V SA/Wa 1398/23

V SA/Wa 1398/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Konrad Łukaszewicz /przewodniczący/
Michał Sowiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 25 par 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2651
art. 130 par 1 pkt 6
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Siwek, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi P. spółka jawna z siedzibą w N. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 15 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia 1) stwierdza, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; 2) zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz P. spółka jawna z siedzibą w N. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P. spółka jawna z siedzibą w N. (dalej: skarżąca) jest pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja) z 15 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Skarżąca 16 listopada 2022 r. złożyła wniosek o objęcie przedsięwzięcia wsparciem "Inwestycje na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu".
Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia dla mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw na wykonywanie działalności w zakresie przetwórstwa lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, rybołówstwa lub akwakultury w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększenia Odporności (Dz. U. z 2022 r., poz. 1819); dalej: "rozporządzenie KPO" – wsparcia udziela się zgodnie z regulaminem wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem (dalej: Regulamin).
W wyniku weryfikacji stwierdzono, że wniosek nie spełnia warunku, o którym mowa w § 11 ust. 3 rozporządzenia KPO. Wskazano, iż wnioskodawca nie przedstawił wymaganych dwóch ofert na zadania powyżej 20 000 zł.
Z uwagi na powyższe Agencja 29 maja 2023 r. wydała informację, że przedsięwzięcie nie podlega wsparciu. Informację podpisała A. D..
Skarżąca złożyła wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia.
Zaskarżonym aktem z 15 czerwca 2023 r. Agencja poinformowała skarżącą, że podtrzymuje stanowisko wskazane w piśmie z 29 maja 2023 r. o odmowie objęcia przedsięwzięcia wsparciem z uwagi na niespełnienie warunku określonego w § 11 ust. 3 w odniesieniu do § 4 ust. 1 pkt 1 Regulaminu. Informację podpisała A. D.
W skardze na informację Agencji z 15 czerwca 2023 r. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) § 11 ust. 1 i 3 rozporządzenia KPO w zw. z § 4 ust. 1 i 4 w zw. z § 2 ust. 4 pkt 6 Regulaminu poprzez ich błędne zastosowanie i odmowę dokonania pozytywnej oceny przedsięwzięcia zgłoszonego przez Skarżącą w ramach postępowania o sygn. akt DOPI-84OOO-OR13OOO24/22 z uwagi na brak załączenia przez Skarżącą kopii dwóch ofert lub innych dokumentów potwierdzających rozeznanie rynku w odniesieniu do każdego planowanego kosztu, którego wysokość przekracza 20 tys. złotych netto, podczas gdy Skarżąca w sposób prawidłowy - kilkukrotnie - we wniosku oraz następujących po nim pismach, przesłała do Organu Administracyjnego dwie oferty na wózek paletowy ręczny, zawierające się w plikach pod nazwą "17. Wózek - oferta 1" oraz "17. Wózek - oferta 2", zaś brak skutecznego przekazania plików do akt sprawy stanowił następstwo niezawinionej przez Skarżącą wadliwości w funkcjonowaniu systemu informatycznego (Platformy Usług Elektronicznych) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, co jako okoliczność, za którą odpowiedzialność ponosi w pełni Organ Administracyjny, nie powinno obciążać Skarżącej negatywnymi skutkami prawnymi w postaci odmowy wsparcia przedsięwzięcia;
b) art. 14lze ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2023 r. poz. 225, z późn. zm.); dalej: "u.z.p.p.r." w zw. z § 5 ust. 5 w zw. z § 5 ust. 4 Regulaminu, poprzez ich błędne zastosowanie i wydanie Skarżącej informacji w przedmiocie pozostawienia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia, podczas gdy wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia z dnia 2 czerwca 2023 r. spełniał wymogi, o których mowa w Regulaminie, w szczególności wskazując nieprawidłowości oraz błędy, które wystąpiły w procesie oceny przedsięwzięcia.
c) art. 14lza u.z.p.p.r., poprzez dokonanie oceny przedsięwzięcia Skarżącej w sposób nierzetelny, z pominięciem okoliczności wskazujących na przesłanie Organowi Administracyjnemu dwóch ofert na wózek paletowy ręczny, zawierających się w plikach pod nazwą "17. Wózek - oferta 1" oraz "17. Wózek - oferta 2" przez Skarżącą, podczas gdy wszelkie techniczne problemy związane z funkcjonowaniem systemu informatycznego (Platformy Usług Elektronicznych) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, mogące skutkować faktycznym niedoręczeniem prawem wymaganych załączników na adres Organu, względnie samoistnym usunięciem plików z systemu, powinny pozostawać w sferze odpowiedzialności Organu Administracyjnego oraz w szczególności nie mogą obciążać Skarżącej negatywnymi skutkami prawnymi w postaci odmowy wsparcia przedsięwzięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlega uwzględnieniu, choć z innych względów niż w niej wskazano.
W pierwszej kolejności przypomnienia wymagają ogólne ramy prawne wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego, określone w Rozdziale 2aa "Plan rozwojowy" u.z.p.p.r.
Zgodnie z nimi, instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji dokonuje wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego na podstawie przepisów właściwych dla realizacji określonej inwestycji lub jej części (art. 14lza ust. 3). W przypadku braku przepisów właściwych, o których mowa w ust. 3, do wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem stosuje się art. 14lzb-14lzf (art. 14lza ust. 4). Instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji przyjmuje regulamin wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego oraz podaje go do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej (art. 14lzb ust. 1). Niezwłocznie po dokonaniu oceny przedsięwzięć instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji informuje podmioty wnioskujące o objęcie wsparciem o wyniku oceny (art. 14lzd). Podmiotowi wnioskującemu o objęcie przedsięwzięcia wsparciem, w przypadku nieobjęcia przedsięwzięcia wsparciem, przysługuje wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia (art. 14lze ust. 1). Wniosek, o którym mowa w ust. 1, wnosi się, w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 14lzd, do: 1) instytucji odpowiedzialnej za realizację inwestycji; 2) jednostki wspierającej plan rozwojowy, w przypadku gdy na podstawie art. 14li ust. 1 wykonywała zadanie oceny przedsięwzięcia (art. 14lze ust. 2). Instytucja, o której mowa w ust. 2, niezwłocznie po dokonaniu ponownej oceny przedsięwzięcia informuje podmiot wnioskujący o objęcie wsparciem o wyniku ponownej oceny, pouczając o prawie złożenia skargi, o której mowa w art. 14lzf ust. 2 (art. 14lze ust. 7).
W zakresie wsparcia "Inwestycje na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu" w ramach inwestycji A1.4.1. – podmiotem udzielającym wsparcia jest Agencja (§ 10 rozporządzenia KPO), która działa zgodnie z regulaminem wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem (§ 4 ust. 2 rozporządzenia KPO), tj. Regulaminem wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności, Nabór wniosków nr A1.4.1.KPO_1/22/01.
Zgodnie z art. 14lzf ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. – do postępowania w zakresie wyboru przedsięwzięcia do objęcia wsparciem oraz ponownej oceny przedsięwzięcia nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 oraz przepisów dotyczących doręczeń i sposobu obliczania terminów, które stosuje się odpowiednio. W przypadku ponownej negatywnej oceny przedsięwzięcia lub pozostawienia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia podmiot wnioskujący o objęcie przedsięwzięcia wsparciem może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259); dalej: "p.p.s.a.".
Powyższe zapisy ustawowe znalazły analogiczne brzmienie w postanowieniach § 2 ust. 6 i § 5 ust. 11 Regulaminu.
Mając na uwadze powyższe sąd zauważa, że pismo Agencji z 29 maja 2023 r. informujące skarżącą, że zgłoszone przez nią przedsięwzięcie nie podlega wsparciu zostało podpisane przez A. D.. Ta sama pracownica Agencji podpisała zaskarżoną informację z 15 czerwca 2023 r. o ponownej ocenie przedsięwzięcia.
