19/A/2026
POSTANOWIENIE
z dnia 2 października 2025 r.
Sygn. akt SK 84/22
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Rafał Wojciechowski - przewodniczący
Jakub Stelina - sprawozdawca
Bogdan Święczkowski
Michał Warciński
Jarosław Wyrembak,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 października 2025 r., skargi konstytucyjnej M.Ś. o zbadanie zgodności:
art. 116 § 1a ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2021 r. poz. 2008) z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji,
postanawia:
umorzyć postępowanie.
Orzeczenie zapadło większością głosów.
Uzasadnienie
I
1
1. W skardze konstytucyjnej z 3 marca 2022 r. M.Ś. (dalej: skarżący) wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 116 § 1a ustawy
z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2021 r. poz. 2008; obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 734; dalej: k.w.) z
art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji.
2
Skarga konstytucyjna została sformułowana na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.
3
1.1. Sąd rejonowy, wyrokiem zaocznym z października 2021 r., uznał skarżącego za winnego popełnienia czynu polegającego na
tym, że 14 kwietnia 2021 r. na stacji paliw oraz wewnątrz obiektu handlowego nie przestrzegał obowiązku zakrywania ust i nosa
w miejscu publicznym, tj. czynu wypełniającego dyspozycję art. 116 § 1a k.w. i wymierzył mu karę grzywny w wysokości 100 złotych
oraz obciążył kosztami postępowania. W ramach prowadzonego postępowania sąd rejonowy ustalił, że skarżący miał świadomość
obowiązku zakrywania ust i nosa, jednak stwierdził, że „jest wolnym człowiekiem, a wprowadzone zakazy i nakazy dotyczące zasłaniania
ust i nosa, jako wprowadzone rozporządzeniem nie są zgodne z polskim prawem” (s. 2 uzasadnienia wyroku).
4
Sąd Okręgowy w K. V Wydział Karny Odwoławczy, wyrokiem ze stycznia 2022 r., utrzymał w mocy wyrok sądu rejonowego.
5
1.2. Zdaniem skarżącego zaskarżony art. 116 § 1a k.w. „penalizuje nieprzestrzeganie zakazów, nakazów, ograniczeń lub obowiązków
określonych w przepisach o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zwrócić należy uwagę na fakt,
że ustawodawca nie sprecyzował przepisów, których nieprzestrzeganie podlega karze” (skarga, s. 3).
6
W ocenie skarżącego kwestionowany przepis ma charakter blankietowy, nie został precyzyjnie sformułowany i przez to nie spełnia
wymogów jednoznaczności oraz określoności wymaganych przez art. 2 Konstytucji. Na podstawie treści kwestionowanego przepisu
nie da się bowiem, zdaniem skarżącego, „jednoznacznie określić tego jakie dokładnie przepisy ustawodawca miał na myśli. Dokonując
wykładni kwestionowanego przepisu należałoby bowiem w jej toku postawić pytanie: co rozumieć należy pod pojęciem «przepisy
o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi». Pojęcie to wydaje się bowiem być pojęciem szerszym niż
przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi albowiem w sytuacji,
gdyby intencją ustawodawcy było penalizowanie nieprzestrzegania jedynie przepisów tejże ustawy, to w takim wypadku wskazałby
to wyraźnie w przepisie” (skarga, s. 5).
7
Skarżący stwierdził również, że kwestionowany przepis „nie jest sformułowany na tyle precyzyjnie, aby możliwe było uznanie,
że spełnia on wynikające z art. 42 Konstytucji wymogi (
nullum crimen sine lege certa
)
”
(pismo uzupełniające skargę, s. 1).
8
2. W piśmie z 16 listopada 2022 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu w niniejszej
sprawie.
9
3. W piśmie z 4 sierpnia 2023 r. Prokurator Generalny (dalej: Prokurator) zajął stanowisko, w którym wniósł o umorzenie postępowania
ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
10
Prokurator przypomniał, że z uwagi na domniemanie konstytucyjności przepisów prawa, skarżący zobowiązany jest przedstawić
konkretne i przekonywające argumenty świadczące o niekonstytucyjności zakwestionowanej przez niego regulacji. Właściwa realizacja
obowiązku wskazania naruszonego konstytucyjnego prawa lub wolności, jak też sposobu tego naruszenia, polegać winna zarówno
na wskazaniu, które z przysługujących skarżącemu wolności lub praw doznały uszczerbku wskutek zastosowania kwestionowanej
regulacji, jak i na uzasadnieniu zarzutu jej niezgodności z konkretnie wskazanymi unormowaniami konstytucyjnymi. Przenosząc
to na grunt analizowanej sprawy, Prokurator zauważył, że skarżący wskazał art. 2 Konstytucji jako samodzielny wzorzec kontroli,
a zgodnie z ustabilizowanym i niebudzącym wątpliwości orzecznictwem Trybunału art. 2 Konstytucji takiej funkcji pełnić nie
może. Postępowanie w tym zakresie winno więc zostać umorzone.
