Tw 32/07

47/2/B/2008 POSTANOWIENIE z dnia 11 marca 2008 r. Sygn. akt Tw 32/07 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Adam Jamróz – przewodniczący Wojciech Hermeliński – sprawozdawca Maria Gintowt-Jankowicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 listopada 2007 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Ogólnopolskiej Organizacji Pracodawców Transportu Drogowego, p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE Wnioskiem z 17 września 2007 r. Ogólnopolska Organizacja Pracodawców Transportu Drogowego (dalej: OOPTD) zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.; dalej: ustawa o transporcie drogowym) z art. 2, art. 20, art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji, a także art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497; dalej: ustawa o zmianie ustawy o transporcie drogowym) z art. 2 Konstytucji. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2007 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez: doprecyzowanie, którą ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. kwestionuje wnioskodawca w punkcie drugim petitum wniosku wraz z podaniem dokładnego adresu publikacji; doręczenie: decyzji lub uchwały odpowiedniego organu wnioskodawcy, stanowiącej podstawę sporządzenia i złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego (oryginał oraz cztery kopie), wyciągu z protokołu pozwalającego stwierdzić, że uchwała lub decyzja została podjęta zgodnie ze statutem Organizacji (oryginał oraz cztery kopie), pięciu egzemplarzy aktualnego statutu wnioskodawcy oraz odpisu aktualnego z Krajowego Rejestru Sądowego oraz jednej kopii wniosku. Pismem z 29 października 2007 r. pełnomocnik wnioskodawcy odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych wniosku. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 21 listopada 2007 r. odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi. Trybunał ustalił, iż doręczonej uchwały Zgromadzenia Ogólnego OOPTD z 7 lipca 2007 r. (nr 4/07) nie można uznać za podstawę prawną wniosku, złożonego do Trybunału Konstytucyjnego 17 września 2007 r. Trybunał stwierdził, iż w uchwale tej nie skonkretyzowano przedmiotu kontroli (nie określono, którym przepisom ustawy o transporcie drogowym wnioskodawca stawia zarzut niezgodności z Konstytucją), jak również nie sformułowano zarzutu niezgodności z wyraźnie wskazanym przepisem (przepisami) Konstytucji jako wzorcem kontroli. Sprecyzowanie przedmiotu oraz wzorców kontroli nastąpiło natomiast we wniosku z 17 września 2007 r., w którym pełnomocnik wnioskodawcy wystąpił o zbadanie zgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z art. 2, art. 20, art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji, a także art. 8 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym z art. 2 Konstytucji. W konsekwencji Trybunał uznał, iż wniosek samoistnie określający zakres zaskarżenia (przedmiot i wzorce kontroli) pochodzi od podmiotu, który w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji nie ma legitymacji do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Ponadto Trybunał stwierdził, że zakres zaskarżenia sformułowany we wniosku nie należy do „spraw objętych zakresem działania” OOPTD (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Trybunał ustalił, iż odnosi się on do ochrony interesów gospodarczych członków wnioskodawcy, nie zaś interesów, których ochrona związana jest ze statusem OOPTD, występującej w rozpatrywanej sprawie jako organizacja pracodawców. W zażaleniu z 3 grudnia 2007 r. pełnomocnik OOPTD wniósł „o uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowanie wniosku do rozpoznania na rozprawie”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Trybunał Konstytucyjny rozpatrując zażalenie, koncentruje się na badaniu zarzutów w nim podniesionych i do tego ogranicza rozpoznanie wniesionego środka odwoławczego. Zobowiązany jest na podstawie art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) do badania legitymacji podmiotów, wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, domagających się wszczęcia abstrakcyjnej kontroli norm. Tylko wnikliwe zbadanie wniosku casu ad casum – już w stadium postępowania wstępnego – prowadzić może do ujednolicenia praktyki orzeczniczej w tych sprawach, zapobiegając zarówno bezpodstawnemu nadawaniu biegu wnioskom nieuprawnionych podmiotów, jak i bezpodstawnej odmowie nadania biegu wnioskom pochodzącym od podmiotów uprawnionych. 