V SA/Wa 1314/19

V SA/Wa 1314/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jadwiga Smołucha /sprawozdawca/
Mirosława Pindelska
Tomasz Zawiślak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 1290/20 - Wyrok NSA z 2024-06-07
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2013 poz 168
art. 11 ust. 1
Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi P. K. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych na rzecz P. K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P. K. (dalej: "skarżący" lub "strona"), jest orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: "GKO", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") z [...] września 2018 r. sygn. akt [...] utrzymujące w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w P. (dalej: "RKO") o uznaniu skarżącego za winnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych pismem z [...] kwietnia 2018 r. sygn. akt [...] wniósł o ukaranie karą upomnienia P.K., pełniącego w czasie popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję II Zastępcy Wójta Gminy T. P., jako odpowiedzialnego na zasadach określonych w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U z 2018 r. poz. 1458 z późn. zm.), dalej: "uondfp", za naruszenie określone w art. 11 ust. 1 uondfp, polegające na dokonaniu w 2016 r. wydatków ze środków publicznych z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków w łącznej kwocie 63.902,23 zł. Zawiadomienie o naruszeniu w tym zakresie złożył Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w P.. W uzasadnieniu wniosku o ukaranie Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych podał, że po przeprowadzeniu postępowania w trybie przetargu nieograniczonego, [...] czerwca 2013 r. została zawarta przez Gminę T. P., reprezentowaną przez Wójta Gminy - T.C., z wybranym wykonawcą - Przedsiębiorcą [...] Lek. Wet. Z.J. - umowa Nr [...] o "Zapewnianie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywanie z terenu Gminy T. P. w schronisku prowadzonym przez siebie w miejscowości J.". Umowę zawarto na okres 3 lat licząc od dnia zawarcia. Umowa nie została ujęta w "Wykazie przedsięwzięć" stanowiącym załącznik do WPF Gminy T. P.. W § 3 umowy ustalono, że wartość brutto umowy wynosi 507.590,25 zł (z oferty wynikała wartość netto - 412.675 zł). W tej jednostce redakcyjnej umowy określono również ceny jednostkowe za: 1) utrzymanie zwierząt w schronisku zgodnie z opisem pkt 3a-e SIWZ - 7,30 zł; 2) przyjęcie zwierzęcia do schroniska wraz z czynnościami opisanymi w pkt 3 f-g SIWZ - 260 zł. W § 3 ust. 5 umowy strony dopuściły możliwość waloryzacji cen jednostkowych po 12 miesiącach obowiązywania umowy. Waloryzacja mogła zostać dokonana w oparciu o roczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych określony przez Prezesa GUS za rok poprzedni. Waloryzacja wymagała zmiany umowy. W SIWZ nie przewidziano możliwości udzielenia zamówienia uzupełniającego na zasadach określonych w art. 67 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo zamówień publicznych (pkt 4). [...] czerwca 2014 r. strony umowy podpisały aneks nr [...] do umowy (ze strony gminy aneks podpisał T.C. - wójt gminy), w którym ustaliły waloryzację cen jednostkowych zawartych w § 3 pkt 1 umowy. Według aneksu począwszy od 3.06.2014 r. ceny jednostkowe wynosiły odpowiednio: 7,37 zł netto/dzień i 262,34 zł netto. Pozostałe postanowienia umowy pozostały bez zmian. W ocenie Rzecznika opisane okoliczności wskazują, że strony przy wprowadzonym wzroście cen jednostkowych, bez wzrostu wartości ogółem umowy, założyły zmniejszenie ilości zwierząt objętych umową. Wójt gminy upoważnił skarżącego jako II zastępcę wójta do składania oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie zarządzania