11
Prokurator analizując argumentację skarżącego dotyczącą zarzutu naruszenia art. 42 ust. 1 Konstytucji stwierdził, że jest
ona na tyle lakoniczna, że nie może zostać uznana za wystarczającą do poddania zakwestionowanego przepisu kontroli merytorycznej
przez Trybunał. Skarżący, zarówno w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej, jak i w piśmie procesowym uzupełniającym tę skargę,
przywołał tylko ogólne stwierdzenia o nieprecyzyjnym charakterze kwestionowanego przepisu, bez poparcia ich żadnymi dowodami.
Postępowanie również w tym zakresie winno więc zostać umorzone.
12
4. Do chwili rozpoznania sprawy stanowisko Sejmu nie zostało przedstawione Trybunałowi.
II
13
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
14
1. W skardze konstytucyjnej z 3 marca 2022 r. M.Ś. (dalej: skarżący) wniósł o kontrolę konstytucyjności art. 116 § 1a ustawy
z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2021 r. poz. 2008; obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 734; dalej: k.w.). Zakwestionowany
przepis – w dacie wydania ostatecznego orzeczenia w sprawie skarżącego – miał następujące brzmienie: „Kto nie przestrzega
zakazów, nakazów, ograniczeń lub obowiązków określonych w przepisach o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych
u ludzi, podlega karze grzywny albo karze nagany”.
15
Poza nieistotną dla rozpoznawanej przez Trybunał sprawy zmianą wynikającą z art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie
ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2600) polegającą na zastąpieniu wyrazów „nie przestrzega zakazów,
nakazów, ograniczeń lub obowiązków określonych w przepisach o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
(…)” wyrazami „nie przestrzega zakazu, nakazu, ograniczenia lub obowiązku, określonego w przepisach o zapobieganiu oraz zwalczaniu
zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (…)” kwestionowany przepis nie podlegał modyfikacjom.
16
2. Skarga konstytucyjna stanowi nadzwyczajny środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, a jej wniesienie uwarunkowane
zostało spełnieniem wymogów wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o
organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK).
17
2.1. Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania ma obowiązek zbadać, czy skarga konstytucyjna wniesiona przez skarżącego
spełnia wszystkie wymagania formalne warunkujące jej merytoryczne rozpoznanie. Trybunał bowiem konsekwentnie przyjmuje, że
na każdym etapie postępowania wszczętego na skutek wniesienia skargi niezbędna jest kontrola, czy nie zachodzi któraś z ujemnych
przesłanek wydania wyroku, powodująca konieczność umorzenia postępowania w całości lub w części. Zakończenie etapu wstępnego
rozpoznania skargi nie wyklucza więc dalszej oceny formalnych warunków jej wniesienia na kolejnym etapie postępowania. Postanowienie
o przekazaniu skargi konstytucyjnej do rozpoznania przez odpowiedni skład Trybunału nie przesądza więc ostatecznie o dopuszczalności
jej merytorycznego rozpatrzenia.
18
2.2. Do merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej niezbędne jest określenie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa
przysługujące skarżącemu i w jaki sposób zostały naruszone przez ostateczne orzeczenie sądu lub organu administracji publicznej,
wydane na podstawie zaskarżonego przepisu (art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK). Konieczne jest również przedstawienie uzasadnienia
zarzutu niezgodności z Konstytucją kwestionowanych przepisów z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie (art. 53
ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK).
19
3. Jako wzorce kontroli skarżący wymienił art. 2 oraz art. 42 ust. 1 Konstytucji bez wskazywania między nimi relacji związkowej.
20
3.1. Trybunał wielokrotnie wypowiadał się o dopuszczalności powoływania art. 2 Konstytucji jako wzorca kontroli w skardze.
Zauważył, że „szeroki katalog praw i wolności wymienionych w rozdziale II Konstytucji obejmuje i zasadniczo wyczerpuje pojęcie
«konstytucyjnych wolności lub praw», o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. W interpretacji przepisów zawartych w tym
rozdziale mogą być pomocne zasady ogólne, takie jak zasada demokratycznego państwa prawnego, ale nie one będą stanowić samoistną
podstawę skargi konstytucyjnej. Podstawy takiej należy szukać w konkretnych postanowieniach Konstytucji statuujących określone
prawo lub wolność. Art. 2 Konstytucji oraz inne przepisy wyrażające zasady ogólne mogą stanowić podstawę do wywodzenia – niewyrażonych
w Konstytucji
explicite
– zasad konstytucyjnych działania organów władzy publicznej. Zasady te nie mają jednak charakteru samoistnych praw lub wolności
konstytucyjnych o charakterze podmiotowym (…). Mimo to Trybunał nie wyklucza, że w pewnych wypadkach art. 2 Konstytucji może
stanowić podstawę skargi konstytucyjnej, choć możliwość tę należy traktować jako wyjątkową i subsydiarną. Po pierwsze, jeżeli
skarżący wskaże wywiedzione z art. 2 Konstytucji prawa lub wolności, które wyraźnie nie zostały wysłowione w treści innych
przepisów konstytucyjnych, to ten przepis będzie pełnił funkcję samodzielnego wzorca kontroli konstytucyjności prawa (…).
Po drugie, jeżeli skarżący odwoła się do jednej z zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji dla uzupełnienia lub wzmocnienia argumentacji
dotyczącej naruszenia praw i wolności statuowanych w innym przepisie konstytucyjnym, to art. 2 Konstytucji pełnić będzie funkcję
pomocniczego wzorca kontroli, występującego w powiązaniu z innym przepisem konstytucyjnym (…)” ‒ wyrok TK z 28 października
2010 r., sygn. SK 19/09 (OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 83).
21
W niniejszej sprawie skarżący nie spełnił wymogów wskazanych w cytowanym wyżej wyroku o sygn. SK 19/09, co oznacza, że postępowanie
w zakresie kontroli z art. 2 Konstytucji należało umorzyć.
22
3.2. Analizując argumentację skarżącego związaną z zarzutem naruszenia przez zakwestionowany art. 116 § 1a k.w. praw skarżącego
wynikających z art. 42 ust. 1 Konstytucji, Trybunał stwierdził, że nie może być ona uznana za wystarczającą w świetle wymogów
określonych w u.o.t.p.TK.
23
Skarżący zauważył, że „kwestionowany przepis ma charakter blankietowy i jako taki nie spełnia wymogów wynikających z norm
konstytucji” (skarga, s. 7) oraz „przepis ten w praktyce stosowany jest głównie do przepisów rozporządzeń określających ograniczenia,
zakazy i nakazy związane ze stanem epidemii. Stan ten charakteryzuje się rozwiązaniami zbliżonymi do stanów nadzwyczajnych
określonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (stan wojenny, stan wyjątkowy, stan klęski żywiołowej) jednakże nie jest
stanem wyjątkowym określonym w Konstytucji. W doktrynie pojawiają się poważne wątpliwości czy ograniczenia, zakazy i nakazy
ustanawiane w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii – ze względu na skalę ingerencji w prawa i
wolności obywateli – mogą zostać uznana za spełniające normy konstytucyjne. Tym bardziej wątpliwym musi być przepis przewidujący
sankcje za naruszenie tychże ograniczeń, zakazów i nakazów” (tamże, s. 7).
24
Wykonanie przez skarżącego ustawowego obowiązku wskazania, które konstytucyjne prawo lub wolność zostały naruszone i w jaki
sposób (art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK), nie może sprowadzać się jedynie do wymienienia przepisów Konstytucji, z których
skarżący wywodzi takie wolności lub prawa oraz niesprecyzowanych uwag o charakterze ogólnoustrojowym, ale musi polegać na
dokładnym określeniu ich treści z przywołaniem argumentacji lub dowodów na jej poparcie. Samo ogólne wskazanie zastrzeżeń,
jakie budzi kwestionowany art. 116 § 1a k.w. i jednozdaniowa konkluzja, że zastrzeżenia te są istotne, ponieważ zaskarżony
przepis nie spełnia „wymogów wynikających z art. 2 i art. 42 ust 1 Konstytucji RP, a wobec ukarania Skarżącego karą grzywny
zostały naruszone jego prawa i wolności” (pismo uzupełniające skargę, s. 4), jest niewystarczające w świetle art. 53 ust.
1 pkt 2 u.o.t.p.TK. Rozpoznawana skarga konstytucyjna nie mogła być zatem rozpatrzona merytorycznie.
25
Zważywszy powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.
Zdanie odrębne
26
sędziego TK Jarosława Wyrembaka
27
do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego
28
z 2 października 2025 r., sygn. akt SK 84/22
29
Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym
(Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 2 października 2025 r.,
wydanego w sprawie o sygnaturze akt SK 84/22.