2. Trybunał Konstytucyjny przypomina na wstępie, iż zgodnie z treścią uchwały Zgromadzenia Ogólnego OOPTD z 7 lipca 2007 r. (nr 4/07), podmiot ten postanowił „złożyć wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją w takim zakresie, w jakim objęty był postępowaniem przed Trybunałem Konstytucyjnym zarejestrowanym pod sygnaturą Tw 21/06”. Pełnomocnik wnioskodawcy podnosi w zażaleniu, że stanowisko Zgromadzenia Ogólnego OOPTD wyrażone w cytowanej uchwale było „odwołaniem się do uchwały już raz podjętej oraz wskazaniem możliwie najbardziej precyzyjnym do określenia zakresu przedmiotowego i tzw. wzorców kontroli”. Trybunał Konstytucyjny, analizując przedstawiony wyżej pogląd, zgodnie z którym możliwe jest wyznaczenie przedmiotu i wzorców kontroli poprzez odesłanie do zakresu zaskarżenia, sformułowanego we wniosku o sygnaturze Tw 21/06, podkreśla brak tożsamości podmiotów podejmujących uchwały w obu sprawach. W pierwszej, o sygnaturze Tw 21/06, uchwałę z 5 września 2006 r. o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem „o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją zapisów ustawy o transporcie drogowym” podjął Zarząd OOPTD. Postanowieniem z 11 grudnia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu złożonemu wnioskowi (OTK ZU nr 1/B/2007, poz. 5), po ustaleniu (m.in.), że Zarząd OOPTD nie jest – na gruncie statutu tej organizacji – władzą uprawnioną do decydowania o skierowaniu wniosku do Trybunału Konstytucyjnego. W tej sytuacji, pełnomocnik wnioskodawcy dołączył do wniesionego zażalenia protokół z głosowania Zgromadzenia Ogólnego OOPTD (władzy uznającej swoją legitymację w sprawie), przeprowadzonego 20 listopada 2006 r. Protokół zawierał treść uchwały, w której Zgromadzenie Ogólne OOPTD „podtrzymuje dotychczasowe czynności dokonane przez Zarząd przed Trybunałem Konstytucyjnym w zakresie złożonego wniosku o stwierdzenie niezgodności ustawy z Konstytucją i zobowiązuje Zarząd do popierania skargi konstytucyjnej w trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym”. Postanowieniem z 21 lutego 2007 r. (OTK ZU nr 1/B/2007, poz. 6) Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia i stwierdził, że przedłożona „uchwała Zgromadzenia Ogólnego OOPTD z 20 listopada 2006 r. nie sanuje braku umocowania Zarządu do wystąpienia z wnioskiem, gdyż, po pierwsze, nie wyznacza zakresu zaskarżenia (nie określa przedmiotu oraz wzorców kontroli), po drugie zaś, została podjęta po dniu 19 września 2006 r., w którym wniosek został złożony do Trybunału”. Powyższe stanowisko Trybunału wskazywało zatem przesłanki materialne (również formalne) podjęcia przez Zgromadzenie Ogólne OOPTD uchwały, będącej podstawą wniosku w sprawie hierarchicznej kontroli zgodności norm. Tymczasem Zgromadzenie Ogólne OOPTD (a więc inna władza organizacji), abstrahując od wyjaśnień Trybunału, podjęło w dniu 7 lipca 2007 r. kolejną uchwałę (nr 4/07), która (podobnie do poprzedniej) nie spełniała wymogów przewidzianych w ustawie o TK, tzn. nie konkretyzowała ani przedmiotu (art. 32 ust. 1 pkt 2), ani wzorca kontroli (art. 32 ust. 1 pkt 3). Natomiast sprecyzowanie przedmiotu oraz wzorców kontroli nastąpiło dopiero we wniosku z 17 października 2007 r., sporządzonym przez pełnomocnika wnioskodawcy w wykonaniu powołanej wyżej uchwały. Z tych względów, Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie w pełni podtrzymuje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym zarówno uchwała Zgromadzenia Ogólnego OOPTD, niespełniająca wymogów ustawowych (art. 32 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o TK), jak i samodzielne ukształtowanie przez pełnomocnika wnioskodawcy przedmiotu oraz wzorców kontroli uzasadniają odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi. 3. Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do poglądu pełnomocnika wnioskodawcy, który twierdzi, że „zasady wykonywania transportu drogowego stanowią treść stosunku pracy pomiędzy przedsiębiorcą transportu drogowego – pracodawcą a pracownikiem”. W ocenie pełnomocnika, pracownik jest beneficjentem licencji przyznanej na rzecz pracodawcy, w związku z tym, podstawowym obowiązkiem pracownika, kształtującym treść stosunku pracy, jest spełnienie wymagań określonych w ustawie o transporcie drogowym, w tym przestrzeganie zakazu przewidzianego w art. 18 ust. 5. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że pojęcie „spraw objętych zakresem działania” (art. 191 ust. 2 Konstytucji) powinno być wykładane w sposób ścisły (por. postanowienia z: 22 sierpnia 2002 r., T 25/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 40; 16 grudnia 2002 r., Tw 56/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 70 oraz 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2). Nie wystarczy zatem, że kwestionowany przepis może znaleźć lub w rzeczywistości znalazł zastosowanie w stosunku do wnioskodawcy. Konieczne jest ustalenie, czy dany przepis dotyczy działalności stanowiącej realizację konstytucyjnie, ustawowo lub statutowo określonych zadań wnioskodawcy. Przy wyznaczaniu zakresu działania organizacji pracodawców (zgodnie z art. 191 ust. 2 Konstytucji) trzeba mieć na uwadze, że uprawnienie do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego zostało przyznane – w tym samym przepisie – związkom zawodowym, organizacjom pracodawców i organizacjom zawodowym (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji). Rozwiązanie przyjęte przez ustrojodawcę rozstrzyga, że pojęcie „zakres działania”, jako decydujące o tym, które przepisy mogą być kwestionowane we wniosku tych podmiotów, powinna cechować znaczeniowa jednolitość (tożsamość). Trybunał Konstytucyjny przypomina, że użycie w Konstytucji nazwy „pracodawca”, a nie „osoba prowadząca działalność gospodarczą” lub „przedsiębiorca”, ma istotne znaczenie dla wyznaczenia kręgu podmiotów legitymowanych do wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Racjonalny prawodawca, jeżeli chciałby objąć interesy gospodarcze szczególną ochroną, wyrażającą się w możliwości kierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, przyznałby takie uprawnienie organizacjom powołanym do reprezentowania właśnie takich interesów swoich członków (np. izbom gospodarczym). Skoro zaś ustrojodawca nie przyjął powyższego rozwiązania, to „zdolność wnioskowa” organizacji pracodawców dotyczy tylko takich interesów jej członków, które odnoszą się do ich pozycji jako pracodawców. Kwestionowany art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym wprowadza zakazy (używania i umieszczania w pojeździe taksometru; umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy; umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych), obowiązujące przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Przepis ten, swoim zakresem podmiotowym, obejmuje wszystkie osoby, które wykonują przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym i czerpią z tego tytułu korzyści majątkowe. Nie ma zatem znaczenia, czy wykonanie usługi następuje przez osobę będącą w stosunku pracy czy – przykładowo – zobowiązaną z tytułu cywilnoprawnej umowy zlecenia. Trybunał Konstytucyjny słusznie zauważył w postanowieniu z 21 listopada 2007 r., że zaskarżony przepis dotyczy w głównej mierze warunków wykonywania działalności gospodarczej. Stanowisko powyższe potwierdza sformułowany we wniosku zarzut, zgodnie z którym art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym narusza art. 20 Konstytucji (zasadę społecznej gospodarki rynkowej) oraz art. 22 Konstytucji (wolność działalności gospodarczej). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, istnienie wyraźnego związku z prowadzeniem działalności gospodarczej uzasadnia również treść art. 18 ust. 5 lit. b kwestionowanej ustawy, którego adresatem jest explicite przedsiębiorca, a nie pracodawca. Sformułowany w nim zakaz dotyczy bowiem umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem „przedsiębiorcy”. Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że zakres zaskarżenia wyznaczony w rozpatrywanej sprawie ma na celu ochronę interesów gospodarczych członków wnioskodawcy, nie zaś interesów, których ochrona wynika ze statusu OOPTD, występującej przed Trybunałem jako organizacja pracodawców (art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji). W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.