jej mieniem, w tym: podpisywania czeków, zatwierdzania przelewów, opisywania faktur (upoważnienie z 18 kwietnia 2012 r.). W zarządzeniu wójta gminy z [...] marca 2012 r. Nr [...] dokonano szczegółowego podziału kompetencji pomiędzy zastępców wójta i sekretarza gminy. Jak ustalił zawiadamiający na podstawie wydruku z konta [...], na realizację zawartej w dniu [...].06.2013 r. umowy z [...] Lek. Wet. Z.J. (od lutego 2015 r. wykonawca zmienił nazwę na [...]) wydatkowano przez cały okres obowiązywania umowy łącznie 571 492,48 zł, tj.: 1) w 2013 r. – 91 327,88 zł; 2) w 2014 r. – 223 753,52 zł; 3) w 2015 r. – 188 684,78 zł; 4) w 2016 r. – 67 726,30 zł. Wysokość wynagrodzenia wypłaconego ponad limit wskazany w umowie wynosiła 63 902,23 zł. W ocenie Rzecznika w wyniku powyższego doszło do naruszenia art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157 poz. 1241 ze zm.), dalej: "ufp", oraz § 3 umowy Nr [...] z [...] czerwca 2013 r. zawartej przez Gminę T. P. z [...] Lek. Wet. Z.J. na realizację zadania pn. "Zapewnianie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywanie z terenu Gminy T. P. w schronisku prowadzonym przez siebie w miejscowości J.", na rzecz którego dokonano wydatków w łącznej kwocie 571 492,48 zł z VAT, podczas gdy w umowie wskazano, że całkowita wartość wynagrodzenia wykonawcy wynosiła 507 590,25 zł z VAT.
Orzeczeniem z [...] maja 2018 r. sygn. akt [...] Regionalna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w P. uznała skarżącego winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 11 ust. 1 uondfp, polegającego na dokonaniu w 2016 r. wydatków ze środków publicznych, z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków, w łącznej kwocie 63 902,23 zł, czym naruszono przepisy: art. 44 ust. 3 pkt. 3 ustawy finansach publicznych oraz § 3 umowy Nr [...] z [...] czerwca 2013 roku zawartej przez Gminę T. P. z [...] Lek. Wet. Z.J. za realizację zadania "Zapewnianie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywanie z terenu Gminy T. P. w schronisku prowadzonym przez siebie w miejscowości J.", na rzecz którego dokonano wydatków w łącznej kwocie 571 492,48 zł z VAT, podczas gdy w umowie wskazano, że całkowita wartość wynagrodzenia wykonawcy wynosiła 507 590,25 zł z VAT. Na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 uondfp RKO wymierzyła skarżącemu karę upomnienia i obciążyła go kosztami postępowania w wysokości 316,18 zł na podstawie art. 167 ust. 1 uondfp.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego GKO orzeczeniem z [...] września 2018 r. sygn. akt [...] utrzymała w mocy orzeczenie RKO. W uzasadnieniu GKO wskazała, że istotę problemu stanowi odpowiedź na pytanie, czy wartość umowy Nr [...] z [...] czerwca 2013 r. zawartej przez Gminę T. P. z [...] Lek. Wet. Z.J. na kwotę brutto 507 590,25 zł (§ 3 umowy) stanowiła zgodnie z zamiarem stron umowy kwotę limitu wydatków, której przekroczenie naruszało wskazane przepisy ustawy o finansach publicznych i tym samym dyscyplinę finansów publicznych. Organ stwierdził, że umowa zawarta została w ramach procedury zamówień publicznych i nie budzi wątpliwości, że w ramach tej procedury zamawiający zobligowany jest do podania potencjalnym oferentom wartości szacunkowej zamówienia. Obowiązek ten gmina wykonała podając w SIWZ taką wartość i wskazując, iż jest ona iloczynem szacunkowej ilości psów przewidzianych do wyłapania oraz stawki jednostkowej. W § 3 umowy określono, że wartość brutto umowy wynosi 507 590,25 zł (z oferty wynikała wartość netto – 412 675 zł). W tej jednostce redakcyjnej umowy określono również ceny jednostkowe za: 1) utrzymanie zwierząt w schronisku zgodnie z opisem pkt 3a-e SIWZ - 7,30 zł; 2) przyjęcie zwierzęcia do schroniska wraz z czynnościami opisanymi w pkt 3 f-g SIWZ - 260 zł. W § 3 ust. 5 umowy strony dopuściły możliwość waloryzacji cen jednostkowych po 12 miesiącach obowiązywania umowy. Waloryzacja mogła być dokonana w oparciu o roczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych określony przez Prezesa GUS za rok poprzedni. Zgodnie z treścią SIWZ z 29 kwietnia 2013 r. jedyne kryterium oceny składanych ofert stanowiła cena (pkt 19), przy czym zamawiający przyznawał 100 % punktów ofercie z najniższą ceną. Z SIWZ jednoznacznie wynikało, iż zamawiający nie przewidywał możliwości udzielenia zamówienia uzupełniającego na zasadach określonych w art. 67 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo zamówień publicznych (pkt 4). Ogłoszenie o udzieleniu zamówienia z 7 czerwca 2013 r. zawierało w sekcji IV informację o wybraniu wykonawcy [...] Lek. Wet. Z.J., który przedstawił najniższą cenę, wynoszącą 507 590,25 zł brutto. Według organu analiza treści SIWZ oraz ogłoszenia o udzieleniu zamówienia z 7 czerwca 2013 r. przemawia za uznaniem, że zamawiający traktował wskazaną w § 3 ust. 1 umowy kwotę brutto 507 590,25 zł jako cenę wynikającą z treści umowy, a tym samym jako jednoznacznie określone co do wysokości wynagrodzenie wykonawcy stanowiące górną granicę zamówienia, będące wynagrodzeniem zleceniobiorcy w myśl art. 735 k.c. w związku z art. 750 k.c. GKO zwróciła uwagę, że już po dokonaniu przez zamawiającego wyboru oferty doszło do zawarcia pomiędzy stronami aneksu nr [...] z [...] czerwca 2014 r., którym dokonano waloryzacji cen jednostkowych zawartych w § 3 pkt 1 umowy w taki sposób, że począwszy od [...] czerwca 2014 r. ceny jednostkowe wynosić miały odpowiednio: 7,37 zł netto/dzień i 262,34 zł netto. Pozostałe zapisy umowy pozostały bez zmian. Zdaniem GKO sposób zawarcia aneksu wskazywał jednoznacznie, że strony także na tym etapie realizacji umowy traktowały kwotę brutto 507.590,25 zł zawartą w § 3 ust. 1 jako górną granicę zamówienia, gdyż przy wprowadzonym wzroście cen jednostkowych, bez wzrostu wartości ogółem umowy, założyły zmniejszenie ilości zwierząt objętych umową. GKO dokonała analizy treści oświadczeń woli stron umowy z [...] czerwca 2013 r. w świetle wymogów wynikających z art. 65 § 2 k.c. GKO wyjaśniła, że w przypadku zawarcia umowy w trybie zamówień publicznych zamiar i cel w sposób szczególny znajduje swój wyraz w opisie przedmiotu zamówienia, sporządzonym przez zamawiającego. W przedmiotowej sprawie kwestią kluczową jest to, czy przyjęta w § 3 umowy wartość stanowi całkowitą, maksymalną wartość umowy, czy też jedynie odpowiada szacunkowej ilości zwierząt, co do których zachodzi konieczność ich wyłapania. Zdaniem organu samo sformułowanie zawarte w § 3 umowy odnosi się do zwrotu "całkowita wartość wynagrodzenia wykonawcy", korespondując z treścią art. 735 k.c. w związku z art. 750 k.c. Organ nie podzielił stanowiska skarżącego, że określona w umowie kwota 507 590,25 zł odnosi się do zestawienia ilości świadczonych usług, opartej na danych szacunkowych, a tym samym nie może być traktowana jako sztywny limit wynagrodzenia usługodawcy, gdyż jeżeli zestawienie jest z szacunkową ilością zwierząt to wiadomo, że również ta wartość musi być szacunkowa. Zdaniem skarżącego zwiększenie ilości odławianych zwierząt mieściło się w zakresie wspólnego zamiaru stron, gdyż żadne postanowienie umowy nie wskazuje maksymalnej ceny. Według skarżącego faktycznym limitem były środki przeznaczone w budżecie oraz trzyletni okres, a innych ograniczeń całościowej wartości zamówienia nie ma. Odnosząc się do powyższego GKO stwierdziła, że gdyby w ten sposób interpretować § 3 umowy, to w rzeczywistości umowa ta zbliżałaby się do umowy losowej, bowiem ostateczna wartość zamówienia nie byłaby objęta wspólnym zamiarem stron, a co więcej, byłaby uzależniona od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Tym samym należałoby przyjąć, że nie jest to umowa o świadczenie usług, a rodzaj umowy losowej, zawartej w trybie, który przypomina grę losową. GKO odrzuciła taką interpretację zapisów umowy, stwierdzając, że jej konsekwencje byłyby znacznie poważniejsze niż skutki przekroczenia limitu maksymalnej wartości wynagrodzenia. Według organu treść tak zrekonstruowanej umowy poddawałaby w wątpliwość prawidłowość przeprowadzonego postępowania przetargowego. Organ zwrócił uwagę, że z dokumentów odnoszących się do tego postępowania, w szczególności zaś z treści zapisów SIWZ oraz ogłoszenia o udzieleniu zamówienia, wynika jednoznacznie, że przedmiot oceny stanowiła najniższa proponowana cena, odpowiadająca górnej granicy wynagrodzenia wykonawcy. Zastosowanie art. 65 § 2 k.c. prowadzi do ustalenia, że strony umowy przez wartość wskazaną w § 3 umowy rozumieć musiały w rzeczywistości cenę usługi. W szczególności takie rozumienie znaczenia tej kwoty wynika także ze sposobu w jaki strony realizowały umowę w okresie 3 lat. Przewidywała ona bowiem możliwość aneksowania ze względu na waloryzację stawki jednostkowej. W wyniku zawarcia aneksu nr [...] z [...] czerwca 2014 r. dzienna stawka jednostkowa za utrzymanie zwierzęcia została zwiększona z 7,30 zł netto do 7,34 zł netto, przy jednoczesnym zwiększeniu stawki za przyjęcie zwierzęcia do schroniska z 260 zł do 262,34 zł netto. Równocześnie jednak kwota całkowita usług świadczonych w okresie 3 lat, zapisana w umowie i wynosząca 507 590,25 zł z VAT, pozostała bez zmian. Organ stwierdził, że skarżący realizował płatności z tytułu dodatkowych świadczeń zleceniobiorcy, nieprzewidzianych w treści aneksu nr 1. W ocenie GKO jedyną przyczyną przekroczenia całkowitej wartości zamówienia oszacowanego na 507 590,25 zł stanowiło nie tylko niedoszacowanie ilości koniecznych do wyłapania psów, ale także zaniżenie tej ilości względem pierwotnych szacunków przy jednoczesnym zwiększeniu wynagrodzenia ryczałtowego. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że strony traktowały całkowitą wartość zamówienia jako sztywno określoną i niepodlegającą możliwości aneksowania. Według organu taka wykładnia oświadczenia woli zamawiającego znajduje swoje potwierdzenie zarówno w SIWZ, jak i ogłoszeniu o udzieleniu zamówienia. Umowa z [...] czerwca 2013 r. w istocie zawierała bowiem 3 elementy ograniczające zakres świadczonych na jej podstawie usług: wartość umowy, wysokość cen jednostkowych i okres jej obowiązywania. Według organu w momencie przekroczenia kwoty, która była górną granicą wynikającą z umowy, skarżący winien udzielić nowego zamówienia, zwłaszcza, że udzielając zamówienia publicznego zamawiający nie przewidział ani zamówień dodatkowych ani uzupełniających. Oznacza to, że gdyby przyjąć proponowaną przez skarżącego interpretację treści umowy, w szczególności prowizorycznego charakteru górnego ograniczenia świadczonych usług, to w konsekwencji takie działanie musiałoby prowadzić do obejścia ustawy prawo zamówień publicznych, a także celowego zaniżenia wartości zamówienia. Nie można bowiem zgodzić się z tym, że wartość szacunkowa, która stanowi kluczowy element procesu poprzedzającego zawarcie umowy w procedurze zamówień publicznych, pozostaje jedynie szacunkową w chwili zawarcia tejże umowy. Zasada swobody umów z art. 353 § 1 k.c. nie może być rozumiana w ten sposób, że w przedmiotowej sprawie umożliwia zawieranie umów mających na celu obejście przepisów Prawa zamówień publicznych. Organ odwoławczy wyraził pogląd, iż oceniając możliwość dokonania wydatku przewyższającego górną kwotę zamówienia, wynikającą z SIWZ oraz z treści umowy, należy wziąć