Tw 12/11

5/1/B/2012 POSTANOWIENIE z dnia 6 września 2011 r. Sygn. akt Tw 12/11 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Samorządnego Związku Zawodowego Taksówkarzy Rzeczypospolitej Polskiej o zbadanie zgodności: 1) art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 48, poz. 247) w zakresie, w jakim do art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.) dodaje ust. 2b, z art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 48, poz. 247) w zakresie, w jakim w art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874) uchyla ust. 6 i 7, z art. 7, art. 118 ust. 1, art. 119 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji; 3) art. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 48, poz. 247) w zakresie, w jakim w art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.) uchyla ust. 6 i 7, z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji; 4) § 4 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 listopada 2008 r. w sprawie kryteriów i warunków technicznych, którym muszą odpowiadać kasy rejestrujące oraz warunków ich stosowania (Dz. U. Nr 212, poz. 1338) z art. 19 ust. 13 pkt 2 lit. a w zw. z art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535, ze zm.) i w zw. z art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441, ze zm.) oraz art. 92 ust. 1, art. 2, art. 217 w zw. z art. 84 Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. UZASADNIENIE W dniu 31 maja 2011 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Samorządnego Związku Zawodowego Taksówkarzy Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: SZZT RP albo Związek) o zbadanie zgodności; po pierwsze, art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 48, poz. 247; dalej: ustawa zmieniająca) w zakresie, w jakim do art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.; dalej: ustawa o transporcie) dodaje ust. 2b, z art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji; po drugie, art. 1 pkt 1 lit. c ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim w art. 6 ustawy o transporcie uchyla ust. 6 i 7, z art. 7, art. 118 ust. 1, art. 119 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji; po trzecie, art. 1 pkt 1 lit. c ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim w art. 6 ustawy o transporcie uchyla ust. 6 i 7, z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji; po czwarte, § 4 ust. 2 pkt 3 lit. a (omyłkowo wskazanego jako § 3 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 listopada 2008 r. w sprawie kryteriów i warunków technicznych, którym muszą odpowiadać kasy rejestrujące oraz warunków ich stosowania (Dz. U. Nr 212, poz. 1338; dalej: rozporządzenie z 2008 r.) z art. 19 ust. 13 pkt 2 lit. a w zw. z art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535, ze zm.; dalej: ustawa o VAT) i w zw. z art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441, ze zm.; dalej: prawo o miarach) oraz art. 92 ust. 1, art. 2, art. 217 w zw. z art. 84 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wnioski przedstawiane przez ogólnokrajowe organy związków zawodowych podlegają wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). 2. Wola organu ogólnokrajowego, który zazwyczaj ma strukturę kolegialną, znajduje wyraz w podejmowanych przez niego uchwałach. Tryb podjęcia uchwały regulują właściwe przepisy (np. statut), zaś treść podjętej uchwały zostaje zapisana w protokole z posiedzenia tego organu. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału uchwała ogólnokrajowego organu związku zawodowego w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z inicjatywy tego podmiotu (zob. postanowienie TK z 1 lipca 2010 r., Tw 10/10, OTK ZU nr 4/B/2010, poz. 243). Dla ustalenia, że wniosek pochodzi od ogólnokrajowego organu związku zawodowego, a nie od osoby, która go sporządziła i podpisała, potrzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie uchwały uprawnionego organu. Uzasadnia to konieczność dołączenia do wniosku odpisu uchwały tego organu. Treść uchwały i wniosku musi cechować minimalna zbieżność, która obejmuje wskazanie kwestionowanego przepisu (przedmiot kontroli), wyrażenie woli wyeliminowania tego przepisu z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z przepisem aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej (wzorzec kontroli). Uchwała może zawierać także dodatkowe postanowienia dotyczące sposobu jej wykonania, w szczególności wskazywać inny podmiot (np. pełnomocnika) zobligowany przez ogólnokrajowy organ związku zawodowego do sporządzenia lub podpisania wniosku, złożenia go oraz reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem. Nie ulega przy tym wątpliwości, że powierzenie wykonania takiej uchwały konkretnie określonemu podmiotowi nie wpływa na ocenę legitymacji procesowej wnioskodawcy, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, bowiem w dalszym ciągu tylko ogólnokrajowy organ związku zawodowego jest uprawniony do zainicjowania hierarchicznej kontroli zgodności norm, tzn. wyznaczenia zakresu zaskarżenia. Biorąc powyższe pod uwagę, wniosek do Trybunału Konstytucyjnego, który nie stanowi ścisłej realizacji uchwały podjętej uprzednio przez ogólnokrajowy organ związku zawodowego, nie może być uznany za pismo skutecznie wszczynające postępowanie (art. 31 ust. 1 ustawy o TK). 2.1. Zarząd Krajowy SZZP RP (dalej: Zarząd Krajowy) podjął 31 marca 2011 r. uchwałę nr 1/03/11, w której „działając na podstawie statutu związku i ustawy o związkach zawodowych w powiązaniu z art. 191 Konstytucji (…) pozytywnie zatwierdza przedłożony wniosek w sprawie kas rejestrujących oraz o nieprawidłowościach popełnionych w podejmowaniu i uchwalaniu zmian w ustawie o transporcie drogowym. Wniosek ten postanawia wnieść do rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny”. Natomiast w uchwale nr 2/03/11 podjętej tego samego dnia „Zarząd Krajowy upoważnia do reprezentowania Związku przed Trybunałem Konstytucyjnym (…) Prezesa Związku oraz (…) Przewodniczącego Koła nr 1 w Gnieźnie”. Rozstrzygnięć tych nie można jednak uznać za podstawę prawną wniosku, który wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego 31 maja 2011 r. 2.2. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że w żadnej z powyższych uchwał Zarząd Krajowy nie wskazał ani przedmiotu, ani wzorców kontroli. Uchwała nr 1/03/11 nie wyraża zatem woli zbadania zgodności konkretnego przepisu (przepisów) z postanowieniami aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej i wyeliminowania go (ich) z systemu obowiązującego prawa. Uchwała ta ogranicza się do zatwierdzenia „wniosku do Trybunału przygotowanego przez Przewodniczącego Zarządu Koła nr 1 w Gnieźnie”. Oznacza to, że „zatwierdzany wniosek” musiał istnieć przed podjęciem uchwały, a tym samym nie mógł zostać sporządzony na podstawie i w wykonaniu tejże uchwały. Co istotne, wniosek nie stanowił również załącznika do uchwały. Należy zatem uznać, że w następstwie przedstawionego wyżej sposobu działania nie doszło do skutecznego złożenia przez Zarząd Krajowy oświadczenia woli w sprawie wystąpienia z wnioskiem. Trybunał, związany zasadą legalizmu, nie może bowiem akceptować takiego postępowania, które prowadzi do przyznania podmiotowi, innemu niż wskazany w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, prawa decydowania o treści złożonego wniosku i zainicjowania tym samym postępowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). 3. Trybunał Konstytucyjny zbadał również, czy przepisy poddane kontroli mieszczą się w zakresie działania wnioskodawcy (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Wymaga zatem przypomnienia, że ogólnokrajowe organy lub władze organizacji wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji posiadają jedynie ograniczoną legitymację procesową w postępowaniu przed Trybunałem. Mogą one złożyć wniosek, pod warunkiem, że przedmiot kontroli oraz powołane wzorce kontroli mieszczą się w ich zakresie działania. Pojęcie „spraw objętych zakresem działania”, w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji, dotyczy w odniesieniu do ogólnokrajowych organów związków zawodowych wyłącznie tych aktów normatywnych, które bezpośrednio kształtują uprawnienia lub obowiązki pracowników względem pracodawców w kontekście łączącego ich stosunku pracy. 3.1. Analiza strony podmiotowej zaskarżonego art. 6 ust. 2b ustawy o transporcie, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 lit. a ustawy zmieniającej, pozwala stwierdzić, że adresatem tego przepisu jest starosta, do którego kompetencji należy powoływanie komisji egzaminacyjnych (art. 6 ust. 2 in fine tej ustawy). Od strony przedmiotowej art. 6 ust. 2b ustawy o transporcie zakazuje staroście powołać do składu komisji osoby, które wykonują działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego taksówkami. Zdaniem wnioskodawcy przepis poddany kontroli narusza art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż wprowadza nadmierne ograniczenie w zawieraniu stosunku pracy ze starostą”, nieznajdujące dostatecznego uzasadnienia w żadnej z konstytucyjnych wartości. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że wolność pracy nie ma charakteru absolutnego, gdyż art. 65 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji wyraźnie wskazuje, że ustawa może określić od niej wyjątki. Wnioskodawca, przyznając, że wyłączenie członkostwa w komisjach egzaminacyjnych zostało wprowadzone przepisem ustawy o transporcie (art. 6 ust. 2b), nie dostrzega jednak powiązania tego ograniczenia z ochroną innej wartości – art. 31 ust. 1 Konstytucji. Wartością taką jest ochrona wolności lub praw innych osób, które po zdaniu egzaminu przed komisją otrzymują zaświadczenie o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego. Uzyskanie zaświadczenia stanowi jeden z warunków udzielenia przedsiębiorcy licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o transporcie). Gwarancję bezstronności i obiektywizm w działaniu komisji może wzmocnić wyłączenie z jej składu osób, które wykonują działalność gospodarczą w zakresie transportu taksówką. Konkludując, Trybunał stwierdza oczywistą bezzasadność podniesionych zarzutów naruszenia przez art. 6 ust. 2b ustawy o transporcie art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji (art. 36 ust. 3 ustawy o TK). 3.2. Wnioskodawca twierdzi, że przyczynę braku konstytucyjności art. 1 pkt 1 lit. c ustawy zmieniającej, który uchylił ust. 6 i 7 w art. 6 ustawy o transporcie, stanowi naruszenie zasad rządzących procesem ustawodawczym (art. 7, art. 118 ust. 1, art. 119 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji). Wobec stwierdzonej w pkt 2.2 niniejszego postanowienia podstawy odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu, Trybunał odstąpił od oceny wyżej postawionych zarzutów. Jedynie na marginesie Trybunał zwraca uwagę, że art. 1 pkt 2 lit. b poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym (z 2 marca 2010 r., druk sejmowy nr 2924) przewidywał uchylenie ust. 6 i 7 w art. 6 ustawy o transporcie. Jak wynika z uzasadnienia projektu, zniesienie limitowania tej działalności gospodarczej (tzn. ustalania rocznej liczby nowych licencji na wykonywanie transportu drogowego) przez rady miast i gmin spowoduje, że „transport drogowy taksówką będzie mógł wykonywać każdy, kto spełni ustawowe warunki dostępu do zawodu”. 3.3. Wnioskodawca dowodzi również, że art. 1 pkt 1 lit. c ustawy zmieniającej, który uchylił ust. 6 i 7 w art. 6 ustawy o transporcie, narusza wolność działalności gospodarczej wbrew dopuszczalnym wyjątkom z art. 22 Konstytucji oraz zasadzie proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Dla Trybunału nie ulega wątpliwości, że wnioskowanie o zbadanie zgodności zaskarżonych przepisów z wyżej przywołanymi wzorcami kontroli leży poza zakresem działania SZZT RP, który wszczął postępowanie przed Trybunałem jako związek zawodowy. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że związki zawodowe (ich ogólnokrajowe organy) mogą inicjować postępowanie w sprawie hierarchicznej zgodności aktów normatywnych, które wyznaczają relacje między pracownikiem a pracodawcą, z adekwatnymi do tej sfery wzorcami kontroli. Wystąpienie z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi bowiem szczególnego środka ochrony interesów gospodarczych. Tymczasem argumentacja przedstawiona przez wnioskodawcę wskazuje jednoznacznie, że zmierza on do obrony interesu osób wykonujących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego taksówką (przedsiębiorców-podatników) w związku z „otwarciem rynku przewozów taksówkowych dla nowych przedsiębiorców, poprzez zniesienie możliwości limitowania liczby udzielanych licencji taksówkowych przez rady gmin”. Ustalony we wniosku zakres zaskarżenia wykracza poza granice przysługującej związkom zawodowym zdolności procesowej (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji), „konsumując” cechy wniosku, który mogą złożyć jedynie podmioty legitymowane ogólnie, wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Nadto, kontrola przepisu, który utracił moc obowiązującą, nie mieści się w zakresie działania Trybunału. Okoliczności powyższe uzasadniają, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o TK, odmowę nadania rozpatrywanemu wnioskowi dalszego biegu w odniesieniu do badania konstytucyjności art. 1 pkt 1 lit. c ustawy zmieniającej. 4. Wnioskodawca uznaje, że § 4 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia z 2008 r. narusza zasadę wydawania rozporządzeń na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego (art. 92 ust. 1 Konstytucji), powszechny obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych określonych w ustawie (art. 84 Konstytucji), zasadę nakładania podatków wyłącznie w drodze ustawy (art. 217 Konstytucji) w kontekście obowiązku prowadzenia ewidencji obrotu i kwot podatku należnego przy zastosowaniu kas rejestrujących (art. 111 ust. 1 ustawy o VAT) w chwili powstania obowiązku podatkowego (art. 19 ust. 13 pkt 2 lit. a ustawy o VAT) oraz definicji legalnej przyrządu pomiarowego (art. 4 pkt 5 prawa o miarach). Wnioskodawca zarzuca, że „skarżony przepis rozporządzenia Ministra Finansów wprowadza obowiązek ewidencjonowania obrotu i kwoty podatku należnego, pomimo braku zapłaty”. 4.1. Trybunał przypomina, że § 4 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia z 2008 r. był już trzykrotnie przedmiotem wstępnego rozpoznania inicjowanego przez SZZT RP. Wnioskodawcy znane jest tym samym stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w doręczonych mu (w ramach poprzednich postępowań) postanowieniach z: 29 czerwca i 22 września 2009 r. (Tw 15/09, OTK ZU nr 5/B/2009, poz. 353 i 354), 31 marca 2010 r. (Tw 1/10, OTK ZU nr 2/B/2010, poz. 71), 5 sierpnia 2010 r. i 2 lutego 2011 r. (Tw 17/10, niepublikowane). W sprawie o sygn. Tw 15/09 Trybunał stwierdził oczywistą bezzasadność zarzutów niezgodności § 4 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia z 2008 r., po pierwsze, z art. 92 ust. 1 Konstytucji, po drugie zaś – z art. 2, art. 84, art. 217 w zw. z art. 84 i art. 217 Konstytucji. Okoliczność ta, na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o TK, stanowiła podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi we wskazanym zakresie. W sprawie o sygn. Tw 17/10 Trybunał Konstytucyjny także odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do zbadania zgodności § 4 ust. 2 tego rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji w konsekwencji zaistnienia przesłanki oczywistej bezzasadności. 4.2. Wobec powyższego, Trybunał po raz kolejny wyjaśnia, że rozstrzyganie o zgodności zaskarżonego przepisu z powołanymi wzorcami, zakłada w istocie nie tyle przeprowadzenie kontroli norm, ile zbadanie, „czy wyniki pomiarów taksometru zawsze odzwierciedlają otrzymaną zapłatę” i ocenę faktycznego wpływu technicznych cech taksometru na „fikcyjne kwoty podatku”. Tak sformułowane zarzuty prowadzą do konkluzji, że SZZT RP domaga się, aby Trybunał dokonał kontroli stosowania zaskarżonych przepisów. Trzeba jednak pamiętać, że ustawa zasadnicza przyznała Trybunałowi Konstytucyjnemu status „sądu prawa”, nie zaś „sądu faktu” (por. postanowienie TK z 25 stycznia 2008 r., Tw 43/07, OTK ZU nr 4/B/2008, poz. 131). Okoliczność ta stanowi samoistną podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu z uwagi na przesłankę niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK) w odniesieniu do badania zgodności § 4 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia z 2008 r. z powołanymi wzorcami kontroli. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.