansowym Projektu, w terminie wskazanym w § 6 ust. 3, z należytą starannością, zgodnie z umową i jej załącznikami, w szczególności z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie, a także zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego.
Zgodnie z § 6 ust. 3 umowy, okres kwalifikowalności wydatków, w którym Beneficjent był zobowiązany zrealizować Projekt, rozpoczął się 1 listopada 2014 r. i zakończył się 31 grudnia 2015 r.
Stosownie do § 6 ust. 1 umowy, warunkiem uznania wydatków za kwalifikujące się do objęcia wsparciem było poniesienie ich przez beneficjenta w związku z realizacją Projektu, zgodnie z postanowieniami umowy, w szczególności z ust.11 i 12, katalogiem wydatków kwalifikującym się do objęcia wsparciem określonym w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013, oraz zasadami racjonalnej gospodarki finansowej, w szczególności najkorzystniejszej relacji nakładów do rezultatów.
Ponadto, zgodnie z § 6 ust. 2 umowy, wydatkami kwalifikującymi się do objęcia wsparciem były wydatki, które jednocześnie:
1. były niezbędne do prawidłowej realizacji Projektu;
2. zostały wskazane w harmonogramie rzeczowo-finansowym Projektu, stanowiącym załącznik nr 2 do Umowy;
3. zostały faktycznie poniesione w okresie kwalifikowalności wydatków i nie wcześniej niż w dniu następującym po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie;
4. zostały prawidłowo udokumentowane;
5. zostały zweryfikowane i zatwierdzone przez Instytucję Wdrażającą/lnstytucję Pośredniczącą II stopnia.
Umowa o dofinansowanie nakładała również obowiązek, o którym mowa w § 12 ust. 2, zgodnie z którym beneficjent był zobowiązany do ponoszenia wszystkich wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji, efektywności, jawności i przejrzystości oraz do dołożenia wszelkich starań w celu uniknięcia konfliktu interesów rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności w wypełnianiu funkcji jakiegokolwiek podmiotu objętego umową w związku z jej realizacją. A zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 4 umowy beneficjent nie mógł dokonywać zakupu towarów lub usług od podmiotów powiązanych z nim osobowo lub kapitałowo. Przez powiązania kapitałowe lub osobowe rozumie się wzajemne powiązania między Beneficjentem, a wykonawcą, polegające na:
1) uczestniczeniu w spółce jako wspólnik spółki cywilnej lub spółki osobowej;
2) posiadaniu udziałów lub co najmniej 5% akcji;
3) pełnieniu funkcji członka organu nadzorczego lub zarządzającego, prokurenta, pełnomocnika;
4) pozostawaniu w takim stosunku prawnym lub faktycznym, który może budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności w wyborze wykonawcy, w szczególności pozostawanie w związku małżeńskim, w stosunku pokrewieństwa lub powinowactwa w linii prostej, pokrewieństwa lub powinowactwa w linii bocznej do drugiego stopnia lub w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli.
Wskazany § 12 ust. 3 pkt 4 umowy jest zbieżny z art. 6c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz.U. z 2020 r. poz. 299, ze zm., dalej "ustawa o PARP") zobowiązującym beneficjenta do wyboru wykonawcy z zachowaniem zasad przejrzystości i uczciwej konkurencji, a także zakazującym zakupu towarów lub usług od podmiotów pozostających z nim w takim stosunku prawnym lub faktycznym, który może budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności w wyborze wykonawcy.
W niniejszej sprawie powstałe nieprawidłowości zostały wykazane w raporcie końcowy nr [...] , sporządzonym przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF).
Przedmiotowe nieprawidłowości zostały bardzo obszernie i wnikliwie opisane w obydwu wydanych w niniejszej sprawie decyzjach, a skrótowo opisane w stanie faktycznym niniejszego orzeczenia. Sąd w pełni podziela stanowisko organów dotyczące występujących w niniejszej sprawie naruszeń.
Zdaniem Sądu słusznie organy uznały, że beneficjent wykorzystał środki dofinansowania z naruszeniem procedur określonych w umowie o dofinansowanie, co wypełnia przesłankę zwrotu środków, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Podczas postępowań ofertowych na przygotowanie analizy przygotowawczej/przedwdrożeniowej oraz wdrożenie systemu B2B beneficjent naruszył zasady wynikające z § 12 ust. 2 oraz 3 umowy, a także art. 6c ust. 2 ustawy o PARP. Beneficjent przedstawił do rozliczenia wydatki, które były wynikiem pozornych postępowań ofertowych, przeprowadzonych niezgodnie z § 12 umowy, co przesądza o naruszeniu § 6ust. 2 umowy. Wykazane obszernie przez organy okoliczności wskazują na pozorność działań beneficjenta, których celem nie był wybór ofert najbardziej konkurencyjnych na rynku, lecz formalne wykazanie spełnienia warunków określonych w § 12 umowy. Świadczy to również o fikcyjności przeprowadzanych postępowań ofertowych, których celem był wybór ustalonego wcześniej wykonawcy.
Podkreślić należy, że beneficjent złożył oświadczenie (podpisane przez P.K.
i J.S.) z 10 czerwca 2015 r. i 17 listopada 2015 r., w którym oświadczyli, że przy wyborze wykonawcy nie wystąpił konflikt interesów w sposób rozumiany w sposób określony w § 12 ust. 3 umowy o dofinansowanie, tj. w zakresie wydatków objętych wnioskiem o płatność nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 6c ust. 2 ustawy o PARP.
Tym samym prawidłowo ustalono, że beneficjent naruszył następujące postanowienia umowy o dofinansowanie:
• § 3 ust. 1 umowy, ponieważ nie zrealizował Projektu z należytą starannością, zgodnie z umową i z załącznikami;
• § 6 ust. 1 umowy, tj. nie dopełnił obowiązku ponoszenia wydatków kwalifikowanych zgodnie z zasadami racjonalnej gospodarki finansowej, w szczególności najkorzystniejszej relacji nakładów do rezultatów;
• § 6 ust. 2 pkt 4 umowy gdyż naruszył zobowiązanie konieczności • prawidłowego udokumentowania wydatków;
• § 12 ust. 2 i ust. 3 umowy, ponieważ dokonał wyboru wykonawców w Projekcie z naruszeniem zasady uczciwej konkurencji, efektywności, jawności i przejrzystości oraz dokonał wyboru na wykonawcę w Projekcie podmiot, z którym pozostawał w takim stosunku faktycznym, który budził uzasadnione wątpliwości co do bezstronności w wyborze wykonawcy.
Opisane powyżej naruszenia umowy o dofinansowanie stanowią nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Naruszenia te wynikają bowiem z działania lub zaniechania beneficjenta i wywołały negatywne skutki finansowe dla budżetu Unii Europejskiej.
Ma rację Minister, że PARP zebrał i prawidłowo rozpatrzył cały materiał dowodowy dot. nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonych postępowań ofertowych, wyciągając z niego poprawne wnioski dające podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 78 k.p.a. strona posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, jednakże uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń Żądanie takie należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy lub żądanie dotyczy okoliczności nie stwierdzonych w postępowaniu innymi dowodami. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do zastosowania w sprawie na podstawie art. 75 k.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzania, jeśli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony.
Sąd podziela stanowisko organów o braku zasadności i przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżących w świetle ustaleń dokonanych przez OLAF w raporcie nr [...] , który został uznany za dokument urzędowy w rozumieniu przepisu art. 76 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, EURATOM) nr 883/2013 z 11 września 2013 r. Analiza pozyskanego w trakcie dochodzenia OLAF materiału dowodowego nie pozostawia wątpliwości co do rzeczywistych motywów działania beneficjenta i wykonawców. Z art. 11 ust. 2 ww. rozporządzenia wynika, że "przy przygotowaniu tych raportów (z dochodzenia prowadzonego przez OLAF) i zaleceń uwzględnia się prawo krajowe zainteresowanego państwa członkowskiego. Raporty sporządzone na tej podstawie stanowią dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym lub sądowym państwa członkowskiego, w którym istnieje potrzeba ich wykorzystania, w taki sam sposób i na takich samych warunkach co raporty urzędowe sporządzane przez krajowych kontrolerów administracyjnych. Podlegają one tym samym przepisom dotyczącym oceny, co raporty urzędowe sporządzane przez krajowych kontrolerów administracyjnych i mają taką samą wartość dowodową jak te raporty". Jako, że raport sporządzony został przez organ powołany do zwalczania nadużyć finansowych, a także w przepisanej formie, to w oparciu o wyżej przytoczone przepisy, organy prawidłowo uznały ten dokument za dokument urzędowy, a poczynione w nim ustalenia stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone OLAF jest umocowanym w strukturach Unii Europejskiej urzędem zajmującym się zwalczaniem nadużyć finansowych przy wydatkowaniu środków europejskich, ze szkodą dla budżetu Unii Europejskiej. Zadaniem OLAF-a jest prowadzenie niezależnych dochodzeń w sprawie nadużyć finansowych i korupcji związanych z funduszami UE, aby zagwarantować, że środki unijne zostaną przekazane na realizację projektów, które stymulują tworzenie miejsc pracy i wzrost gospodarczy w Europie i są prawidłowo wydatkowane.
Prawidłowo także Minister wskazał, że umowa o dofinansowanie została podpisana przez wspólników spółki cywilnej: J.S. i P.K., którzy zobowiązali się realizować Projekt na który otrzymali dofinansowanie zgodnie postanowieniami umowy oraz przepisami prawa krajowego i unijnego. Z akt sprawy wynika, że to wspólnicy podpisywali protokoły wyboru ofert, umowy na usługi, wnioski o płatność i wszelkie oświadczenia, tym samym nie można uznać, że nie ponoszą odpowiedzialności za realizację Projektu, która nie była zgodna z postanowieniami umowy. Organ w postępowaniu na podstawie art. 207 u.f.p. bada jedynie fakt zaistnienia przesłanek przesądzających o nieprawidłowym wydatkowaniu dofinansowania. W tej sprawie bez wątpienia mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasady konkurencyjności, co stanowi naruszenie procedur wynikających z umowy. Realizacja całego Projektu przebiegała w uzgodnieniu wszelkich działań z [...]. Poza tym zebrana korespondencja mailowa w materiale dowodowym potwierdza zaangażowanie P.K. we współpracę z [...].
Jednakże skarga podlega uwzględnieniu ze względu na odmienne niż organów stanowisko Sądu co do kwestii przedawnienia wydania decyzji zwrotowej i braki w ustaleniu stanu faktycznego w tym zakresie.
Sąd zwraca uwagę, że organy oparły swoje twierdzenia o braku przedawnienia w sprawie na dwóch podstawach prawnych, tj. powołując się na przepisy art. 66a u.f.p. i art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r.
Sąd stwierdza, że w sprawie nie ma zastosowania powołany przez organy art. 66a ust. 1 u.f.p. Należy wskazać, że z uwagi na przyjętą konstrukcję przepisu art. 66a ust. 1 u.f.p., zakładającą alternatywne określenie początku biegu terminu przedawnienia (w zależności od tego, który ze wskazanych w nim terminów nastąpi później), przyjęcie zaproponowanej przez organ odwoławczy wykładni sprawiałoby, że przepis ten byłby wewnętrznie sprzeczny. Skoro bowiem nie ulega wątpliwości, że do przedawnienia dochodziłoby (alternatywnie) wraz z upływem 5 lat od dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., stała się ostateczna (pkt 1), jak też wraz z wypłatą salda końcowego w ramach danego programu (pkt 2), to bieg terminu przedawania odnosiłby się do zupełnie różnych i niepowiązanych ze sobą funkcjonalnie zdarzeń, których zaistnienie miałoby mieć jednak ten sam skutek prawny, mianowicie skutek przedawniania zobowiązania do zwrotu dofinansowania. Dobitnie przekonuje o tym powiązanie biegu przedawnienia z dniem, w którym decyzja zwrotowa stałaby się ostateczna (art. 66a ust. 1 pkt 1 u.f.p.), gdyż w takim przypadku wydanie decyzji zwrotowej nie byłoby w istocie ograniczone żadnym terminem, skoro jego bieg rozpoczynałby się dopiero od dnia, w którym decyzja taka stałaby się ostateczna. Już choćby z tej przyczyny, prawidłowe odczytanie art. 66a ust. 1 u.f.p., w jego całokształcie, musi prowadzić do wniosku, że przepis ten nie dotyczy upływu terminu przedawnienia do wydania, lecz wykonania decyzji zwrotowej i jako taki stanowi "przeniesienie" na grunt krajowy regulacji zawartej w art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2988/95, a nie w ust. 1 tego przepisu (por. także wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2021 r. o sygn. akt V SA/Wa 4324/21). Dopiero takie odczytanie art. 66a ust. 1 u.f.p. sprawia, że wszystkie opisane w nim alternatywne przypadki stają się spójne ze skutkiem prawnym jaki wywołuje.
