Ts 136/10

274/3/B/2012 POSTANOWIENIE z dnia 10 marca 2011 r. Sygn. akt Ts 136/10 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Maria Gintowt-Jankowicz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej „Związkowiec” w Warszawie w sprawie zgodności: art. 83 ust. 6 oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, ze zm.) z art. 2, art. 38, art. 64 ust. 2 oraz art. 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 9 czerwca 2010 r., sporządzonej przez pełnomocnika skarżącej – Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej „Związkowiec” w Warszawie, zakwestionowana została zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 83 ust. 6 oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151 poz. 1220, ze zm.; dalej: u.o.p.). Pod adresem art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. skarżąca sformułowała zarzut ujęty w sposób zakresowy. Jej zdaniem, przepis ten jest niezgodny z Konstytucją „w zakresie, w którym nakazuje wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usuwanie drzew lub krzewów, także w warunkach stanu wyższej konieczności”. Zarzut o podobnym charakterze sformułowała skarżąca wobec art. 83 ust. 6 u.o.p., który miałby być niezgodny z Konstytucją „w zakresie, w którym nie rozszerza wyłączenia obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenów nieruchomości na sytuację, w której do usunięcia drzewa dochodzi w warunkach wyższej konieczności”. Określając naruszone prawo podmiotowe skarżąca wskazała na „prawo do bezkarnego podejmowania działań mających na celu ratowanie dóbr wyższego rzędu, w tym życia ludzkiego, w ramach stanu wyższej konieczności”, które bezpośrednio wynika, jak twierdzi skarżąca, z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. Decyzją z 19 lutego 2008 r. (nr 26/2008) Prezydent m.st. Warszawy wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 20 932,48 zł za wycięcie drzewa bez zezwolenia. Po wniesieniu przez skarżącą odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z 24 kwietnia 2008 r. (znak KOC/1291/Oś/08), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą oddalił ją wyrokiem z 24 września 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1026/08). Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 stycznia 2010 r. (sygn. akt II OSK 140/09) oddalił skargę kasacyjną skarżącej. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 8 grudnia 2010 r. wezwano pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braku formalnego skargi konstytucyjnego przez wskazanie, jakie prawa lub wolności skarżącej, znajdujące podstawę w innych (aniżeli art. 2) przepisach Konstytucji, i w jaki sposób – jej zdaniem – zostały naruszone przez zakwestionowane przepisy u.o.p. W odpowiedzi na powyższe zarządzenie skarżąca, w piśmie z 30 grudnia 2010 r., wyjaśniła, że art. 83 ust. 6 oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. naruszają jej prawa wynikające z art. 38, art. 64 ust. 2, art. 68 ust. 1 oraz zasady wynikające z art. 2 Konstytucji. Uzasadnienie tych zarzutów połączyła skarżąca z instytucją stanu wyższej konieczności, która – w sytuacji ochrony życia i zdrowia – powinna usprawiedliwiać odstąpienie od wymierzania kary administracyjnej za usuwanie drzew lub krzewów, a ponadto winna stanowić przesłankę rozszerzenia wyłączeń zastosowania art. 83 ust. 1 i 2 u.o.p. Ponadto skarżąca stwierdziła, że prawo do ochrony własności pozwala na podejmowanie działań, w wyniku których – dla ratowania tego prawa – poświęcone mogą zostać dobra mniejszej wartości. W piśmie uzupełniającym brak skargi konstytucyjnej skarżąca powtórzyła także zarzuty związane z naruszeniem zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Skarga konstytucyjna stanowi kwalifikowany środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego wniesienie uwarunkowane zostało uprzednim spełnieniem szeregu przesłanek wynikających z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Z unormowań tych wynika, że przedmiotem skargi konstytucyjnej uczynić