W tej sytuacji sąd obowiązany był stwierdzić, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 14lzf ust. 1 u.z.p.p.r. i § 2 ust. 6 Regulaminu, które nakazują, by w postępowaniu w zakresie ponownej oceny przedsięwzięcia zastosowanie znalazł art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.". Zgodnie zaś z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu odwoławczym przed organem jednoosobowym, w postępowaniu, w którym nie obowiązuje zasada dewolutywności było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r. o sygn. akt I GPS 2/12, w której stwierdzono, że artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.); dalej: "O.p." ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. W uzasadnieniu uchwały, NSA odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz piśmiennictwa zauważył, że przesłanka wyłączenia pracownika określona w art. 130 § 1 pkt 6 O.p. wskazuje, iż niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy – i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji – zaangażowany w jej merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę, w tym także zarzutów adresowanych ad personam do osoby np. najpierw prowadzącej postępowanie dowodowe, a następnie wydającej (podpisującej) decyzję. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na tę bliskość pracownika do sprawy i wyrażone w uzasadnieniu poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. NSA podzielił także wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", powodująca wyłączenie pracownika jednoosobowego organu podatkowego z postępowania wszczętego wniesieniem odwołania, o którym mowa w art. 221 O.p. utożsamiana jest z określeniem "udział w załatwianiu sprawy". Ustawodawca nie posługuje się określeniem "wydał zaskarżoną decyzję", a określeniem szerszym, nawiązującym do procesu wydawania decyzji jako czynności rozciągniętej w czasie, obejmującej także jej przygotowanie i podejmowanie czynności procesowych, co niewątpliwie rozszerza istotę tego określenia. W wyroku z 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 (OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "przez określenie to należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika (...), lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. W pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 2 i 8 O.p. Zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyło istotę oraz cele wyłączenia pracownika. W ocenie NSA, każde wydanie (podpisanie) decyzji przez upoważnionego pracownika w poprzedniej fazie załatwiania sprawy wyłączy go zawsze od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w sytuacji określonej w art. 221 O.p.
Ze względu na zbieżne brzmienie art. 130 § 1 pkt 6 O.p. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jak również art. 221 O.p. z art. 127 § 3 k.p.a., w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że poglądy wyrażone w tej uchwale znajdują również zastosowanie do instytucji wyłączenia pracownika w sprawach, w których zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Znajdą one zatem zastosowanie również w kontrolowanej sprawie, z uwagi na regulacje zawarte w art. 14lzf ust. 1 u.z.p.p.r. oraz § 2 ust. 6 Regulaminu, odsyłające do stosowania art. 24 k.p.a.
Także we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że wyrażenie "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do stadium decyzyjnego postępowania, i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie projektu decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie upoważnionego przez osobę sprawująca stanowisko organu (por. wyroki NSA: z 30 maja 2005 r. o sygn. akt I GSK 253/05; z 26 stycznia 2012 r. o sygn. akt o sygn. II FSK 1357/10; dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże).
W efekcie sąd sąd stwierdza, że omawiane wyłączenie obejmuje podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. Bez znaczenia jest natomiast powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia chociażby poprzez jego akceptację czy też zatwierdzenie. Oczywistym jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Powód nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział w wydaniu rozstrzygnięcia i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika (por. wyrok NSA z 24 lutego 2022 r. o sygn. akt II GSK 2200/18).
Sąd podkreśla również, że omówiona zasada bezwzględnego wyłączenia pracownika, który brał udział w czynnościach postępowania na wcześniejszych jego etapach, wprost realizuje wynikającą z art. 14lza ust. 1 u.z.p.p.r. gwarancję dokonania wyboru przedsięwzięcia w sposób bezstronny.
W konkluzji powyższych rozważań sąd stwierdza, że nie może się ostać w porządku prawnym rozstrzygnięcie, które podjęte zostało w postępowaniu, w którym pozbawiono stronę bezstronnego rozpatrzenia jej sprawy na skutek wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia.
Aktualnie Agencja będzie obowiązana do ponownej oceny przedsięwzięcia, przy czym winna to być rzeczywista ponowna ocena, dokonana bez udziału wskazanego pracownika, nie zaś ograniczenie się jedynie do wydania tożsamej w treści informacji, jedynie wolnej od wskazanego naruszenia, bowiem czyniłoby to zasadę bezstronności iluzoryczną. Z tego samego względu, odnoszenie się do sformułowanych w skardze zarzutów jest w obecnym stanie sprawy przedwczesne, a dodatkowo nie można przecież wykluczyć, że ponowna ocena przedsięwzięcia okaże się dla skarżącej pozytywna.
Wobec powyższego, sąd – działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 14lzf ust. 3 zdanie trzecie u.z.p.p.r. – stwierdził, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję.