V SA/Wa 2792/23

V SA/Wa 2792/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Beata Blankiewicz-Wóltańska /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Sarnowiec-Cisłak
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Minister Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 145 § 3, art. 200, art. 205, art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Siwek, Asesor WSA - Marta Sarnowiec-Cisłak, Protokolant ref. stażysta - Dariusz Bychawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 9 października 2023 r. nr DIR-IX.6343.18.2023.MF.3 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej oraz poprzedzającą ją decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z 12 stycznia 2023 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne w sprawie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu; 3. zasądza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz [...] kwotę 32.911 zł (trzydzieści dwa tysiące dziewięćset jedenaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] (dalej jako: "Spółka", "Skarżąca" lub "Strona") jest decyzja Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej jako: "Minister", "Organ"), z dnia 9 października 2020 roku, znak DIR-IX.6343.18.2023.MF.3, utrzymująca w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej jako "PARP" lub "Organ I instancji") nr DK/6/2023 z dnia 12 stycznia 2023 r., zobowiązującą Skarżącą do zwrotu kwoty 2.209.312,67 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, otrzymanej tytułem dofinansowania projektu pn. "[...]" (dalej jako "Projekt"), na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...](dalej "Umowa") w ramach działania 8.2 "Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B", 8. Osi priorytetowej "Społeczeństwo informacyjne - zwiększanie innowacyjności gospodarki" Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (POIG).
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Spółka 12 czerwca 2014 r. zawarła z PARP umowę nr [...]o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013 realizacji projektu. Celem Projektu była implementacja nowego systemu B2B który miał pozwolić na znaczące usprawnienie 3 procesów biznesowych B2B zachodzących pomiędzy Spółką a jej partnerami, związanych z obsługą działalności sprzedażowej Spółki. Na realizację Projektu PARP przekazała Spółce środki, z których ostatnia transza wypłacona została w dniu 5 kwietniu 2016 r. po złożeniu wniosku w dniu 28 stycznia 2016 r.
Regionalna Instytucja Finansująca przeprowadziła kilkukrotnie kontrolę Projektu, ostania miała miejsce w dniu 13 czerwca 2018 r., zakończyła się wynikiem pozytywnym.
W dniu 10 czerwca 2021 r. PARP otrzymała raport końcowy nr [...] sporządzony przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (dalej: OLAF), stwierdzający wystąpienie nieprawidłowości w ramach realizacji ww. umowy o dofinansowanie.
Z uwagi na ujawnione nieprawidłowości PARP, pismem z 29 marca 2022 r., na podstawie art. 207 ust. 8 pkt 1 u.f.p. wezwała Spółkę do zwrotu wypłaconego dofinansowania w wysokości 2.209.312,67 zł wraz z odsetkami.
Następnie decyzją z 12 stycznia 2023 r. PARP zobowiązał Spółkę do zwrotu dofinansowania w całości wraz z odsetkami.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki Minister Finansów i Polityki Regionalnej, powołaną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy decyzję PARP podzielając jej stanowisko, że środki z dofinansowania zostały wykorzystane z naruszeniem procedur w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w szczególności z naruszeniem zasady uczciwej konkurencji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że OLAF wykrył trwający, zorganizowany system nadużyć mający na celu bezprawne uzyskanie środków Funduszy Unii Europejskiej przez [...]sp. z o.o. i powiązane z nią podmioty tworzące zorganizowaną grupę spółek (dalej: [...]). Zgodnie z dokonanymi ustaleniami sporządzenie wniosku o dofinansowanie na realizację Projektu, jak również przygotowanie dokumentacji aplikacyjnej Spółka zleciła [...]. Następnie cały proces postępowania ofertowego dotyczący wyboru wykonawcy analizy przygotowawczej był od początku monitorowany i przeprowadzony przez przedstawicieli [...]. Wszystkie podejmowane przez [...] działania i szczegółowe instrukcje jakich udzielono Spółce podczas realizacji Projektu, miały na celu zachowanie pozorów przeprowadzenia postępowań ofertowych. Z Raportu OLAF wynika jednoznacznie, że przeprowadzone przez Spółkę przy wsparciu [...] procedury wyboru wykonawcy analizy przedwdrożeniowej oraz wdrożenia systemu B2B, jak również wybór dostawcy serwera były w rzeczywistości fikcją formalną, która nie wypełnia celu jaki ma ta procedura zrealizować, czyli zapewnić uczciwą konkurencję i równe traktowanie poprzez jak najszerszy dostęp do zamówienia potencjalnych wykonawców zdolnych do wykonania zamówienia i zainteresowanych realizacją usługi.
