V SA/Wa 10/18

V SA/Wa 10/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-12-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Tomczak /sprawozdawca/
Izabella Janson
Piotr Piszczek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 986/19 - Postanowienie NSA z 2022-11-18
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi P. [...] Sp. jawna w P. na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego; oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] spółka jawna (dalej: Strona, Skarżąca lub Spółka) jest postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z [...] października 2017 r., znak: [...], utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] września 2017 r. znak: [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego oświadczeniem woli Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBiR) z [...] listopada 2015 r., znak [...], w sprawie rozwiązania umowy o dofinasowania wraz z wezwaniem do zwrotu środków.
Minister Rozwoju i Finansów postanowieniem z [...] października 2017 r, odmówił wznowienia postępowania zakończonego oświadczeniem woli NCBiR z [...] listopada 2015 r. w sprawie rozwiązania umowy o dofinasowania wraz z wezwaniem do zwrotu środków.
Organ wskazał, że oświadczenie woli NCBiR z [...] listopada 2015 r. nie jest decyzją administracyjną, a czynnością o charakterze cywilnoprawnym, zatem jego wyrażenie nie należy do drogi postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a. Minister wyjaśnił, że rozstrzyganie w zakresie zasadności rozwiązania przez NCBiR umowy o dofinansowanie nie należy do postępowania administracyjnego. Kwestia ta może być jednak badana przez sąd powszechny. Organ wskazał, że jeżeli Skarżąca spółka uznaje, że umowa o dofinansowanie została rozwiązana przez NCBiR niezasadnie, może dochodzić swoich praw na drodze postępowania cywilnego.
Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z [...] października 2017 r. Minister utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] września 2017 r.
Minister podtrzymał wcześniej wyrażone stanowisko zawartego w postanowieniu I instancji, zgodnie z którym oświadczenie woli NCBiR z [...] listopada 2015 r. znak [...] w sprawie rozwiązania umowy o dofinansowanie wraz z wezwaniem do zwrotu środków nie jest decyzją administracyjną. Wskazał, że oświadczenie nie zawiera elementów decyzji, o których mowa w art. 107 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 5 i 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez przyjęcie przez organ, że postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzja, mimo wydania decyzji o zwrocie kwoty dofinansowania i decyzji o rozwiązaniu umowy zgodnie z treścią wskazanego przepisu – Minister podkreślił, że zarzut należy uznać za bezzasadny, ponieważ postanowienie z [...] września 2017 r. dotyczy innej materii i organ nie wypowiadał się w tej kwestii.
Skargę na postanowienie z [...] października 2017 r. złożyła [...] spółka jawna wnosząc o:
1. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z [...] września 2017 r. (znak sprawy: [...]) oraz uchylenie w całości tego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;
ewentualnie o:
2. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu Il instancji oraz w całości postanowienia organu I instancji i wznowienie postępowania, z uwagi na to, iż zdaniem spółki wyszły na jaw nowe, istotne w sprawie okoliczności oraz dowody.
Niezależnie od powyższego spółka wniosła o:
1. zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa;
2. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu stanowiącego "[...]" - sporządzoną przez dr. hab. Z. G.., prof. [...] wraz z dr. inż. P. M., na okoliczność: braku opłacalności dalszej realizacji projektu nr [...]pn.: "[...]".
Zaskarżonemu postanowieniu Strona zarzuciła:
a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 5) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Ministra Rozwoju i Finansów odmawiającego wznowienia przedmiotowego postępowania, w sytuacji gdy zostało ono zakończone decyzją ostateczną, a na jaw wyszły istotne dla sprawy nowe okoliczności oraz dowody;
b) naruszenie art. 104 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.pa. poprzez uznanie, że decyzja NCBiR z [...] listopada 2015 r. (znak sprawy: [...] oraz [...]) w sprawie rozwiązania umowy o dofinansowanie wraz z wezwaniem do zwrotu środków, w rzeczywistości nie stanowi decyzji administracyjnej, mimo tego, że zawiera elementy niezbędne do zakwalifikowania jej jako decyzji administracyjnej;
c) naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 5 i 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wobec przyjęcia przez organ, że postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzja, mimo wydania przez organ decyzji o zwrocie kwoty dofinansowania i decyzji o rozwiązaniu umowy zgodnie z treścią wskazanego przepisu;
d) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności braku wyjaśnienia: z jakiego powodu organ uznał, że decyzja Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z [...] listopada 2015 r. w sprawie rozwiązania umowy o dofinansowanie nie stanowi decyzji administracyjnej; na jakiej podstawie organ uznał, iż rozwiązanie umowy o dofinansowanie następuje nie w trybie decyzji administracyjnej, lecz oświadczenia woli jednej ze stron; a ponadto trzeba mieć na uwadze, że uzasadnienie postanowienia sprowadza się w zasadzie do dwóch zdań;
e) art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez działanie w sposób arbitralny odbierając zaufanie do władzy publicznej - w konsekwencji powyższych uchybień.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu było wyłącznie dokonanie oceny, czy istniały przesłanki do odmowy wznowienia postępowania administracyjnego stosownie do art. 149 § 3 p.p.s.a., w sytuacji, w której przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania Skarżąca uczyniła oświadczeniem woli NCBiR z [...]listopada 2015 r. w sprawie rozwiązania umowy o dofinasowania wraz z wezwaniem do zwrotu środków.
Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa stwarza prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej już zakończonej decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania, w następstwie którego dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy już raz rozpatrzonej co do istoty, stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych.
Przewidziana przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego procedura wznowienia postępowania przewiduje dwa etapy. Zgodnie z art. 149 § 1 i 3 k.p.a. wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, jak i odmowa wznowienia postępowania, następuje w drodze postanowienia. Oba rodzaje wskazanych wyżej rozstrzygnięć właściwe są dla etapu pierwszego, w którym organ właściwy, tj. zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. z zastrzeżeniem § 2 i 3 organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, bada czy istnieją przedmiotowe i podmiotowe przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia.
Postanowienie o odmowie wznowienia może być wydane jedynie w wyniku postępowania wstępnego wszczynanego na wniosek. Powinno być ono wydane, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1949/06, publ. LEX nr 437529). Przyczyny podmiotowe to złożenie wniosku przez osobę w sposób oczywisty niebędącą stroną, gdy jednostka wnosząca żądanie nie powołuje się na własny interes prawny, a na obiektywne naruszenie interesu prawnego, lub złożenie go przez osobę nieposiadającą zdolności do czynności prawnych bez udziału przedstawiciela ustawowego. Przyczyny przedmiotowe natomiast to złożenie żądania po ustaniu terminu, gdy termin nie został przywrócony (dotyczy to w istocie jedynie art. 145 § 1 § pkt 4 oraz art. 145a i 145b k.p.a.), gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego, gdy decyzja (odpowiednio postanowienie) nie była ostateczna, gdy podnoszono inne zarzuty niż w art. 145, 145a i 145b. Odmowa wznowienia postępowania będzie wydana także wówczas, gdy żądanie wznowienia będzie dotyczyło sprawy rozstrzygniętej przez organ w innej formie prawnej niż decyzja czy postanowienie (np. w formie umowy cywilno-prawnej, czynności materialno-technicznej, w formie zaświadczenia), gdy sytuacja strony jest kształtowana z mocy prawa, a więc bez konieczności wydawania decyzji, gdy w sprawie nie wydano decyzji ostatecznej oraz gdy strona żąda wznowienia, wskazując jako przesłanki wady decyzji właściwe dla stwierdzenia nieważności (por. Cz. Martysz, Komentarz do art. 149 k.p.a., System informacji prawnej LEX). Powyższy pogląd znajduje również odzwierciedlenie w judykaturze. W wyroku z 13 października 1998 r. o sygn. akt I SA 373/98 (publ. LEX nr 45123) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż wydanie decyzji (w aktualnym stanie prawnym postanowienia - przyp. Sądu) odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie np. umowy cywilnoprawnej. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1835/12 (publ. LEX nr 1452820) wskazując, iż niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej np. umowy cywilnej czy czynności materialno-technicznej, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną, gdy strona opiera żądanie na podstawie stanowiącej przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia (art. 156 § 1 k.p.a.).
Z powyższego wynika, że żądanie strony w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie, w której organ działał w innej formie (nie znajdującej podstaw w przepisach zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego) determinuje brak możliwości wznowienia postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi dopiero podstawę do przeprowadzania przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przedmiotem takiego postępowania jest po pierwsze, ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było rzeczywiście dotknięte jedną z wad wyliczonych w przepisach art. 145 § 1 lub 145a, 145b k.p.a., a po drugie - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną.
Katalog przesłanek wznowienia postępowania wymieniony w art. 145 § 1, 145a i 145b k.p.a. ma charakter zamknięty co oznacza, że wznowienie postępowania nie jest dozwolone z jakichkolwiek innych przyczyn. Wykładnia tych przesłanek winna mieć zatem charakter zawężający. Przyczyny wznowienia postępowania można sprowadzić do dwóch zasadniczych, tj. braku obiektywności organu i braku dostatecznych informacji w sprawie. Wystąpienie tych przyczyn, przy spełnieniu wymienionych powyżej wymogów formalnych, zobowiązuje organ do wznowienia postępowania bez względu na to, czy miały one wpływ na treść decyzji. Stopień, zakres, jak i skutki ewentualnego wpływu na treść danej decyzji podlegają bowiem ocenie organu dopiero po wznowieniu postępowania.