30
Nie zgadzam się z umorzeniem postępowania. Uważam, że sprawa powinna zostać rozpoznana merytorycznie – w moim przekonaniu,
skarżący w sposób wystarczający uzasadnił podniesione w skardze zarzuty wobec art. 116 § 1a ustawy z dnia 20 maja 1971 r.
– Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2021 r. poz. 2008, obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 734; dalej: k.w. lub kodeks wykroczeń).
31
W uzasadnieniu postanowienia o umorzeniu postępowania Trybunał stwierdził, że „ogólne wskazanie zastrzeżeń, jakie budzi kwestionowany
art. 116 § 1a k.w. i jednozdaniowa konkluzja, że zastrzeżenia te są istotne, ponieważ przepis nie spełnia «wymogów wynikających
z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, a wobec ukarania Skarżącego karą grzywny zostały naruszone jego prawa i wolności»
(…) jest niewystarczające”. Lektura skargi konstytucyjnej przeczy takiej jej ocenie. Argumentacja skarżącego nie jest ani
„ogólna”, ani „jednozdaniowa”. Moim zdaniem, nie można przyjąć za rozstrzygającą o dopuszczalności skargi konstytucyjnej kwestii
długości wywodu argumentacyjnego, jeśli zarzut został sformułowany wystarczająco zrozumiale. W przypadku badanej skargi wynika
on z niej w sposób jasny i klarowny. Skarżący oczekuje rozstrzygnięcia, czy wprowadzenie sankcji karnej za niewykonanie obowiązku
nałożonego poprzez odwołanie się do ogólnie („blankietowo”) ujętych „przepisów o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób
zakaźnych u ludzi” – w sytuacji, gdy „przepis Kodeksu wykroczeń swoim zakresem obejmuje też nieprzestrzeganie przepisów rozporządzeń”
– jest zgodne z art. 42 ust. 1 Konstytucji, rozumianym jako „rozwinięcie wymogu określoności przepisów” zawartego w art. 2
Konstytucji (zob. s. 4 i 6 skargi konstytucyjnej). Art. 42 ust. 1 Konstytucji mówi bowiem wyraźnie o wymogu określenia czynu
zabronionego podlegającego sankcji przez ustawę obowiązującą w chwili popełnienia czynu. Uważam, że skarżący prawidłowo sformułował
problem konstytucyjny, wyrażający się w pytaniu, czy zakwestionowany przepis kodeksu wykroczeń czynił zadość wymogom konstytucyjnym,
odsyłając w zakresie znamion czynu zabronionego również do aktów podustawowych. W przypadku skarżącego, nakaz, o którym mowa
w art. 116 § 1a k.w., wynikał z nieobowiązującego już § 25 ust. 1 pkt 2 lit. a i e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19
marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.
U. poz. 512), który przewidywał, że „Do dnia 7 maja 2021 r. nakazuje się zakrywanie, przy pomocy maseczki, ust i nosa: (…)
2) w miejscach ogólnodostępnych, w tym: a) na drogach i placach, na terenie cmentarzy, promenad, bulwarów, miejsc postoju
pojazdów, parkingów leśnych (…), e) w obiektach handlowych lub usługowych, placówkach handlowych lub usługowych i na targowiskach
(straganach)”. Został on wydany na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz
zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2025 r poz. 1675). Zgodnie z tymi przepisami:
32
– art. 46a: „W przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających
możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów
może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra
właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz
wojewodów:
33
1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,
34
2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b
35
– mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek
samorządu terytorialnego”;
36
– art. 46b: „W rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: (…)
37
13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz
ze sposobem realizacji tego nakazu”.
38
Uważam, że Trybunał powinien był zbadać, czy taka konstrukcja przepisów, a w szczególności odesłanie zawarte w art. 116 §
1a k.w., spełnia standard określony zasadą
nullum crimen sine lege
, wywodzony z art. 42 ust. 1 Konstytucji.
39
Skarżący podkreślił, że w zakresie rozważania podniesionego przez niego problemu nie ma zastosowania rozdział XI Konstytucji
o stanach nadzwyczajnych. Skarżący przywołał ponadto wcześniejsze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.
40
Z powyższych powodów uważam za nietrafną ocenę Trybunału o niewystarczającym uzasadnieniu przez skarżącego zarzutów podniesionych
w skardze. W moim przekonaniu, sprawa zasługiwała na jej merytoryczne rozstrzygnięcie.
41
Z powodu wskazanego powyżej zdecydowałem o zgłoszeniu zdania odrębnego do powołanego na wstępie postanowienia.Pełny tekst orzeczenia
SK 84/22
Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.