można jedynie ten przepis aktu prawnego, który stanowił podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Po drugie, na skarżącym spoczywa obowiązek wskazania naruszonych przez zaskarżone uregulowanie konstytucyjnych praw podmiotowych przysługujących skarżącemu, wraz z określeniem sposobu tego naruszenia (art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK). Prawidłowe spełnienie powyższego obowiązku wymaga, aby skarżący wskazał przepis Konstytucji, z którego wywodzi swoje prawo podmiotowe, a następnie – przez zestawienie treści kwestionowanej normy ustawowej z normą konstytucyjną – określił zachodzącą między nimi sprzeczność. Po trzecie, z art. 36 ust. 3 ustawy o TK wynika, że zarzuty skargi konstytucyjnej nie mogą być oczywiście bezzasadne. Niespełnienie powyższych przesłanek obliguje Trybunał Konstytucyjny do odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego analizowana skarga konstytucyjna wskazanych wyżej wymagań nie spełniła. Z treści dołączonych do skargi konstytucyjnej dokumentów, jak i opisanego w niej stanu faktycznego sprawy wynika jednoznacznie, że zarzuty skarżącej łączą się z wydaniem przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji administracyjnej w przedmiocie wymierzenia jej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzewa. Po wydaniu decyzji przez organ II instancji, oraz wyczerpaniu przez skarżącą – przysługującej jej w sprawie – drogi postępowania sądowoadministracyjnego decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nabrała niezbędnego waloru ostateczności, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Nie budzi w związku z tym wątpliwości, że zakwestionowane przez skarżącą przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 6 u.o.p. były podstawą prawną tego rozstrzygnięcia. Dla prawidłowego wykonania wspomnianego wyżej obowiązku ustawowego skarżąca winna więc była wskazać takie konstytucyjne prawa lub wolności, które naruszone zostały decyzją Prezydenta m.st. Warszawy, a z którymi w sprzeczności stoją zaskarżone przepisy u.o.p. Skarżąca konsekwentnie powołuje się w tym kontekście przede wszystkim na naruszenie zasad wynikających z formuły demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. W szczególności wskazuje na niezgodność unormowań u.o.p. z zasadą ochrony praw nabytych oraz wymogami prawidłowej legislacji, stanowiącymi element składowy zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Już w tym miejscu trzeba zauważyć, że taki sposób konstruowania podstawy skargi konstytucyjnej napotyka na dodatkowe zastrzeżenie. Zgodnie bowiem z poglądem sformułowanym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasady wyrażone w art. 2 Konstytucji w ograniczonym jedynie zakresie służyć mogą jako wzorce kontroli przepisów kwestionowanych za pomocą skargi konstytucyjnej. Jest to dopuszczalne w sytuacji, gdy skarżący doprecyzuje, w zakresie jakich konkretnych praw podmiotowych statuowanych w odrębnych przepisach Konstytucji zasady te doznały niedozwolonego uszczerbku lub ograniczenia (por. zwłaszcza postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60). Z tego też względu szczególnego znaczenia nabrało prawidłowe wykonanie przez skarżącą zarządzenia wzywającego do uzupełnienia braku formalnego skargi konstytucyjnej. Polegać winno ono na wskazaniu konkretnych konstytucyjnych praw przysługujących skarżącej, w zakresie których wymienione wyżej zasady i postulaty zostały w sposób niedozwolony ograniczone. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wykonanie powyższego zarządzenia przez skarżącą nie doprowadziło do tego rodzaju niezbędnej konkretyzacji podstawy skargi konstytucyjnej. W piśmie z 30 grudnia 2010 r. skarżąca wskazała na naruszenie praw wynikających z art. 38, art. 68 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji. Zarzut ten powiązała zaś z instytucją stanu wyższej konieczności, która – jej zdaniem – powinna usprawiedliwiać poświęcenie dobra mniejszej wartości dla ochrony dóbr tkwiących u podstaw prawa do ochrony życia, ochrony zdrowia oraz prawa własności. Brak unormowań ustawowych dających podstawę do wyłączenia bezprawności działań polegających na usunięciu drzewa bez wymaganego zezwolenia prowadzi – w ocenie skarżącej – do naruszenia wymienionych wyżej praw podmiotowych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku analizowanej skargi konstytucyjnej, zarzuty powyższe nie są jednakże uprawnione. W odniesieniu do praw wyrażonych w art. 38 oraz art. 68 ust. 1 Konstytucji stwierdzić należy, że nie mogą one stanowić podstawy skargi konstytucyjnej wniesionej przez skarżącą. W świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji podmiotem legitymowanym do wystąpienia ze skargą konstytucyjną może być wyłącznie ten, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone. Podmiotem występującym ze skargą konstytucyjną w niniejszej sprawie jest osoba prawna (spółdzielnia). Wyklucza to więc powoływanie się na zarzut naruszenia praw konstytucyjnych, których treść i zakres podmiotowy w ogóle nie obejmuje tego typu kategorii adresatów. Należy bowiem wyraźnie rozgraniczać legitymację do wniesienia skargi konstytucyjnej przysługującą osobie prawnej, która formułować może zarzut naruszenia przysługujących jej konstytucyjnych praw i wolności, oraz legitymację osób fizycznych zrzeszonych w ramach danej korporacji. Nie ulega wątpliwości, że prawo do prawnej ochrony życia, czy też prawo do ochrony zdrowia są prawami całkowicie nieadekwatnymi do oceny statusu konstytucyjnoprawnego skarżącej jako osoby prawnej prawa prywatnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że obowiązku określonego w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK nie zrealizowało także odwołanie się przez skarżącą do treści art. 64 ust. 2 Konstytucji. Skarżąca nie wskazała bowiem merytorycznych – a jednocześnie adekwatnych wobec zakwestionowanych unormowań u.o.p. – argumentów, które przemawiałyby za naruszeniem przez ustawodawcę praw wyrażonych w tym przepisie Konstytucji. Należy podkreślić, że sprawa, w związku z którą wniesiona została skarga konstytucyjna dotyczyła nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzewa bez zezwolenia. Tymczasem argumentacja skarżącej nie doprowadziła do wyjaśnienia, jaki element prawa statuowanego w art. 64 ust. 2 Konstytucji został naruszony przez tego rodzaju mechanizm ustawowy. Warto przy tym podkreślić, że problem ingerencji w sferę praw majątkowych skarżącej bynajmniej nie ograniczał się do samego jedynie wymogu uzyskania zezwolenia na wycięcie drzewa, ale także (a może przede wszystkim) polegał na jego usankcjonowaniu administracyjną karą finansową. Skarga konstytucyjna nie dostarczyła także argumentów wskazujących na niezgodność regulacji u.o.p. z konstytucyjnymi przesłankami dopuszczalnego ograniczania prawa własności, jak i innych praw majątkowych. Powołanie przez skarżącą art. 64 ust. 2 Konstytucji wraz z wyrażoną w tym przepisie zasadą równej ochrony prawa własności wywołało także potrzebę przedstawienia w skardze konstytucyjnej argumentów wskazujących, która kategoria podmiotów tego prawa została potraktowana przez ustawodawcę w sposób odmienny wobec skarżącej, a naruszający tę zasadę. Tego rodzaju argumentów skarżąca jednakże w skardze konstytucyjnej nie przedstawiła. Niezależnie od powyższych argumentów trzeba także zakwestionować przyjęty przez skarżącą sposób uzasadnienia niekonstytucyjności przepisów u.o.p. Unormowaniom zawartym w art. 83 ust. 6 u.o.p. skarżąca zarzuciła, że nie rozszerzają wyłączenia stosowania przepisów z art. 83 ust. 1 i 2 u.o.p. na przypadek, w którym do usunięcia drzewa dochodzi w warunkach stanu wyższej konieczności. Zarzut skarżącej opiera się zatem w całości na wykazaniu, że niezgodne z Konstytucją jest nieuwzględnienie w zakresie zastosowania zaskarżonych przepisów sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się skarżąca. Stąd też zawarte w skardze konstytucyjnej „zakresowe” ujęcie jej przedmiotu, polegające na wskazaniu, że art. 83 ust. 6 u.o.p. jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w którym „nie rozszerza wyłączenia obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości w sytuacji, w której do usunięcia drzewa dochodzi w warunkach stanu wyższej konieczności”. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego tak sformułowany zarzut skierowany jest w istocie przeciwko zachodzącej w obowiązującym stanie prawnym luce normatywnej. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (także w sprawach inicjowanych skargami konstytucyjnymi) dochodziło już do oceny tego rodzaju zarzutów. Z jednej strony, Trybunał Konstytucyjny podkreślał brak swojej kognicji w sprawach zaniechania ustawodawczego, z drugiej – wskazywał na dopuszczalność oceny danego aktu z punktu widzenia tego, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których, ze względu na naturę objętej danym aktem regulacji, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej (zob. wyrok TK z 3 grudnia 1996 r., K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52). Należy przy tym zwrócić szczególną uwagę, że linia demarkacyjna oddzielająca sytuacje „zaniechania ustawodawczego” i „regulacji fragmentarycznej i niepełnej” związana jest z odpowiedzią na pytanie, czy w danej sytuacji zachodzi jakościowa tożsamość (albo przynajmniej daleko idące podobieństwo) materii unormowanych w danym przepisie i tych, pozostawionych poza jego zakresem. Warto także podkreślić pożądaną ostrożność w dokonywaniu tego rodzaju oceny. Zbyt pochopne „upodobnienie” materii nieunormowanych z tymi, które znalazły swoją wyraźną podstawę w treści badanego przepisu grozi bowiem każdorazowo postawieniem zarzutu o wykraczanie przez Trybunał Konstytucyjny poza sferę kontroli prawa i uzurpowanie sobie uprawnień o charakterze prawotwórczym. Należy przy tej okazji zwrócić uwagę zwłaszcza na przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny metodę weryfikacji kwestionowanych w ten sposób przepisów (zob. wyrok TK z 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216). Oceniając przepis zawierający enumeratywne wyliczenie, Trybunał Konstytucyjny przeprowadził wówczas „selektywną” ocenę podobieństwa sytuacji pozostawionych poza zakresem zaskarżonej regulacji do tych, które znalazły w niej swoje unormowanie. Niniejsza skarga wskazuje jako przedmiot kontroli art. 83 ust. 6 u.o.p., jedynie w zakresie, „w którym nie rozszerza wyłączenia obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości w sytuacji, gdy do usunięcia drzewa dochodzi w warunkach stanu wyższej konieczności”. Takie ujęcie zaskarżonej normy spełnia wprawdzie przesłankę dokładnego oznaczenia przedmiotu kontroli, jednakże determinuje również zakres badania konstytucyjności w postępowaniu przed Trybunałem. Skarżąca nie kwestionuje samoistnie obowiązującego brzmienia art. 83 ust. 6 u.o.p., zawierającego enumeratywne wyliczenie sytuacji, w których nie jest konieczne uzyskanie zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów. Zarzuca natomiast, że przepis art. 83 ust. 6 u.o.p. nie zawiera normy wyłączającej obowiązek uprzedniego uzyskania zezwolenia w sytuacji wycięcia drzewa w stanie wyższej konieczności. W istocie więc wykazuje niekonstytucyjność luki występującej w zakwestionowanych przepisach. Trybunał zwracał już jednak wielokrotnie uwagę na to, że pełni rolę jedynie „ustawodawcy negatywnego”, natomiast nie należy do jego uprawnień nowelizacja (uzupełnianie) przepisów prawnych (por. postanowienia TK z: 27 stycznia 1998 r., Ts 1/98, OTK ZU nr 2/1998, poz. 22; 30 czerwca 1998 r., Ts 83/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 80; 19 maja 2005 r., Ts 153/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 131). Brak takiej kompetencji wynika jednoznacznie z art. 188 pkt 1-3, jak i art. 79 ust. 1 Konstytucji. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny, działając na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK, odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.