Ponadto zaproponowana przez Ministra wykładnia art. 66a ust. 1 u.f.p. byłaby sprzeczna z prawem unijnym, skutkując tym samym koniecznością zastosowania zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej, wyrażającej się w pominięciu tej regulacji krajowej na rzecz bezpośredniego stosowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95. Skoro bowiem, w akapicie drugim art. 3 ust. 1 Rozporządzenia 2988/95, jest mowa o ostatecznym zakończeniu programu wieloletniego – jako dacie granicznej (końcowej) biegu przedawnienia, to nie można na gruncie regulacji krajowej uznać tej samej daty – jako daty początkowej biegu terminu przedawnienia. Na tę okoliczność zwrócił także uwagę R.P. w glosie do wyroku NSA z 18 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 4503/16, wskazując przy tym, że takie ukształtowanie biegu pięcioletniego terminu przedawnienia może w praktyce oznaczać, że czas, jaki płynie od popełnienia nieprawidłowości, będzie wykraczać poza maksymalny ośmioletni termin karalności nieprawidłowości przyjęty w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 (glosa opubl. w Studia Iuridica Lublinensia vol. XXIX, 3, 2020; http://studiaiuridica.umcs.pl).
Przedawnienie zwrotu środków nieprawidłowo wydatkowanych z budżetu Unii Europejskiej zostało uregulowane w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.
Rozpoznawana sprawa dotyczy projektu realizowanego w ramach programu wieloletniego - Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (PO IG).
Sąd podkreśla, że jak wynika z akapitu drugiego art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, w odniesieniu do programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. W tym zakresie orzecznictwo unijne i krajowe jest zgodne, że jeśli do upływu przedawniania "na zasadach ogólnych" doszło wcześniej niż data ostatecznego zamknięcia programu (rozliczenia salda końcowego), to termin przedawnienia biegnie do dnia ostatecznego zamknięcia programu, co jednocześnie oznacza, że termin ten nie może być ani wydłużany ani również przerywany i w związku z tym nie może biec "na nowo" po każdym przerwaniu. Przyjmuje się z drugiej strony, że jeśli bieg terminu przedawnienia "na zasadach ogólnych" upływa później niż data ostatecznego zamknięcia programu, to do przedawnienia nie dochodzi wraz z ostatecznym zamknięciem programu, lecz wraz z upływem terminu liczonego zgodnie z akapitem pierwszym art. 3 ust. 1 rozporządzania nr 2988/95, najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, o czym stanowi akapit czwarty tego przepisu (por. wyrok TSUE z dnia 15 czerwca 2017 r. w sprawie C-436/15; wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r. o sygn. akt I GSK 1514/19).
Stwierdzona w przedmiotowym postępowaniu nieprawidłowość polegała na zrealizowaniu projektu z naruszeniem zasady konkurencyjności.
Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2021 r. o sygn. akt I GSK 1706/20, a odwołujące się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie C-465, że w przypadku nieprawidłowości wynikających z umów zawartych z naruszeniem zasady konkurencyjności, naruszenie trwa przez cały okres trwania umowy zawartej z naruszeniem prawa pomiędzy usługodawcą a beneficjentem, z tym skutkiem, że tego rodzaju nieprawidłowość winna być traktowana jako "nieprawidłowość ciągła" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95, która ustaje w dniu, w którym zakończono wykonywanie umowy na realizację zamówienia udzielonego z naruszeniem prawa.
W konsekwencji, określając moment, w którym omawiana nieprawidłowość ciągła ustała, a tym samym moment, od którego należy rozpocząć liczenie terminu przedawnienia, trzeba uwzględnić zarówno okres realizacji samej umowy z wykonawcą, jak również daty przekazania środków dofinansowania na rachunek beneficjenta, gdyż to z nich opłacane są wydatki związane z realizacją projektu. W sytuacji, gdy w sprawie występuje nieprawidłowość skutkująca zarówno potencjalną (realizacja umowy z naruszeniem zasady konkurencji), jak i rzeczywistą (przekazanie środków dofinansowania na rachunek beneficjenta) szkodą w budżecie UE, to dla obliczania biegu terminu przedawnienia należy przyjąć późniejszą z tych dat (por. wyrok TSUE z dnia 15 października 2015 r. w sprawie C-59/14).
Sąd wskazuje, że w wyroku z 6 października 2015 r. C-59/14 TSUE stwierdził, że artykuł 1 ust. 2 i art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia Rady nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich należy interpretować w ten sposób, że w okolicznościach gdzie naruszenie przepisu prawa Unii zostało wykryte dopiero po powstaniu szkody, termin przedawnienia rozpoczyna bieg z chwilą, w której wystąpiły zarówno działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i szkoda w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach.
W wyroku C-436/15 Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras, Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że ostateczne zakończenie programu w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95 nie oznacza upływu terminu przedawnienia nieprawidłowości, których dopuszczono się w toku jego realizacji. W terminie tym przedawniają się jedynie te nieprawidłowości, które popełniono cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, jeżeli termin przedawnienia nie został przerwany wcześniej z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95. Innymi słowy, termin przedawnienia nieprawidłowości popełnianych w toku wdrażania programów wieloletnich (art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95) pozwala na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie.
Przenosząc powyższe w realia kontrolowanej sprawy, za datę, w której ustała nieprawidłowość ciągła skutkująca rzeczywistą szkodę w budżecie unijnym, przyjąć trzeba dzień 27 stycznia 2016 r., w którym dokonano wypłaty na rachunek Spółki ostatniej refundacji, z której sfinansowano zakupy od wykonawcy i którą to datę PARP przyjmuje jako końcową datę, od której naliczane są odsetki za zwłokę.
Liczony od tego dnia podstawowy (4-letni) okres przedawnienia z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, upłynął 27 stycznia 2020 r., po dacie zamknięcia programu i tę datę należy zatem uznać za początek biegu terminu przedawnienia w kontrolowanej sprawie.
Ustalenia zatem wymaga, czy do tego dnia doszło do przerwania biegu przedawnienia poprzez "akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości".
Sąd wskazuje, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że do tego czasu (27 stycznia 2020 r.) nie została wydana decyzja o zwrocie dofinansowania w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby w tym czasie były podejmowane jakiekolwiek akty właściwego organu władzy, które przerywałyby okres przedawnienia i powodowały jego bieg na nowo – zgodnie z zasadą wynikającą z akapitu trzeciego art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Na akty takie nie wskazywały też organy w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji. Wskazać jednakże należy, że postępowanie zwrotowe w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z uzyskaniem przez PARP raportu końcowego OLAF, a zatem nie można wykluczyć, że w toku postępowania audytowego prowadzonego przez tę instytucję były podejmowane akty odnoszące się do nieprawidłowości, o których zawiadamiano skarżących. W aktach administracyjnych sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją znalazło się jedynie pismo OLAF z 12 grudnia 2020 r., skierowane do beneficjenta już po upływie ww. terminu przedawnienia. Sąd nie jest w stanie skontrolować prawidłowości działania organów w kontekście upływu przedawnienia. Uzasadnione jest zatem uzupełnianie materiału dowodowego sprawy w tym zakresie.
Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni zaprezentowaną przez Sąd ocenę prawną oraz zbada, czy nastąpiło przerwanie okresu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, tj. czy w czasie postępowania audytowego prowadzonego przez OLAF, a przed datą 27 stycznia 2020 r. były podejmowane akty odnoszące się do nieprawidłowości, o których zawiadamiano skarżących (beneficjenta).
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do przepisów art. 200 oraz 205 § 2 wskazanej ustawy.