W ocenie organu, w sprawie nie doszło do przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków z dofinansowania. Termin przedawnienia rozpoczął swój bieg wraz z końcem trwałości projektu tj. od dnia 31 grudnia 2018 r. Projekt był realizowany w ramach programu wieloletniego, zaś podstawę prawną zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich stanowił m.in. art. 207 ust. 1 u.f.p. Zgodnie z art. 66a ust. 1 pkt 1 tej ustawy, wprowadzonym ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1475), która weszła w życie 2 września 2017 r., bieg 5-letniego terminu przedawnienia zobowiązania określonego w decyzji o zwrocie środków rozpoczyna się dopiero w dniu kiedy zaskarżona decyzja w tym przedmiocie stanie się ostateczna.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zaskarżyła w całości powyższą decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej, wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zarzuciła organowi:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej jako "Rozporządzenie Rady nr 2988/95") w zw. z art. 98 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności (dalej jako "Rozporządzenie Rady nr 1083/2006") przez błędną wykładnię i uznanie, że nieprawidłowość w Projekcie trwała do dnia okresu trwałości Projektu i ustała 31 grudnia 2018 roku, co jest terminem od którego należy liczyć okres przedawnienia, pomimo, iż, z treści powołanych przepisów jednoznacznie wynika, iż termin przedawnienia należy liczyć od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, a nie od czasu ustania okresu trwałości projektu;
2) art. 66 a ustawy o finansach publicznych (tj. z dnia 16 czerwca 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 1270, dalej jako " u.f.p.") poprzez błędne zastosowanie, wbrew zasadzie lex retro non agit, która wynika z art. 2 Konstytucji RP;
3) art. 67 u.f.p. w zw. z art. 70 ustawy Ordynacja podatkowa (tj. z dnia 1 grudnia 2022 r., Dz.U. z 2022 r. poz. 2651, dalej jako "Ordynacja Podatkowa") poprzez niezastosowanie, co skutkuje utrzymaniem w mocy decyzji orzekającej zwrot środków i odsetek pomimo upływu okresu przedawnienia;
4) art. 11 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, EURATOM) NR 883/2013 z dnia 11 września 2013 r. dotyczące dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady (dalej jako "Rozporządzenie nr 883/2013") w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie raportu OLAF za dokument urzędowy, co rzekomo uprawnia Organ do nieprzeprowadzenia dowodów na okoliczności odmienne od tych stwierdzonych w ww. raporcie, podczas, gdy z art. 11 ust. 2 Rozporządzenia nie wynika, aby raport OLAF miał mieć taką moc dowodową jak dokument urzędowy zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a., natomiast jego brzmienie nawiązuje do jego wartości dowodowej, takiej jak dokumentów sporządzanych w postępowaniach prowadzonych przed organami krajowymi, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem wszystkich wniosków dowodowych Skarżącej w postępowaniu I i II instancyjnym;
5) art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz art 207 ust. 9 u.f.p. w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z § 12 Umowy o dofinansowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że otrzymane w ramach dofinansowania środki zostały wykorzystane przez Beneficjenta z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., a w konsekwencji wydanie decyzji administracyjnej nakazującej zwrot środków, podczas, gdy zakwestionowane wydatki poczynione przez Beneficjenta powinny zostać uznane za kwalifikowalne do dofinansowania.
II. Naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
1) art. 7 k.p.a., art. 76 § 3 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. polegającego na zaniechaniu wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonaniu dowolnej oceny dowodów i wyprowadzeniu przez Organ wniosków nie znajdujących oparcia w materiale dowodowym sprawy i stanie faktycznym, w szczególności poprzez:
a) niedopuszczenie dowodów z opinii biegłych z dziedziny informatyki, a tym samym nie wyjaśnienie zakresu niezgodności systemu wdrożonego przez [...]z wnioskiem o dofinansowanie Projektu, oraz wartości tego systemu (z rozbiciem na poszczególne moduły),
b) brak oceny autentyczności załączonych do raportu OLAF maili, sposobu pozyskania dostępu do skrzynek mailowych adresatów oraz nadawców wiadomości, możliwości ingerencji w ww. przez osoby trzecie i oddalenie wniosków dowodowych Skarżącej w tym zakresie,
c) pominięcie wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów, zawartego w odwołaniu, jedynie z tej przyczyny, iż zostały powołane na okoliczności odmienne od tych stwierdzonych w raporcie OLAF;
- co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, w oparciu jedynie o raport OLAF i utrzymaniem w mocy decyzji Organu I Instancji;
2) art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. oraz 76 § 3 k.p.a. poprzez niepowołanie biegłego z zakresu informatyki, posiadającego kompetencje niezbędne do wydania rzetelnej opinii w sprawie, mimo zasadnego wniosku Strony w tym zakresie, a w konsekwencji czego Organ wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o niepełny materiał dowodowy,
3) art. 78 § 1 i 2 k.p.a. oraz 76 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez odmowę dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z zeznań Pana [...] w imieniu Strony oraz świadków Pana [...] i Pana [...], o przeprowadzenie których Strona wnioskowała pismem z dnia 3 listopada 2022 roku, pomimo, iż okoliczności na jakie zostali powołani świadkowie mają znaczenie dla niniejszej sprawy. Ponadto Organ pominął wniosek Strony o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań Pana [...], Pana [...]oraz przesłuchania w charakterze świadka osoby, która sporządziła dla Organu opinię w zakresie oprogramowania z 24 listopada 2016 roku. W konsekwencji czego Organ wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o niepełny materiał dowodowy;
4) art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. polegającego na wydaniu decyzji wadliwej, naruszającej zasadę zaufania do organów administracji publicznej, nie dość wnikliwej i niedostatecznie wyjaśniającej zasadność przesłanek, którymi Organ kierował się przy załatwieniu sprawy;
5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji nr DK/6/2023 z dnia 12 stycznia 2023 r., podczas gdy decyzja ta jako wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w odwołaniu Skarżącej, powinna zostać uchylona na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister Funduszy i Polityki Regionalnej podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta - stosownie do § 2 powołanego artykułu - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej reguł Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skuteczny okazał się zarzut upływu terminu przedawnienia do wydania decyzji o zwrocie dofinansowania.
Przypomnieć należy, że przedawnienie zwrotu środków nieprawidłowo wydatkowanych z budżetu Unii Europejskiej zostało uregulowane w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.
WSA w Warszawie rozpoznawał już wielokrotnie skargi odnoszące się do tej kwestii, że wspominając tu sprawy zakończone wyrokami w dniu 31 lipca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 373/24, z dnia 20 września 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 100/24 czy z 24 stycznia 2025 r. , sygn. akt V SA/Wa 380/24 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko zawarte w cyt. wyrokach i przyjmuje je za własne.
Sąd częściowo zgadza się ze przy tym ze stanowiskiem Ministra zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, co do tego, że w sprawie w istocie wystąpiła "nieprawidłowość ciągła", natomiast nie podziela dokonanego przezeń ustalenia, co do daty jej ustania – jako daty końcowej utrzymania trwałości Projektu (31 grudnia 2018 r.). Nie można mieć bowiem wątpliwości, że stwierdzona w postępowaniu nieprawidłowość nie polegała na niedotrzymaniu okresu trwałości Projektu, lecz na zrealizowaniu Projektu z naruszeniem procedur m.in. zasady konkurencyjności.
W tym zakresie Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2021 r. sygn. I GSK 1706/20, a odwołujące się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 grudnia 2011 r. w sprawie C-465, że w przypadku nieprawidłowości wynikających z umów zawartych z naruszeniem zasady konkurencyjności, naruszenie trwa przez cały okres trwania umowy zawartej z naruszeniem prawa pomiędzy usługodawcą a beneficjentem, z tym skutkiem, że tego rodzaju nieprawidłowość winna być traktowana jako "nieprawidłowość ciągła" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95, która ustaje w dniu, w którym zakończono wykonywanie umowy na realizację zamówienia udzielonego z naruszeniem prawa.
Należy jednocześnie pamiętać, że w świetle art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, któremu aktualnie odpowiada art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013, str. 320), "nieprawidłowość" musi zostać powiązana ze szkodliwym wpływem dla budżetu UE poprzez obciążenie nieuzasadnionym wydatkiem, czyli szkodą dla tego budżetu. Przy czym, w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że do stwierdzenia, że mamy do czynienia z omawianą szkodą wystarczające jest wykazanie istnienia potencjalnej (a nie rzeczywistej) szkody w budżecie unijnym, która co do zasady powinna być wykazana przez organ (por. wyrok TSUE z 16 lipca 2016 r. w sprawie C-406/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2022 r. sygn. I GSK 1247/21).
W konsekwencji, określając moment, w którym omawiana nieprawidłowość ciągła ustała, a tym samym moment, od którego należy rozpocząć liczenie terminu przedawnienia, trzeba uwzględnić zarówno okres realizacji samej umowy z wykonawcą, jak również daty przekazania środków dofinansowania na rachunek beneficjenta, gdyż to z nich opłacane są wydatki związane z realizacją robót budowlanych. W sytuacji, gdy w sprawie występuje nieprawidłowość skutkująca zarówno potencjalną (realizacja umowy z naruszeniem zasady konkurencji), jaki i rzeczywistą (przekazanie środków dofinansowania na rachunek beneficjenta) szkodą w budżecie UE, to dla obliczania biegu terminu przedawnienia należy przyjąć późniejszą z tych dat (por. wyrok TSUE z 15 października 2015 r. w sprawie C-59/14).
Ponadto, zgodnie z zasadą wynikającą z akapitu drugiego art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, w odniesieniu do programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. W tym zakresie orzecznictwo unijne i krajowe jest zgodne, że jeśli do upływu przedawniania "na zasadach ogólnych" doszło wcześniej niż data ostatecznego zamknięcia programu (rozliczenia salda końcowego), to termin przedawnienia biegnie do dnia ostatecznego zamknięcia programu. Normy prawa unijnego określają datę graniczną, do której przedawnienie zobowiązań nie może nastąpić. W przypadku programów wieloletnich do przedawnienia nie może dojść wcześniej niż z chwilą zakończenia programu. Oznacza to, że w każdym przypadku niezależnie od początkowego dnia biegu terminu przedawnienia końcowy termin przedawnienia nie może być wcześniejszy niż dzień zamknięcia programu (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2019 r. sygn. I GSK 1537/18, z 20 grudnia 2022 r. sygn. I GSK 91/19 oraz z 3 sierpnia 2022 r. sygn. I GSK 2732/18). Wypłata salda końcowego Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013 nastąpiła 28 grudnia 2018 r.
Przenosząc powyższe w realia rozpatrywanej sprawy, za datę, w której ustała nieprawidłowość ciągła skutkująca rzeczywistą szkodą w budżecie unijnym, przyjąć trzeba 5 kwietnia 2016 r., w którym dokonano wypłaty na rachunek Spółki ostatniej refundacji, z której sfinansowano zakupy od wykonawcy. Liczony od tego dnia podstawowy (4-letni) okres przedawnienia z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 upływał 5 kwietnia 2020 r. tj. po dacie zamknięcia programu.
Do tego czasu nie została wydana decyzja o zwrocie dofinansowania w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby w tym czasie były podejmowane jakiekolwiek akty właściwego organu władzy, które przerywałyby okres przedawnienia i powodowały jego bieg na nowo – zgodnie z zasadą wynikającą z akapitu trzeciego art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Na akty takie nie wskazywały też organy w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji. Trzeba też podkreślić, że 13 czerwca 2018 r. w drodze kontroli uznano, że projekt został zrealizowany.
Niewątpliwie, postępowanie zwrotowe w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z uzyskaniem przez PARP raportu końcowego OLAF, a zatem nie można wykluczyć, że w toku postępowania audytowego prowadzonego przez tę instytucję były podejmowane akty odnoszące się do nieprawidłowości, o których zawiadamiano Spółkę. W aktach administracyjnych sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją znalazło się jedynie pismo PARP skierowane po otrzymaniu raportu OLAF z 29 marca 2022 r., skierowane do Spółki już po upływie ww. terminu przedawnienia. W tej sytuacji nie mogło mieć miejsca ewentualne otwarcie biegu okresu przedawnienia na nowo, a tym samym otwarcia maksymalnego okresu przedawnienia przewidzianego w akapicie czwartym art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95.
W warunkach niniejszej sprawy doszło zatem do wyekspirowania 4-letniego okresu przedawnienia, który liczony od 5 kwietnia 2016 r. ostatecznie upływał 5 kwietnia 2020 r. Do tego czasu PARP nie przerwała okresu przedawnienia (kontrola potwierdziła realizację projektu a pierwsze pisma dot. zwrotu zostały sporządzone 29 marca 2022 r. i 10 maja 2022 r.), Organ I instancji nie wydał również decyzji ustalającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. Decyzja ta została wydana dopiero 12 stycznia 2023 r., a ostateczna decyzja Ministra w tym przedmiocie – 9 października 2023 r.
W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu organów, przepis art. 66a ust. 1 u.f.p., nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania. W tej kwestii Sąd w składzie orzekającym podzielił w całości poglądy prawne wraz z argumentacją na ich poparcie, wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zob. wyroki: z 26 kwietnia 2024 r. sygn. V SA/Wa 1645/23, z 30 kwietnia 2024 r. sygn. V SA/Wa 2454/23, z 14 maja 2024 r. sygn. V SA/Wa 1690/23 oraz powołane w nich orzecznictwo; dostępne tamże).
Po pierwsze, regulacje dotyczące przedawnienia mają charakter materialnoprawny, co sprawia, że nie mogą odnosić się do stanów zaistniałych przed ich wejściem w życie. Jeżeli zatem, nieprawidłowość wystąpiła bądź ustała przed wejściem w życie art. 66a ust. 1 u.f.p., to przepis ten nie może regulować biegu terminu przedawniania takiej nieprawidłowości, tym bardziej w sytuacji, gdy jak w niniejszej sprawie, przed wejściem w życie omawianego przepisu krajowego nieprawidłowość ustała.
Po drugie, z uwagi na przyjętą konstrukcję przepisu, zakładającą alternatywne określenie początku biegu terminu przedawnienia (w zależności od tego, który ze wskazanych w nim terminów nastąpi później), przyjęcie zaproponowanej przez Ministra wykładni sprawiałoby, że przepis ten byłby wewnętrznie sprzeczny. Skoro bowiem nie ulega wątpliwości, że do przedawnienia dochodziłoby (alternatywnie) wraz z upływem 5 lat od dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., stała się ostateczna (pkt 1), jak też wraz z wypłatą salda końcowego w ramach danego programu (pkt 2), to bieg terminu przedawania odnosiłby się do zupełnie różnych i niepowiązanych ze sobą funkcjonalnie zdarzeń, których zaistnienie miałoby mieć jednak ten sam skutek prawny, mianowicie skutek przedawniania zobowiązania do zwrotu dofinansowania. Dobitnie przekonuje o tym powiązanie biegu przedawnienia z dniem, w którym decyzja zwrotowa stałaby się ostateczna (art. 66a ust. 1 pkt 1 u.f.p.), gdyż w takim przypadku wydanie decyzji zwrotowej nie byłoby w istocie ograniczone żadnym terminem, skoro jego bieg rozpoczynałby się dopiero od dnia, w którym decyzja taka stałaby się ostateczna. Już choćby z tej przyczyny, prawidłowe odczytanie art. 66a ust. 1 u.f.p., w jego całokształcie, musi prowadzić do wniosku, że przepis ten nie dotyczy upływu terminu przedawnienia do wydania, lecz wykonania decyzji zwrotowej i jako taki stanowi "przeniesienie" na grunt krajowy regulacji zawartej w art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, a nie w ust. 1 tego przepisu (por. także wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2021 r. sygn. V SA/Wa 4324/21). Dopiero takie odczynie art. 66a ust. 1 u.f.p. sprawia, że wszystkie opisane w nim alternatywne przypadki stają się spójne ze skutkiem prawnym jaki wywołuje.
Po trzecie i nie mniej ważne, zaproponowana przez Ministra wykładnia art. 66a ust. 1 u.f.p. byłaby sprzeczna z prawem unijnym, skutkując tym samym koniecznością zastosowania zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej, wyrażającej się w pominięciu tej regulacji krajowej na rzecz bezpośredniego stosowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Skoro bowiem, co przyznaje sam organ, w akapicie drugim art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 jest mowa o ostatecznym zakończeniu programu wieloletniego – jako dacie granicznej (końcowej) biegu przedawnienia, to nie można na gruncie regulacji krajowej uznać tej samej daty – jako daty początkowej biegu terminu przedawnienia. Na tę okoliczność zwrócił także uwagę [...]w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2017 r. o sygn. akt II GSK 4503/16, wskazując przy tym, że takie ukształtowanie biegu pięcioletniego terminu przedawnienia może w praktyce oznaczać, że czas, jaki płynie od popełnienia nieprawidłowości, będzie wykraczać poza maksymalny ośmioletni termin karalności nieprawidłowości przyjęty w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 (glosa opubl. w Studia Iuridica Lublinensia vol. XXIX, 3, 2020; http://studiaiuridica.umcs.pl).
Wymaga również podkreślenia, że instytucja przedawnienia zobowiązań pełni istotną rolę zarówno w krajowym, jak i unijnym porządku prawnym, tj. z jednej strony daje stronie poczucie pewności co do braku ciążących na niej zobowiązań, a z drugiej działa w sposób dyscyplinujący na organ administracji, który nie może egzekwować ich przez dziesięciolecia (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: 21 czerwca 2011 r. sygn. P 26/10 i z 17 lipca 2012 r. sygn. P 30/11). Również Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej podkreślał w uzasadnieniu do wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r. w sprawie C-52/14, że celem art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo). Z kolei w wyroku z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie C-201/10 podniósł, że z punktu widzenia celu ochrony interesów finansowych Unii, [...] prawodawca unijny uznał, że czteroletni, a nawet trzyletni okres przedawnienia był już sam w sobie wystarczający, aby umożliwić organom krajowym wszczęcie postępowania dotyczącego nieprawidłowości zagrażających jego interesom finansowym, które mogłoby zakończyć się wydaniem takiego środka jak odzyskanie nienależnie otrzymanej korzyści (pkt 43). W rzeczywistości bowiem należy podnieść, że do takiego organu administracji należy ogólny obowiązek staranności w badaniu prawidłowości w dokonywanych przez niego płatnościach, które ciążą na budżecie Unii, ponieważ państwa członkowskie powinny przestrzegać ogólnego obowiązku staranności przewidziany w art. 4 ust. 3 TFUE, który oznacza, że powinny one podejmować niezwłocznie środki w celu usunięcia skutków naruszeń (zob. podobnie wyrok z dnia 13 listopada 2001 r. w sprawie C-277/98 Francja przeciwko Komisji). Z poglądami tymi koreluje argumentacja zawarta w wyroku TSUE z 8 maja 2024 r. w sprawie C-734/22, w którym Trybunał wskazuje, że terminy przedawnienia mające zastosowanie w przypadku nieprawidłowości zagrażających interesom finansowym Unii muszą być zgodne z ogólnymi zasadami prawa Unii, do których należy zasada proporcjonalności. Zgodnie z tą zasadą termin taki nie powinien wykraczać poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia celu polegającego na ochronie interesów finansowych Unii. Jeżeli zastosowanie terminu przedawnienia z prawa powszechnego do zwrotu nienależnie pobranej pomocy okazuje się nieproporcjonalne w świetle celu polegającego na ochronie interesów finansowych Unii, należy odstąpić od stosowania takiego przepisu i zastosowanie ma ogólny termin przedawnienia przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95.
Z tych wszystkich względów stwierdzić należało, że zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja PARP z 12 stycznia 2023 r., zapadły już po upływie terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, co sprawia, że w sposób istotny naruszają one prawo materialne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że upływ terminu przedawania uniemożliwia dochodzenie zwrotu i czyni postępowanie w sprawie zwrotu bezprzedmiotowym (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r. sygn. II GSK 2013/11 i powołane tam orzecznictwo). Z kolei przyjęcie, że przepis art. 66a u.f.p. miałby znaleźć zastosowanie do liczenia biegu przedawnienia, odnawiając niejako datę początkową biegu przedawnienia – jest nie do pogodzenia zarówno z zasadą pierwszeństwa prawa unijnego przed normami krajowymi, jak też z konstytucyjnymi wartościami, wielokrotnie wyrażanymi przez krajowy Trybunał Konstytucyjny.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w punktach pierwszym i drugim sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. uwzględniając wysokość wpisu od skargi uiszczonego przez Skarżącą (22.094 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (10.800 zł), jak też zwrot uiszczonej opłaty skarbowej.