pod uwagę także obowiązywanie w systemie prawa szeregu regulacji, które odnoszą się do górnej wartości umowy, m.in. art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Wartość zaciąganych zobowiązań stanowi także przedmiot regulacji dotyczących rachunkowości w jednostkach sektora finansów publicznych, a konkretnie planu kont dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (obecnie załącznik nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z 5 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad rachunkowości oraz planów kont). Wśród kont pozabilansowych ujmuje on konta 998 i 999, dotyczące "zaangażowania wydatków budżetowych" odpowiadającego "wartości umów, decyzji i innych postanowień, których wykonanie spowoduje konieczność dokonania wydatków budżetowych". W momencie zawarcia umowy zamawiający ujmuje zatem konkretną kwotę przewidywanych wydatków wynikających z zawarcia danej umowy, w celu ujęcia ich w księgach rachunkowych. Kwota ta w przedmiotowej sprawie odpowiadała wartości 507 590,25 zł, stanowiącej zatem górny limit wydatków określonego rodzaju. Zdaniem GKO w przedmiotowej sprawie obwiniony zatwierdził do wypłaty wydatki z przekroczeniem górnego limitu wydatków, czym naruszył art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, a w konsekwencji wypełnił także znamiona deliktu z art. 11 ust. 1 uondfp. GKO uznała, że czyny popełnione przez skarżącego nie są czynami o znikomej szkodliwości dla dyscypliny finansów publicznych czy uzasadniającymi zastosowanie nadzwyczajnego środka jakim jest odstąpienie od wymierzenia kary. Powodem takiego przyjęcia była ilość dokonanych niezgodnie z prawem wydatków oraz łączna kwota tych wydatków wynosząca 63 902,23 zł. Za bardzo istotną organ uznał okoliczność, że dokonując wydatków ponad ustalony w umowie limit - określony na podstawie zaproponowanej przez wykonawcę ceny, która była jedynym kryterium wyboru oferty - doprowadzono do tego, że zadania były realizowane przez podmiot, który w zakresie przekroczenia limitu nie był wyłoniony zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Zatem nie traktowano w równy sposób potencjalnych wykonawców, którzy nie mieli szans na złożenie ofert i istotnie naruszono uczciwą konkurencję. Biorąc pod uwagę rozmiar naruszeń dyscypliny finansów publicznych, jak również ich stopień szkodliwości dla finansów publicznych, GKO uznała, że wymierzona skarżącemu kara upomnienia jest adekwatna względem stopnia zawinienia oraz szkodliwości zarzucanych czynów.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na orzeczenie GKO wniósł o uchylenie tego orzeczenia w całości i uniewinnienie, go ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i umorzenia postępowania z uwagi na zaistnienie okoliczności o których mowa w art. 28 ust. 1 uondfp. Skarżący zarzucił organom błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie normy prawnej zawartej w art. 11 ust. 1 uondfp w związku z art. 65 § 2 kodeksu cywilnego, a przy wniosku ewentualnym przepisu art. 28 ust. 1 i 2 w związku z art. 78 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Z ostrożności procesowej, w razie nieuwzględnienia ww. wniosków, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz orzeczenia RKO i przekazanie sprawy organowi I instancji w celu ponownego rozpoznania sprawy i przeprowadzenia dodatkowych dowodów mających na celu ustalenie zgodnego zamiaru stron w rozumieniu przywołanego wyżej art. 65 § 2 k.c. przy zawieraniu spornej umowy. Skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona zarzuciła, że organy nie wzięły pod uwagę, iż umowa z [...] czerwca 2013 r., dotycząca zapewnienia opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywania z terenu Gminy T. P. i umieszczania w schronisku w J., została zrealizowana zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz w terminie w niej określonym. Według skarżącego ie doszło również do przekroczenia planu finansowego. W trakcie kontroli dokonywanej przez RIO w P. szczegółowo został wyjaśniony mechanizm realizacji umowy zawartej na okres 3 lat i rozliczanej na podstawie cen jednostkowych oraz faktycznie wykonanych usług. Podana w umowie wartość określona została na podstawie dotychczasowej wielkości usług wynikających z ilości zwierząt, które były wyłapywane na obszarze Gminy T. P. i przetrzymywane w schronisku. Dane te służyły dla określenia szacunkowej wartości przedmiotu zamówienia, co jest niezbędne dla prawidłowego przeprowadzenia przetargu. Dane te nie stanowiły górnej granicy kwoty wykonania umowy, gdyż wysokości przeznaczonych na nią środków stanowił budżet, który w tym zakresie nie został przekroczony. Umowa zawarta była na okres 3 lat i rozliczana miesięcznie, zgodnie z wiążącą strony umową, wg faktycznej liczby zwierząt i rodzaju świadczonych usług. Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że wspólnym zamiarem stron, w rozumieniu art. 65 k.c., było zapewnienie w ciągłości realizacji zadania gminy w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami przez okres 3 lat. W tym okresie realizacji tych usług, w zależności od okoliczności faktycznych, można było zrealizować mniej niż szacowano i nie przekroczyć kwoty szacunkowej określonej w umowie albo, w zależności od potrzeb (stanu faktycznego niezależnego od stron), zrealizować ich więcej i kwotę szacunkową przekroczyć. W żadnej z tych sytuacji nie nastąpiłoby niewłaściwe wykonanie umowy. Co więcej, przy tego typu zadaniach określenie dokładnej "sztywnej" wartości umowy jest w praktyce niemożliwe, albowiem o tym istotnym elemencie decydują okoliczności losowe, całkowicie niezależne od stron. Realizacji tego rodzaju zadań nie można nagle przerwać ze względu na przekroczenie wartości szacunkowej, gdyż dotyczy ona zwierząt, którym gmina zobowiązana jest zapewnić opiekę ciągłą z uwagi na ustawowy cel wykonywanego umową zadania. Nie można było też zlecić zadania nowego, albowiem strony wiązała ważnie zawarta umowa trzyletnia. Stąd determinantem był okres obowiązywania umowy i rozliczenie faktycznych usług po cenach jednostkowych ustalonych w drodze przetargu. Skarżący podniósł, że w celu zapewnienia realizacji usługi w okresie określonym umową, zapewnione zostały w budżecie niezbędne środki przeznaczone na ten cel i nie doszło do przekroczenia wydatków ponad plan finansowy. Ponadto, gdyby realizować umowę kierując się wyłącznie wysokością kwoty wpisanej na podstawie szacunków, to w przypadku mniejszej liczby zwierząt mogłaby ona funkcjonować w obrocie prawnym nawet kilka lub kilkanaście lat, do czasu wyczerpania kwoty umownej. Nie taki był jednak cel udzielanego zamówienia publicznego. Celem było zapewnienie opieki dla zwierząt w okresie 3 lat, co zostało prawidłowo wykonane, zgodnie z przepisami prawa i zawartą umową. Według skarżącego GKO nie wzięła pod uwagę zasady wyrażonej w art. 536 kodeksu cywilnego zgodnie z którą cenę można określić przez wskazanie podstaw do jej ustalenia. W tym wypadku ceny jednostkowe wykonywanych usług były jednoznacznie ustalone.
W odpowiedzi na skargę GKO wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "ppsa" sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.
Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że została ona wydana została z naruszeniem art. 19 ust. 1 uondfp, który stanowi, że odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, która popełniła czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych określony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia.
Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, w związku z czym sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Ustalenia faktyczne organu nie były też kwestionowane przez stronę. Kwestią sporną i rozstrzygającą dla wyniku sprawy jest ocena prawna czy działanie skarżącego, polegające na dokonywaniu wydatków w wykonaniu zobowiązania o charakterze cywilnoprawnym, wynikało z wcześniej zaciągniętego przez gminę zobowiązania, zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 3 ufp, czy też wypełniało znamiona deliktu z art. 11 ust. 1 uondfp.
Przypisanie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymaga łącznego spełnienia następujących warunków:
1) zachowanie sprawcy wypełnia znamiona czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych, stypizowanego w art. 5 – 18c uondfp (art. 19 ust. 1 uondfp);
2) sprawca czynu jest podmiotowo zdolny do ponoszenia odpowiedzialności (mieści się w kręgu osób określonych w art. 4 i 4a uondfp);
4) naruszenie dyscypliny finansów publicznych miało charakter zawiniony (art. 19 ust. 2 uondfp);
5) naruszenie dyscypliny finansów publicznych było szkodliwe dla finansów publicznych w stopniu wyższym niż znikomy (art. 28 ust. 1 uondfp).
W rozpoznawanej sprawie skarżącego uznano za winnego popełnienia czynu z art. 11 ust. 1 uondfp. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu tego przepisu jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków.
Zasady dokonywania wydatków przez jednostki sektora finansów publicznych określa art. 44 ufp, który statuuje trzy ,zasady dokonywania wydatków przez jednostki sektora finansów publicznych: ponoszenie wydatków na podstawie planu finansowego jednostki (ust. 1), zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków (ust. 2), w sposób celowy, oszczędny i efektywny (ust. 3 pkt 1) oraz umożliwiający terminową realizację zadań jednostki (ust. 3 pkt 2), w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań (ust. 3 pkt 3).
Zarzut postawiony skarżącemu dotyczy wydania dyspozycji środkami pieniężnymi, a nie zaciągnięcia zobowiązania. Wobec tego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy jest sama prawidłowość zawarcia umowy w świetle przepisów regulujących zamówienia publiczne, o ile uchybienia w tym zakresie nie prowadzą do nieważności umowy, a tym samym nieistnienia zobowiązania. Umowa, na podstawie której skarżący wydatkował środki publiczne została zawarta przez uprawniony organ samorządu terytorialnego, w wyniku przeprowadzonego postępowania o zamówienie publiczne w trybie przetargu nieograniczonego, zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. W ogłoszeniu o zamówieniu przewidziano następujące istotne zmiany postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy: 1. ilość zwierząt w schronisku może ulec zmianie w stosunku do ilości określonej powyżej; 2. strony dopuszczają możliwość waloryzacji cen jednostkowych po 12 miesiącach obowiązywania umowy, w oparciu o roczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych określony przez Prezesa GUS za rok poprzedni; waloryzacja wymaga zmiany umowy. Z kolei w specyfikacji istotnych warunków zamówienia przewidziano, że ilość zwierząt w schronisku może ulec zmianie w stosunku do ilości określonej w opisie przedmiotu zamówienia gdzie wskazano, że przedmiotem zamówienia jest zapewnienie opieki i utrzymanie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy T. P. (około 50 zwierząt) w schronisku dla zwierząt. W świetle powyższego uznać należy zarówno umowę jak i zawarty do niej aneks, którym dokonano waloryzacji cen jednostkowych określonych w umowie, za ważne zobowiązania cywilnoprawne gminy, które stanowiły tytuł prawny do wydatkowania środków publicznych.
Zarzucany skarżącemu czyn, dokonania wydatku ze środków publicznych z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków, oparty jest na ustaleniu organów orzekających, że skarżący zatwierdził do wypłaty część wynagrodzenia wykonawcy przekraczającą całkowitą wartość wynagrodzenia określoną w umowie. GKO, odwołując się do art. 65 kodeksu cywilnego, dokonała interpretacji postanowień umowy, w ten sposób, że zawarte w jej treści określenie "Wartość umowy: 507 590,25 zł brutto" uznała za ustaloną przez strony umowy maksymalną wysokość wynagrodzenia wykonawcy. Dokonana przez GKO wykładnia postanowień umowy jest nieprawidłowa, ponieważ nie uwzględnia ona całokształtu treści umowy oraz celu, w jakim umowa została zawarta, a który można odczytać z ogłoszenia o zamówieniu oraz specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Zgodnie z art. 65 k.c. oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje (§1), a w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu (§2). Mając na uwadze tę generalną klauzulę wykładni umów, należy zwrócić uwagę, że w analizowanej umowie wyraźnie rozróżniono wartość umowy brutto, którą określono kwotowo w § 3 ust. 1 umowy oraz wynagrodzenie, o którym mowa w § 3 ust. 2 – 4 umowy. Z postanowień zawartych w § 3 ust. 2 – 4 umowy jednoznacznie wynika, że wysokość wynagrodzenia wykonawcy nie została ustalona kwotowo, tylko miała być ustalana w miesięcznych okresach rozliczeniowych, jako iloczyn uzgodnionych w § 3 ust. 1 umowy ryczałtowych ceny jednostkowych i faktyczną ilość zwierząt przebywających w schronisku w danym miesiącu. Tym samym wartość umowy brutto wskazana w § 3 ust. 1 umowy nie określała ostatecznej wysokości wynagrodzenia wykonawcy lecz wartość szacunkową. Wartość ta została ustalona jako iloczyn ryczałtowej ceny jednostkowej za kompleks świadczeń wykonawcy określonych w § 1 umowy oraz prognozowanej ilości 50 zwierząt przebywających w schronisku w miesiącu. Należy zauważyć, że tak naprawdę kryterium oceny przy wyborze oferty stanowiła cena jednostkowa, a nie szacowana wartość świadczeń brutto za cały okres umowy, gdyż zgodnie z SIWZ "wartość brutto oferty", która później została umieszczona w § 3 ust. 1 umowy jako "wartość umowy brutto", była wyliczana zgodnie z tabelą na formularzu ofertowym stanowiącym załącznik do SIWZ. Wyliczenie to było dokonywane przez pomnożenie oferowanych przez wykonawców cen jednostkowych i podane przez zamawiającego w tabeli szacunkowe ilości dni i zwierząt. Przy określaniu wartości oferty brutto oferent miał wpływ tylko na wysokość ceny jednostkowej, a pozostałe elementy algorytmu w oparciu o który wyliczano wartość oferty brutto, były już określone w formularzu ofertowym. Z dokumentów przetargowych jednoznacznie wynika, że zamiarem zamawiającego od początku było rozliczanie się z wykonawcą według faktycznej ilości zwierząt przebywających w schronisku, a nie kwotą ryczałtową ustaloną jako wartość oferty brutto. Konsekwentnie w umowie jako wynagrodzenie ryczałtowe była traktowana tak naprawdę cena jednostkowa, a nie wartość umowy brutto ustalona na podstawie prognozowanej ilości zwierząt. Pojęciem "szacunkowa ilość" posługiwał się zamawiający wprost w formularzu oferty, a z treści SIWZ (pkt 3 opis przedmiotu zamówienia) oraz ogłoszenia o zamówieniu (Pkt IV.3 Zmiana umowy) wynika, że zamawiający przewidywał, że ilość zwierząt może być inna niż szacowana w formularzu ofertowym. Wynagrodzenie wykonawcy prawidłowo zatem było ustalane i wypłacane przez gminę w oparciu o § 3 ust. 2 – 4 umowy, jako iloczyn uzgodnionej w umowie ceny jednostkowej oraz faktycznej ilości zwierząt przebywającej w schronisku w danym miesiącu.
Konkludując należy stwierdzić, że skarżący zatwierdzając do wypłaty wynagrodzenie wykonawcy, ustalone w oparciu o postanowienia wiążącej gminę umowy o świadczenie usług, nie dopuścił się naruszenia zasady dokonywania wydatków publicznych w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań, zawartej w art. 44 ust. 3 pkt 3 ufp.
Ponownie rozpatrując sprawę organ orzekający uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 oraz opłata od pełnomocnictwa 17 zł.