Przenosząc powyższe uwagi ogólne na stan sprawy wskazać należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organów, że pismo NCBR z 12 listopada 2015 r. rozwiązujące umowę i wzywające do zapłaty wypłaconych kwot nie może być traktowane jak decyzja administracyjna, ponieważ objęte nim oświadczenia nie podlegały regulacji w drodze decyzji, a w drodze umowy o dofinansowanie, mającej charakter cywilnoprawny. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, umowa o dofinansowanie, mająca za przedmiot określenie zasad przekazania środków europejskich na realizację określonego projektu, ma charakter cywilnoprawny. Nie jest to akt administracyjny. Uznanie przy tym, że umowa o dofinansowanie ma charakter cywilnoprawny oznacza, że jej rozwiązanie nie należy do drogi administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., a Beneficjentowi przysługuje prawo do poddania sporu pod rozstrzygnięcie sądu cywilnego (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2011 r. sygn. akt II CSK 520/10, postanowienie z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt III CZP 9/13).
Nie ulega również wątpliwości, że ocena zasadności rozwiązania umowy cywilnoprawnej przez jedną z jej stron – w razie zaistnienia sporu – podlega kontroli sądów powszechnych, a nie sądów administracyjnych.
Skoro pismo NCBR z [...] listopada 2015 r. r. nie jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 104 § 1 i 2 k.p.a., wydaną w sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., to w odniesieniu do tego pisma nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania przewidzianego w k.p.a.
Prawidłowo zatem organ przyjął, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie nie może być wznowione z przyczyn, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wznowienia tego postępowania – brak jest bowiem podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania strony w nadzwyczajnym trybie administracyjnym, określonym w art. 145 § 1 k.p.a.
Podkreślić należy, że oświadczenie nazwane przez skarżącą spółkę "decyzją" pismo nie stanowi autorytatywnej wypowiedzi władzy administracyjnej, lecz dotyczy wypowiedzenia umowy cywilnoprawnej, w wyniku uznania przez jedną ze stron niewykonywania jej zapisów, co nie czyni kwestii wydania tego pisma sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.
Na marginesie warto powołać pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 13 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 653/15. W uzasadnieniu postanowienia NSA stwierdził, że procedura przyznania dofinansowania przebiega dwuetapowo, tj. administracyjno-cywilnie. Po ostatecznym rozpatrzeniu danego projektu, prowadzącym bądź nie, do zawarcia umowy o dofinansowanie, rozpoczyna się etap, na którym zasadniczą rolę odgrywa w razie sporu sąd cywilny. NSA przypomniał również, że umowa cywilnoprawna jest aktem indywidualnym. Przez jej zawarcie następuje konkretyzacja (wybór) kontrahenta oraz określenie praw i obowiązków stron. Wskazanie na umowę jako na podstawę udzielenia pomocy, zawiera zarazem odwołanie się do trybu dochodzenia roszczeń wynikających z takiego zgodnego oświadczenia woli stron. Ewentualne roszczenia wynikające z umowy podlegają bowiem dochodzeniu przed sądem powszechnym, na drodze postępowania cywilnego.
Na cywilnoprawny charakter postępowania dotyczącego udzielenia dofinansowania (drugiego etapu) wskazują również orzeczenia NSA, w szczególności wyroki: z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II GSK 63/06, z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 86/10, postanowienie z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 267/07, z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II GSK 199/07, z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt II GSK 844/09) oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III CZP 9/13.
Mając powyższe na uwadze, zarzut naruszenia przez organ art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. należy uznać za niezasadny.
Prawidłowe jest w ocenie Sądu także stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym w niniejszej sprawie nie ma także zastosowania art. 26 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p.r. w zakresie, w jakim dotyczy on decyzji o udzieleniu dofinansowania. Przepis ten ma bowiem zastosowanie wyłącznie w przypadku Instytucji Zarządzającej i Instytucji Pośredniczącej jako beneficjentów projektów finansowanych ze środków UE. Jednocześnie art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. ma zastosowanie do wydawania decyzji o zwrocie środków, a nie w sytuacji rozwiązania umowy gdzie, jak wyjaśniono powyżej, mamy do czynienia z trybem cywilnym.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia przez organ art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ wystarczająco wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Organ wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem oświadczenie woli NCBiR z [...] listopada 2015 r. r, w sprawie rozwiązania umowy o dofinansowanie wraz z wezwaniem do zwrotu środków w rzeczywistości nie stanowi decyzji administracyjnej.
W ocenie Sądu nie zostały także naruszone przepisy postępowania administracyjnego art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a. Skarżąca nie wykazała skutecznie, aby organy orzekające w sprawie działały w sposób arbitralny i odbierający zaufanie do władzy publicznej.
Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu stanowiącego "[...]" - sporządzoną przez dr. hab. Z. G., prof. [...] wraz z dr. Inż. P. M., na okoliczność braku opłacalności dalszej realizacji projektu pn. "[...]" należy uznać go za oczywiście niezasadny. Wskazać należy, iż nie ma żadnej zależności pomiędzy treścią tego dokumentu, a kwestią braku dopuszczalności wznowienia postępowania i z tego względu nie jest on dowodem niezbędnym do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a.
Mając na względzie wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę