TS 156/12

271/4/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 12 grudnia 2013 r. Sygn. akt Ts 156/12 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Miasta Inowrocławia w sprawie zgodności: art. 5 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) z art. 164 ust. 3 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE 1. W skardze konstytucyjnej Miasta Inowrocławia (dalej: skarżący), sporządzonej przez radcę prawnego i wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 28 czerwca 2012 r. (data nadania), zakwestionowano zgodność art. 5 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej: u.s.o.) z art. 164 ust. 3 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji. 2. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą: 2.1. Rada Powiatu Inowrocławskiego, na podstawie art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.; dalej: u.s.p.), art. 5 ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 5b, art. 5c pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 2, art. 58 ust. 1, 2a i 6, art. 60 ust. 1 u.s.o. oraz art. 11, art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157 poz. 1240, ze zm.), podjęła 30 czerwca 2010 r. uchwałę nr XLIII/429/2010 dotyczącą założenia z dniem 1 września 2010 r. trzyletniego gimnazjum dwujęzycznego o nazwie „Gimnazjum Dwujęzyczne w Inowrocławiu”, z siedzibą przy ul. 3 Maja 11/13 w Inowrocławiu. W uzasadnieniu do przedmiotowej uchwały podkreślono, że gimnazjum ma uzupełnić ofertę edukacyjną dla młodzieży gimnazjalnej zamieszkałej w powiecie inowrocławskim – żadne z publicznych i niepublicznych gimnazjów w powiecie nie oferuje bowiem kształcenia dwujęzycznego. Gimnazjum powstanie z wykorzystaniem bazy dydaktycznej oraz zasobów kadrowych I Liceum Ogólnokształcącego im. Jana Kasprowicza w Inowrocławiu. Ponadto w uzasadnieniu wskazano, że utworzenie gimnazjum uzyskało pozytywną rekomendację Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty w Bydgoszczy, a także, iż zostały zawarte z gminami Rojewo, Inowrocław i Kruszwica porozumienia w sprawie przekazania kompetencji do utworzenia i prowadzenia przez Powiat Inowrocławski gimnazjum. 2.2. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Powiatu Inowrocławskiego, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz wstrzymania jej wykonania w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w szczególności art. 5 ust. 5b u.s.o. na skutek: po pierwsze – przyjęcia, że ma on charakter lex specialis w stosunku do przepisów ustrojowych zawartych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: u.s.g.), a zwłaszcza do art. 8 ust. 2a tejże ustawy, oraz przepisów ustrojowych zawartych w u.s.p., a zwłaszcza art. 4 ust. 5 i art. 5 ust. 2 tejże ustawy; po drugie – pominięcia w sprawie przepisów: art. 5 ust. 5 u.s.o., art. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji, co doprowadziło do założenia przez Powiat Inowrocławski gimnazjum dwujęzycznego z dniem 1 września 2010 r. oraz nadania mu statutu, pomimo niezawarcia porozumienia z Miastem Inowrocławiem w tym zakresie. 2.3. Wyrokiem z 17 sierpnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Bd 649/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę skarżącego. Orzeczenie to zostało następnie podtrzymane przez Naczelny Sąd Administracyjny – Izbę Ogólnoadministracyjną w wyroku z 10 lutego 2012 r. (sygn. akt I OSK 2195/11). 3. W ocenie skarżącego kwestionowana regulacja „narusza zasadę domniemania kompetencji samorządowych na rzecz gminy oraz zasadę samodzielności gminy”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to, że skarga konstytucyjna winna odpowiadać – z woli ustrojodawcy – warunkom merytorycznym i formalnym opisanym w ustawie zwykłej, czyli ustawie o Trybunale Konstytucyjnym (por. J. Trzciński, uwaga 10. do art. 79 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999-2007). W ramach wstępnego rozpoznania, przewidzianego w art. 36 ust. 1 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), Trybunał bada, czy skarga konstytucyjna odpowiada określonym w Konstytucji i ustawie warunkom formalnym, czyli także to, czy została ona wniesiona przez zdolny do takiego działania podmiot (por. postanowienie TK z 12 października 2004 r., Ts 35/04, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 25). 2. Merytoryczne rozpoznanie analizowanej skargi konstytucyjnej jest niedopuszczalne, gdyż skarżący nie jest uprawniony do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w trybie art. 79 ust. 1 Konstytucji. 3. Podmioty legitymowane do wniesienia skargi konstytucyjnej określa art. 79 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego. Prima facie użyty w art. 79 ust. 1 Konstytucji wyraz „każdy” może sugerować, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi konstytucyjnej jest nieograniczony. Należy jednak zauważyć, że art. 79 Konstytucji został umieszczony w rozdziale II ustawy zasadniczej, odnoszącym się do wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela, w podrozdziale regulującym środki ochrony tych wolności i praw. To usytuowanie ma istotne znaczenie dla wykładni art. 79 ust. 1 Konstytucji. Użyty w tym przepisie wyraz „każdy” należy rozpatrywać w kontekście praw i wolności konstytucyjnych, przed których naruszeniem ma właśnie chronić złożenie skargi konstytucyjnej; zatem „każdy” w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy zasadniczej oznacza tego, kto jest podmiotem konstytucyjnych wolności i praw podmiotowych. Zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej jest więc określony – po pierwsze – przez charakter tej instytucji, pomyślanej jako środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności przede wszystkim człowieka i obywatela, a po drugie – wyznaczony przez zakres podmiotowy poszczególnych wolności lub praw albo obowiązków konstytucyjnych (zob. postanowienie pełnego składu TK z 22 maja 2007 r., SK 70/05, OTK ZU nr 60/A/2007, poz. 60). 4. Skarga konstytucyjna ma charakter nadzwyczajny i subsydiarny; nie stanowi powszechnie dostępnego środka, który przysługuje wszystkim podmiotom mającym przymiot osobowości prawnej, w szczególności organom władzy publicznej. Jak bowiem podkreślił Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 14 września 2004 r. o sygn. Ts 74/04 (OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 313): „Z faktu, że przysługuje im osobowość prawna, nie można wyprowadzić automatycznego wniosku, iż mogą korzystać z instytucji skargi konstytucyjnej”. Trybunał uznaje, że „[o]sobowość prawna ma na płaszczyźnie konstytucyjnej wtórne znaczenie, w tym sensie, że nie ona decyduje bezpośrednio o zakresie podmiotowym poszczególnych wolności i praw. Co więcej brak osobowości prawnej nie jest też przeszkodą do bycia podmiotem konstytucyjnych praw” (powołane postanowienie TK z 23 lutego 2005 r., Ts 35/04). Uzależnienie zakresu podmiotowego art. 79 ust. 1 Konstytucji wyłącznie od posiadania przez skarżącego przymiotu osobowości prawnej prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że również Skarb Państwa może występować ze skargą konstytucyjną, co zaprzeczałoby istocie tej instytucji i oznaczało, że Państwo może wystąpić przeciwko samemu sobie. Należy zatem podkreślić, że „samo posiadanie osobowości prawnej przez gminę nie jest wystarczającą podstawą do utożsamienia zakresu konstytucyjnej ochrony jednostek samorządu terytorialnego z zakresem konstytucyjnej ochrony osób prawnych” (J. Stępień, Samorząd terytorialny, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006, s. 624; zob. też powołane postanowienie pełnego składu TK z 22 maja 2007 r., SK 70/05). 4.1. Decydujące znaczenie dla ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia skargi konstytucyjnej ma przede wszystkim: po pierwsze – funkcja, jaką spełnia skarga konstytucyjna jako środek ochrony konstytucyjnych wolności i praw, przede wszystkim człowieka i obywatela; po drugie – zakres podmiotowych praw i wolności konstytucyjnych przysługujących innym niż osoby fizyczne podmiotom prawa; po trzecie – status prawny (charakter prawny) danego podmiotu, rozumiany jako zdolność bycia podmiotem praw i wolności konstytucyjnych (publicznych praw podmiotowych) chronionych za pomocą skargi konstytucyjnej (zob. powołane postanowienie pełnego składu TK z 22 maja 2007 r., SK 70/05). 4.2. Na brak legitymacji gminy do złożenia skargi konstytucyjnej wskazuje także funkcja, jaką spełnia skarga konstytucyjna jako środek ochrony konstytucyjnych wolności i praw, która wydaje się nie do pogodzenia z charakterem gminy jako publicznej osoby prawnej, uczestniczącej w sprawowaniu władzy publicznej. Wolności i prawa konstytucyjne mają bowiem na celu ochronę jednostki przed nadmierną ingerencją organów władzy publicznej. Określają relacje jednostki wobec państwa oraz innych podmiotów władzy publicznej. Pełnią ochronną funkcję, zapobiegając nadmiernej ingerencji organów władzy publicznej w sytuację jednostki. To organy władzy publicznej obowiązane są do zapewnienia realizacji przez jednostki przysługujących im wolności i praw oraz korzystania z nich. Dlatego też większość praw i wolności człowieka i obywatela przybiera postać publicznych praw podmiotowych. Podmiotem uprawnionym jest jednostka, a podmiotem zobowiązanym władza publiczna (zob. powołane postanowienie pełnego składu TK z 22 maja 2007 r., SK 70/05). Powyższe prowadzi do wniosku, że „podmioty realizujące funkcje władzy publicznej nie mogą składać skarg konstytucyjnych, gdyż nie są one adresatami uprawnień wynikających z poszczególnych praw konstytucyjnych, lecz adresatami obowiązków związanych z realizacją praw innych podmiotów. Trzeba też podkreślić, iż rozszerzenie zakresu podmiotowego praw konstytucyjnych na wskazane wyżej osoby prowadziłoby do utożsamienia podmiotów ingerujących w te prawa z ich nosicielami” (postanowienie TK z 26 października 2001 r., Ts 72/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 298). 4.3. Z istoty skargi konstytucyjnej wynika, że przysługuje ona podmiotom prywatnoprawnym, w sytuacji gdy prawa tych podmiotów są naruszane przez działanie podmiotów prawa publicznego (zob. postanowienie TK z 25 lipca 2002 r., sygn. Ts 67/02OTK ZU nr 3/B/2002, poz. 231). Funkcją skargi konstytucyjnej nie jest więc ochrona praw podmiotów publicznoprawnych. Dotyczy to także jednostek samorządu terytorialnego, który zgodnie z art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej (zob. powołane postanowienie pełnego składu TK z 22 maja 2007 r., SK 70/05). 4.4. Jednostki samorządu terytorialnego są wprawdzie osobami prawnymi, ale mają całkowicie odmienny charakter od osób prawnych tworzonych przez osoby fizyczne w ramach korzystania z gwarantowanej konstytucyjnie wolności zrzeszania się. Podstawą osobowości prawnej przysługującej jednostkom samorządu terytorialnego jest przepis Konstytucji (art. 165 ust. 1 zdanie pierwsze), a o utworzeniu takiej jednostki nie rozstrzyga bezpośrednio wola członków wspólnoty samorządowej. Konstytucja odrębnie i odmiennie reguluje status obywatela (i osoby prawnej prawa prywatnego) oraz status jednostki samorządu terytorialnego. Należy też wziąć pod uwagę, że Konstytucja w art. 191 ust. 1 pkt 3 przyznaje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego uprawnienie do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją aktu normatywnego dotyczącego spraw objętych zakresem działania tej jednostki. Przepis ten ustanawia więc – co należy podkreślić – szczególny instrument umożliwiający jednostkom samorządu terytorialnego wszczęcie procedury kontroli konstytucyjności prawa. Artykuł 191 ust. 1 pkt 6 Konstytucji oddzielnie wymienia podmioty określone w art. 79 Konstytucji. Jest to konsekwencją odmienności wolności i praw człowieka i obywatela, wyrażonych przede wszystkim w rozdziale II Konstytucji, od praw jednostek samorządu terytorialnego określonych w rozdziale VII Konstytucji. Dopuszczalność równoległego korzystania przez organy samorządu terytorialnego z instytucji skargi konstytucyjnej w celu ochrony swego publicznoprawnego statusu podważałaby ratio legis tej instytucji (zob. m.in. J. Trzciński, Podmiotowy zakres skargi konstytucyjnej, [w:] Konstytucja – Wybory – Parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, red. L. Garlicki, Warszawa 2000, s. 213; idem, Zakres podmiotowy i podstawa skargi konstytucyjnej, [w:] Skarga konstytucyjna, red. J. Trzciński, Warszawa 2000, s. 53). Z wyżej przedstawionych powodów należało – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK – postanowić jak w sentencji.